Ünite 8: Devlet Borçlanması

Devlet Borcu Kavramı

Devlet gelirini vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parafiskal gelirler, mülk ve teşebbüs gelirleri, para işlemlerinden sağlanan gelirler, bağışlar, para ve vergi cezalarından sağlar. Bu sayılanların içerisinde kamu harcamaları finansmanı için gelir kaynağı olarak en önemlisi vergilerdir. Kamu harcamaları eğer kamu gelirlerinden fazla olursa, bütçe açığı durumu meydana gelmektedir. Böyle bir durumda devletler borçlanmak zorunda kalmaktadır. Son zamanlarda devletlerin borçlanmaları oldukça artmış durumdadır ve borçlanma vergilemeye alternatif olarak görülmektedir.

Borçlanma, belirli bir süre sonra ödenmek üzere para ya da maddi değeri olan şeylerin ödünç alınmasıdır. Borç kavramı, taraflar arasında varılan bir anlaşmayla bir tarafın para gibi değerli bir şeyi belli süre sonra geri alınmak üzere diğer tarafa ödünç verilmesi anlamını taşımaktadır. Devlet borcu ise, devlet ya da benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Devlet borcu en basit tanımıyla, devlet gelirlerin, giderleri karşılamadığı süreçte, özel ekonominin çeşitli kurumlarından ya da dış kaynaklardan kredi alması durumudur. Buna “kamu kredisi”, “kamusal kredi” ya da “kamu borcu” da denilmektedir.

Klasik maliye düşüncesine göre, borçlanma devletin gerçek bir gelir kaynağı değildir, devletin asıl gelir kaynağını vergi ve benzeri gelirler oluşturmaktadır. Modern mali yaklaşımlar ise, vergi almanın mümkün olmadığı durumlarda, devlet borçlanmasının vergilemeye alternatif bir gelir kaynağı olduğunu düşünmektedir.

Devletin Borçlanma Nedenleri

Günümüzde borçlanma devletin tüm kamu giderlerinde finansal olarak kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler büyük ölçekli yatırımlar yapabilmek için, gelişmiş ülkeler ise geçici bütçe açıklarının kapatılması ve büyük projelerin finansmanını sağlamak için borçlanmaktadırlar. Devletin borçlanma nedenleri aşağıda maddeler şeklinde yer almaktadır;

• Bütçe açıkları,
• Kalkınma Finansmanı,
• Olağanüstü giderlerin finansmanı,
• Kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi,
• Borç ödemek için borçlanma,
• Maliye politikası aracı olarak borçlanma.

Bütçe açığı en basit tanımıyla kamu harcamalarının kamu gelirlerinden yüksek olmasıdır. Bütçe açıklarının finansmanı devletin borçlanması içinde önemli bir yer tutar. Kamu gelirleri ve giderlerinin dengesi her zaman birbirini tutmamaktadır. Gider, gelirden fazla olduğu zaman devlet bütçesi açık verir ve bir finansal kaynak arayışı zorunlu hale gelir. Kamusal ihtiyaçların artması, refah devleti anlayışının oluşması, harcamaların artması, hızlı nüfus artışı, ekonomik krizler, yüksek enflasyon, faiz oranlarının yüksekliği, sosyal güvenlik harcamaları ve vergi bilincinin oluşmaması gibi nedenler bütçe açığını oluşturan temel sebeple arasında sayılabilir. Devlet borçlanmasının diğer bir sebebi ise özellikle gelişmekte olan ülkelerde ortaya çıkan kalkınmanın finansmanının sağlanmasıdır. Planlanan büyüme hızına yetişebilmek için, devletin finans sağladığı büyük ölçekli yatırımlar uzun ve yüksek maliyetli oldukları için borçlanma kaçınılmaz olmaktadır. Çünkü gelişmekte olan ülkelerin yeterli tasarruf birikimleri yoktur.

Depremler, afetler ve savaşlar gibi olağan üstü durumlar devlet borçlanmalarının diğer sebeplerindendir. Böyle durumlarda devletler yüksek miktarda gelire ihtiyaç duyabilirler. Bu durumlarda borçlanmaya kaçınılmaz olarak ihtiyaç duyulmaktadır.

Bütçenin uygulanması sırasında ortaya çıkabilecek bazı uyumsuzluklar nedeniyle de devlet, kısa süreli olarak borçlanma yoluna başvurabilir. Bu durum kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi amacıyla borçlanmadır. Kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi, kamu gelirlerinin, giderlere uyumlu olarak toplanamadığı zamanlarda yapılan işlemlerdir.

Borcun röfinansmanı durumu devletin borçlanması için başka bir sebeptir. Ödeme zamanı gelen borcun, finansal sıkışıklık nedeniyle tekrar borçlanarak kapatılması durumuna borcun röfinasmanı adı verilmektedir.

Borçlanma devlete gelir yaratmaktan başka, ekonomiye müdahale amacıyla da kullanılır. Örneğin enflasyonun yüksek olduğu zamanlarda, para stokundaki fazlalığı gidermek için devlet borçlanma yoluna gidebilir.

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği

Kamu kesimi borçlanma gereği (KKGB), kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılır. Türkiye’de toplam kamu kesimi finansmanı açığı;

• Merkezi yönetim bütçe açığı,
• KİT’lerin bütçe açığı,
• Mahalli idareler bütçe açığı,
• Döner sermayeli işletmeler bütçe açıkları,
• Sosyal güvenlik kuruluşları açıkları,
• İşsizlik sigortası fonu açıkları,
• Fonların açıkları toplamından oluşur.

Devlet borçlanma yetkisine sahiptir, fakat borçlanma konusunda dikkatli olunmalıdır. Yetki limitleri aşılarak yapılan borçlanmalar, ekonomik zararların ortaya çıkmasına ve ekonomik yararların engellenmesine yol açabilir. Borçlar sürdürülebilir olmalıdır ve yukarda bahsedilen durum borçların sürdürülemez hale gelmesine sebep olabilir. Kamu borç stokunun sürdürülebilirliği, kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun süreli sabit kalmasıdır. Sürdürülebilir borç stoku oranı, borçlanmaya devam edip edemeyeceğini ve ya ödeme zamanı gelmiş borcun tekrar borçlanarak ödenip ödenemeyeceğini ifade eder. Sürdürülebilir borç oranı, dünyadaki ekonomik değişimlere göre şekil alan bir kavramdır. Limitlerin üzerinde olan borçlanma eğer ekonomik dengeyi bozuyorsa, borçlanmaya bir sınır getirilmesi gerekir.

Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Devlet borçları üç ana sınıfta değerlendirilir.

1. Vadelerine göre;
   • Kısa vadeli
   • Uzun vadeli
2. Gönüllülük durumuna göre;
   • Gönüllü borçlanmalar
   • Zorunlu borçlanmalar
3. Elde edildikleri kaynaklara göre;
   • İç borçlar
   • Dış borçlar

Vadeleri Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması: Kısa ve uzun vadeli olarak ikiye ayrılırlar. Borçlanma süreleri önemlidir. Bir yıla kadar olan borçlar kısa vadeli, bir yıldan daha uzun borçlanmalar içinde uzun vadeli terimleri kullanılır. Kısa vadeli borçlara dalgalı borçlar da denilmektedir. Bunun nedeni, bu borçların sürekli olarak azalış ve yükselişler göstermesidir. Uzun vadeli borçlara ise konsolide borçlar adı da verilmektedir. Vade önemli bir etkendir. Çünkü kısa vadeli borçlanmada faiz oranı, uzun süreli borçlanmaya göre daha azdır. Kriz dönemlerinde vadeler kısalır.

Kısa ve uzun vadeli borçlar, süreleri dışında başka açılardan da birbirinden ayrılır. Kısa vadeli borçlar para piyasalarında elde edilir. Öte yandan uzun vadeli borçlar ise sermaye piyasalarından elde edilmektedir. Devletin gelir ve giderleri arasındaki zaman uyumsuzluğunu gidermek için, ekonomi uzun vadeli borçlanmaya uygun değilse ya da sermaye piyasalarından borçlanma mümkün gözükmüyorsa kısa vadeli borçlanmaya başvurulmaktadır. Alt yapı ve büyük ölçekli yatırım finansmanı ve bütçenin gelir bakımından yetersiz olduğu durumlarda ise uzun vadeli borçlanma kullanılabilir.

Toplam borç stoku içerisinde kısa vadeli borç oranlarının yüksek olması, enflasyon açısından olumsuz bir gidişe ve ekonomide güven krizi durumuna gidiş olduğu şeklinde yorumlanabilir. Kısa vadeli borçlanmanın bazı olumsuz etkileri olabilir. Vadelerdeki kısalık, yıl içerisinde borçların birkaç kez yinelenmesi durumuna yol açabilir. Tabi ki bu durum devlete yeni maliyetler getirmektedir. Ayrıca faiz maliyetleri ve idari yükte getirecektir. Bunun yanı sıra kısa vadeli borçlanma durumu ikincil piyasalara gerek olmadığı düşüncesini de beraberinde getirebilir.

Gönüllülük Açısından Devlet Borçlanmasının Sınıflandırılması: Devlet borçları gönüllülük açısından ikiye ayrılır;

• Gönüllü borçlanmalar
• Zorunlu borçlanmalar

Devlet borçlanmasını vergileme gelirinden ayıran önemli özelliklerden birisi, borçlanmanın gönüllü olarak yapılmasıdır. Bu tür borçlanmalara, gönüllü borçlanmalar adı verilmektedir. Bazı durumlarda, devlet borçlanmayı zorunlu olarak da gerçekleştirebilir. Borç verecek kesimin iradesinden ziyade, devletin kendi şartlarını belirlemesi durumudur. Devlet zorunlu borçlanma durumunda aşağıda belirtilen kaynaklara başvurabilir;

• bankalar
• sosyal güvenlik kuruluşları
• özel sigorta kuruluşları

Zorunlu borçların bir başka şekli zorlama tehdidiyle alınan borçlardır. Örneğin, piyasaya sürülen borçlanma kağıtlarının satılmayan kısımlarının zorla satılacağının duyurulması durumu zorunlu borçlanmadır. Böyle bir durumda kişi ya da kuruluşlar kendi iradeleriyle de bu kağıtları alabilir. Piyasaya sürülen borçlanma senetlerinin alınmasının bir vatandaşlık görevi olduğu duyurusu kişilerde ve kuruluşlarda manevi baskı yaratabilir ve bu şekilde borçlanma senetlerinin alınması sağlanır.

Elde Edildikleri Kaynaklar Açısından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması: Devlet borçları elde edildikleri kaynaklar açısından ikiye ayrılır;

• İç borçlar
• Dış borçlar

İç borçlar ülke içi kaynaklardan, dış borçlar ise ülke dışı kaynaklardan elde edilir. İç borçlar milli gelirin kapsamı içinde yer alır. Borcun alınması ya da geri ödenmesi ülkenin toplam kaynaklarında bir değişiklik yaratmaz. Dış borçlanma da kaynak dışarıdan geldiği için ülke ekonomisinde olumlu bir etki sağlanır. Ödenmesi durumunda ise milli gelirin bir kısmının ülke dışına gitmesi durumu meydana gelir. Finansal sıkıntıların olduğu dönemlerde iç borçlanma kolaylığı sebebiyle tercih edilir.

İç Borçlanma

İç Borçlanma Kaynakları: İç borçlanma kaynakları dört grupta incelenebilir;

• Bireyler,
• Kamu kurum ve kuruluşları,
• Bankalar,
• Merkez Bankası.

Bireylerin devlete borç vermelerini sağlamak için devlet çeşitli önlemler almalıdır. Bazıları aşağıdaki gibi sıralanabilir;

• Devlet borçlanma senetleri için belirlenen faiz oranlarının piyasa faiz oranlarından yüksek olması,
• Senetlerden elde edilecek gelirin vergiden istisna tutulması,
• Yatırımcıya ilave bazı garantilerin sağlanmasıdır.

Kamu kurum ve kuruluşları kapsamında ise aşağıdaki kurumlar örnek sayılabilir;

• Sosyal güvenlik kuruluşları
• Kamu iktisadi teşebbüsleri

Bu kurum ve kuruluşların fonlarının ve kaynaklarının devlete kredi olarak açılması ilgi kurum ve kuruluşların yasalarından kaynaklanmaktadır.

Bankalar verimli ve güvenilir pazarı oluşturmaktadır. Hazine ise iki şekilde merkez bankasından borçlanır;

• Doğrudan borçlanma
• Dolaylı borçlanma

Doğrudan borçlanma, Hazinenin Merkez Bankası’ndan doğrudan nakit olarak borçlanması durumudur. Bu duruma parasal avans ya da Hazine’ye avans denilmektedir.

Dolaylı borçlanma, Hazine’nin borçlanma amacıyla çıkardığı Hazine kağıtlarının, Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleriyle satın alınması durumudur. Merkez bankasından kısa vadeli borçlanma, Merkez Bankası’nın karşılıksız para basması anlamına gelir ve bu durum enflasyonist baskıları artırarak uzun vadede ekonomik istikrara zarar verir.

İç Borçlanmanın Çeşitleri: Devlet iç Borçlanma Senetler (DIBS) de yurt içinde ihraç edilen borçlanma senetlerinin tümünü ifade etmektedir.

DİBS’ler;

• İhraç yöntemlerine,
• İhraç edildikleri para birimi cinsine,
• Faiz ödeme türlerine,
• Üzerinde kupon taşıyıp taşımamalarına,
• İhraç amaçlarına göre olmak üzere sınıflandırılabilir.

Dış Borçlanma

Az gelişmiş ülkelerdeki temel gelir düzeyinin düşüklüğü ve buna bağlı olarak tasarruf ve sermaye birikimlerinin yetersiz oluşu, ülkeleri, dış kaynaklardan borç almaya yöneltmektedir. Borç servisi: devlet iç borcu ve devlet dış borcundan doğan anapara ve faiz ödemeleriyle bu borçlara ilişkin ıskonto giderleriyle ücret ve diğer ödemeleri ifade etmektedir. Borç stoku: devlet borçlarının birikimli değerini ifade etmektedir. Dış kaynak borçlanma ihtiyacını yaratan iki neden vardır;

• Kaynak ve tasarruf açığı
• Dış ticaret ya da ödemeler dengesi açığı

Bir ülkenin dış borçlanmasında iki önemli faktör vardır;

• Borçların geri ödenebilmesi
• Kredibilite

Dış Borçlanmanın Kaynakları: Dış borçlar alındıkları kaynaklara göre ikiye ayrılır;

• Resmi alacaklılar
• Özel alacaklılar

Resmi kaynaklardan sağlanan dış borçlar aşağıdaki kaynaklardan elde edilir;

• Yabancı devletlerden
• Devletlerarası yapılan ikili borç anlaşmasından

Uluslararası mali kuruluşlardan borçlanmada ise Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası önemli yer teşkil eder.

Özel alacaklılar ise aşağıdaki gibi sıralanabilir;

• Parasal kuruluşlar,
• Bankacılık dışı finansman kuruluşları,
• Özel yatırım ve kalkınma bankaları,
• Yabancı ticari bankalar.

Dış Borçlanmanın Çeşitleri: 4749 Sayılı Kanuna göre devlet dış borcu herhangi bir dış finansman kaynağından belirli bir itfa planına göre geri ödenmek üzere sağlanan finansman imkânları ile Hazine garantileri kapsamında üstlenilen her türlü mali yükümlülüğü ifade etmektedir. Dış borçlanma;

• Borçluya,
• Vadelerine,
• Faiz durumuna,
• Döviz cinsine,
• Bütçe gerekçesine,
• Kullanım amaçlarına göre olmak üzere sınıflandırılabilir.