Ünite 2: Kamu Maliyesinin İşlevleri

Piyasa Başarısızlığı Kuramı

Ekonomi kuramı tarihindeki farklı yaklaşımları tanımlayan iktisadi düşünce okullarının farklı görüşlerine bakıldığında, iktisatçılar birçok konuda görüş ayrılığı içerisindedir. Fakat hemen hemen bütün iktisatçıların üzerinde uzlaştığı bir konu olan piyasa başarısızlığı kuramı, piyasaların her zaman mükemmel bir biçimde işlemediğini ifade etmektedir. Bu kuramın temeli, bir kişinin eylemlerinin asıl amacının, kişinin kendi mutluluğunu artırmak olduğunu savunan ve en önemli temsilcisi Jeremy Bentham olan faydacı iktisatçılardan, John Stuart Mill ve Henry Sidgwick tarafından 19.yy da atılmış ve 20.yy da şekillenmeye devam etmiş olup, günümüzde Keynesyen düşünce de içinde olmak üzere çeşitli değişikliklerle bazı iktisadi görüşler tarafından kabul edilmektedir. Nitekim bu kuram bireyin ekonomik refahını mikro ekonomik teknikler kullanarak değerlendiren refah iktisadının temel konularından biri haline gelmiştir. Devletin müdahale araçlarını kullanarak piyasaya müdahalede bulunması sonucunda, piyasaların etkin hale getirileceğini savunan kuram ikinci en iyi kuramdır. İkinci en iyi kuramı, bir ya da birden çok optimalite koşulları sağlanamadığında nelerin olduğunu inceleyen bir refah iktisadi kuramıdır. Piyasa başarısızlığı genel anlamıyla piyasaların kaynakları etkin şekilde kullanamayıp, kaynak israfına yol açması şeklinde tanımlanmaktadır.

Neo klasik iktisat ile kamu maliyesi disiplinlerinin ortak çalışması olan bu kuramda kaynak dağılımındaki asıl mekanizmanın piyasalar, daha sonra devlet olduğu savunulmaktadır, aşırı borçlanma, gevşek yönetsel kurallarla yatırımcıların “hayvani güdüleri” ve akılcı olmayan psikolojileri piyasanın kırılgan olmasına yol açmaktadır. Hayvani güdü; İnsan davranışlarını etkileyen ve tüketici güveni olarak ölçülebilen duyguları için kullanılan terimdir. Piyasaların istikrarlı bir düzen için devletin daha büyük rol oynaması gerektiği düşünülmektedir. R.A. Musgrave; kaynak dağılımı, gelir dağılımı, ekonomik istikrar ve düzenleme konularının devlet eliyle yapılması gerektiğini savunmaktadır.

Kaynak Dağılım İşlevi

Bu işlev piyasa mekanizmasının yanlış çalışması veya çalışmaması gibi durumların önüne geçmek adına ve özel ekonomiye olacak müdahalelerinin sınırlarını belirlemek adına devletin, üretici kaynaklarını dağıtması yani görevleri kendisinin üstlenmesidir.

Kamusal Mallar: 1954 yılında Amerikalı iktisatçı P.A. Samuelson malları iki sınıfta birleştirmiş ve bunlardan biri olan kamusal malın temel özelliği olarak da rakip olmama, yani bireylerin bir malın tüketiminde birbirleri ile rakip olmaması şeklinde tanımlamıştır. Bununla birlikte R.A. Musgrave bu tanıma ek olarak dışlanamama, yani bireyin malın kullanımından mahrum bırakılamaması kavramını eklemiştir. Modern maliye kuramında da kamusal mal; rakip olmama ve dışlanamama kavramlarını bir arada bulundurmaktadır. Kamusal malların taşıdığı bu iki özellik piyasa ekonomisinde etkin üretilememesinin nedenidir. Çünkü piyasa ekonomisi, fiyatlama yoluyla bireylerin kullanımdan dışlamaya dayalı çalışmaktadır. Ancak rakip olmama ve dışlanamama özelliklerinin her ikisine birden sahip olan kamusal malların, faydaları bireyler arasında bölünemez ve fiyatlandırılamaz. Bu sebepten dolayı piyasa üretime konu olamazlar.

Yarı kamusal mallar olarak ifade edilen kavram ise kamusal malların taşıdığı iki özellikten yalnızca birisine sahip olan mallar olarak tanımlanmaktadır. Bu mallar hem özel fayda hem de kamusal fayda sağladıklarından üretimi tamamen özel sektöre bırakılamaz, çünkü devlet üretimi olmadığında fiyatlar ani yükseliş gösterebilir. Bir malın Samuelson Musgrave koşullarına göre değerlendirilmesi için (Şekil 2.1) e bakılabilir.

Kulüp mallar; tüketimde rekabetin olmadığı, dışlamanın mümkün olduğu mallardır ve belirli bir kapasiteye sahiptirler. Dışsallık yayan özel mallardır. Sağlık hizmetleri, okullar, kablolu tv, sıkışıklık olmayan köprü, özel yüzme havuzu kulüp mallara örnektir.

Ortak havuz kaynakları dışlamanın olanaklı olmadığı, bireylerin malın kullanımında birbirleriyle rekabet ettikleri maldır. Sıkışıklık olabilir. Parklar, ortak mallar, kamu yüzme havuzları, mülkiyet haklarının oluşmadığı doğal nitelikli mallardır.

Kamusal malın tanımına ilave olarak bazı araştırmacılar reddedilememe yani malın kullanımının reddedilememesi ve çok düşük veya ek kullanıcılara sıfır maliyetle tüketime sunulması kavramlarını da eklemişlerdir. Ayrıca Kaul ve Mendoza kamusal malları, tüketiminden kimsenin dışlanmadığı ve fiilen ortak tüketimin söz konusu olduğu mallar olarak tanımlamıştır.

Kamusal mal kullanımında bedavacılık sorunu, yani malın sunumuna katılmamalarına rağmen, dışlanamama özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. Bedavacılık, bir ortak havuz kaynağının aşırı kullanımına neden oluyorsa ekonomik sorunlara yol açabilmektedir. Bunun çözümü olarak da herkesin kullanacağı kamusal mal tercihlerinin devlet tarafından bulunması ve kişileri, zorlayıcı bir şekilde üretime katkı yapmaya mecbur bırakmasıdır.

Kamusal mallar genelde kamu kesimince üretilir. Özel sektöre ürettirilip devlet tarafından finanse edilerek halka sunulan kamusal mallar da mevcuttur. Özel Mallar ve Kamu Malları ayrımı için (Şekil 2.2 ) ye bakınız.

Küresel Kamusal Mallar: Kamu mallarında olduğu gibi rakip olmama ve dışlanamama kavramlarını barındıran bu terim; faydalanan ülkeler, insanlar ve kuşaklar açısından büyük ölçüde evrensel olan mallar olarak tanımlanmıştır. Okyanuslar, atmosfer, ozon tabakası küresel mal sayılmakla birlikte son dönem; çevre, sağlık, bilgi, barış gibi konular da bu kategoriye girmektedir. Bu malların sunumunda belli bir aktör tam anlamıyla rol alamayacağı için bu malların sunumu Şekil 2.3’teki gibi olmaktadır.

Ortak Mallar: Malın faydası üzerindeki yasal hakların hiçbir kişiye ya da gruba verilmediği mallardır. Ortak malların aşırı kullanımdan doğan zarar da ortakların trajedisi olarak tanımlanmaktadır. Ortak malların kullanımında genelde sorunlar yaşandığı için devlet bu malların kullanılmasına belli düzenlemeler getirerek doğabilecek sorunları engellemekle yükümlüdür. Tutuklu ikilemindeki güven sorunu ortak mallar için de geçerlidir. Su kaynakları, avlanma alanları, vahşi yaşam koruma alanları ortak mallara örnektir.

Dışsallık: Mal ve hizmetlerin sosyal optimuma göre arzının daha fazla veya daha az olması durumu piyasa başarısızlığıdır. Bu piyasa başarısızlığının kaynağı da dışsallıklardır. Dışsallıklar, bir ekonomik birimin diğer ekonomik birim ya da birimler üzerinde dolaylı olarak ortaya çıkardığı olumlu ya da olumsuz etkilerdir. Bu durum piyasaları etkilemekte ve tam rekabet koşullarında pareto optimum sağlanamamaktadır. Pareto optimum, toplumdaki bireylerden en az birinin refahını azaltmadan, bir diğerinin refahını artırma olanağının olmaması durumuna verilen isimdir. Faaliyetlerine göre dışsallık 4 türe ayrılmaktadır ve bunlar (Şekil 2.4 ) te ifade edilmektedir.

Kamusal mallar ile dışsallık birbirlerine benzemelerine karşın, dışsallık ile kamusal malları temelde ayıran unsur, kamusal mallardan herkes aynı ölçüde etkilenirken, dışsallıktan herkes aynı ölçüde etkilenmemektedir. Olumsuz dışsallık; çevre kirliliği, gürültü kirliliği görüntü kirliliği gibi şeylere yol açarken buna çözüm olarak fiyat düzenlemeleri, miktar düzenlemeleri, sübvansiyonlar ve mülkiyet hakkı gibi önlemlerden söz edilmektedir. Fiyat düzenlemesi, çevre kirliliğine yol açanlardan gerekli vergilerin alınması olarak ifade edilmiştir. 1997 yılında Kyoto’da küresel ısınma ve iklim değişikliğiyle ilgili bir anlaşma imzalanmıştır ve bu anlaşmayla birlikte miktarların düzenlenmesi adına tedbirler alınması ve herkese para karşılığı kirletme hakkı verilmesi kararlaştırılmıştır. Sübvansiyonel uygulamalarla da temiz teknoloji kullanılarak çevreye daha az zarar verilmesi öngörülmüştür. Mülkiyet hakkı ise dışsallıkta zararı optimuma indirmek için mülkiyet hakkını bir tarafa vererek faydayı taraflar arasında eşit paylaştırmak şeklinde tasarlanmıştır. Dışsallık genelde olumsuz düşünülmekle birlikte olumlu olduğu durumlar da vardır fakat bunların daha aktif ve fazla olabilmesi için devlet tarafından destekleniyor olması gereklidir.

Erdemli Mallar: Toplumsal açıdan faydalı ve gerekli olduğu halde yeterli bilgi ve gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz olan; aşı, zorunlu eğitim, burs hatta ücretsiz dağıtılan süt gibi mallar, erdemli mallar olarak tanımlanmakta ve devlet tarafından kullanılması teşvik edilmektedir. Toplumsal açıdan zararlı oldukları halde, devlet müdahalesi olmadığında çokça tüketilen; alkol, sigara, uyuşturucu gibi mallar da erdemsiz mallar olarak tanımlanmaktadır ve devlet tarafından kullanılmaları azaltılmaya ve yasaklanmaya çalışılmaktadır.

Doğal Tekeller: Rekabetçi piyasa ekonomisinde, üretimlerin artmasıyla birlikte güçlü olan firma üretimini daha fazla artırmakta, böylelikle maliyet düşürerek arzını artırmaktadır ve süreç içerisinde piyasayı kendi tekeline almaktadır. Bunun örneklerini telekomünikasyon, doğalgaz ve elektik dağıtımı gibi şirketlerde gözlemlemekteyiz. Devlet oluşan bu doğal tekele müdahale edebileceği gibi müdahale etmemeyi de seçebilir. Bu müdahale malın etkinliğini kaybetmesini engelleyerek hem halkın hem de üreticinin menfaatlerini göz önünde bulundurarak gerçekleştirilir.

Eksik Piyasalar: Ekonominin etkin çalışabilmesinde her mal için, belli bir piyasanın var olması gerekliliği ileri sürülür. Özel piyasaların bir mal ya da hizmeti sunmada başarısız olması açık bir piyasa başarısızlığı olarak görülmektedir. Bunun örnekleri:

• Sigorta: Sigorta yapılan kişilerin nasıl davranacakları tam bilinemediği ve belirsiz bir durum oluşturduğundan tam rekabetçi piyasa ortamının engellendiği düşünülmektedir. Ters seçim ve ahlaki tehlike önemli başarısızlık unsurlarıdır. Bu nedenle işsizlik sigortası, sağlık sigortası gibi belli alanlara devlet müdahale etmektedir.
• Sermaye ve Kredi: Devlet öğrenci kredisi, Kobi kredisi gibi alanlarda piyasaya müdahale etmektedir.
• Tamamlayıcı Piyasalar: Çok büyük ölçekli projelerde özel sektör tek başına finansman sağlayamayacağı bu piyasalarda her bir özel üretici tek başına değil, uyum ve çokluk içinde faaliyet göstermelidir.

Enformasyon Başarısızlıkları: Neo klasik modelin tam rekabet piyasalarına ilişkin varsayımlarından birisi alıcı ve satıcıların piyasa hakkında tam bilgiye sahip olmasıdır. Bugün ve gelecek hakkında tam enformasyona sahip olunması anlamına gelen bu kavram ışığında üretici ve tüketicilerin eşit oranda bu enformasyona sahip olmaları beklenmektedir. Fakat bu genelde olmaz ve tüketici yeterli enformasyona sahip olmadığı için mala uygun değeri biçemez. Çeşitli kuruluşlar yardımıyla tüketicilerin yeterli enformasyona sahip olmaları sağlanmaya çalışılsa da bu gerçekleştirilememektedir ve devlet eliyle bu işin yapılması beklenmektedir. Yasalarla düzenlense de enformasyon beklenen düzeye getirilememektedir ve bu durum özel mallarda olduğu gibi devlet mallarında da gözlemlenmektedir.

Gelir Dağılımı İşlevi

Kamunun eşit gelir dağlımı sağlaması, eşit kaynak dağılımı sağlamasından çok daha zordur, çünkü bireysel yetenekler ve miras yoluyla elde edilen servetler eşit gelir dağılımını zorlamaktadır. Ayrıca rekabetçi piyasalar da gelir dağılımın eşitliğini zorlaştırmaktadır. Gelir dağılımı bir toplumun refahını belirlerken, adil olmayan gelir dağılımı nedeniyle piyasalar da üretimlerini lüks tüketim mallarına ayıracak ve temel mallar ile hizmetler üretilmeyecektir. Bu durum, gelir dağılımının daha da bozulmasına neden olabilir. Gelir dağılımının düzeltilmesi devlete bağlı olup, üç temel yöntemden bahsedilmektedir. Bunlardan ilki asgari ücret düzenlemeleri, istihdamda engelli ve kadınlara kota konması gibi faktör piyasalarına müdahaledir. İkincisi; vergi ve kamu harcaması politikaları ile kamu iktisadi teşebbüsleri aracılığı ile fiziki sermayenin ve insan sermayesinin yeniden dağılımını gerçekleştirmektir. Üçüncüsü ise; vergileri ve sosyal transferleri kullanarak erdemli malların devlet bütçesinden finanse edilmesiyle gelir dağılımına doğrudan müdahale etmektir.

Ekonomik İstikrar İşlevi

Mal ve hizmet piyasalarındaki arz talep dengesizliğinden enflasyon, deflasyon, emek piyasalarında ortaya çıkan işsizlikle ithalat-ihracat dengesizliğinin sonucu olarak ortaya çıkan cari açık gibi makroekonomik konuları kapsamaktadır. Piyasaların hem maliye hem de para politikası kullanarak dengelemeye çalışılması ve makroekonomik sorunların çözümlenmesi, kamu kesiminin ekonomik istikrar ile ilgili yapacağı işin özüdür. Gelişme ve büyüme hedefleri de bu bağlamda incelenmekle beraber para politikaları günümüzde merkez bankası inisiyatifine bırakılmıştır.

Düzenleme İşlevi

Devlet, tekelci unsurları ve dışsallıkları azaltmayı hedeflemektedir. Ancak, bazı durumlarda devlet tüketiciyi korumak için belli konularda üreticiye yasalarla kurallar koymaktadır. Devlet kapitalist sistem içerisinde sosyal hayatı düzene koymak için bu kuralları koymak zorundadır. Devlet yaptığı bu düzenlemelerde son derece dikkatli ve özenli davranmalıdır.

Kamu Kesiminin İşlevlerinin Uyumu

Kamu kesiminin işlevleri arasında bir uyum sağlanması, toplum ve ekonomi açısından en iyi sonucun ortaya çıkmasını sağlayacaktır. Ancak bu işlevler birbirleriyle uyumlu oldukları gibi, çoğu zaman uyumsuzluk gösterebilmektedirler.