Ünite 4: Yerinden Yönetim Kuruluşları

Giriş

18. yüzyıldan itibaren devletlerin görevlerindeki artışa paralel olarak merkezî yönetim kuruluşları da sayı ve hacim bakımından genişlemiştir. Ancak tek başına taşra örgütlenmesinin merkezîleşme ve kamu hizmetlerindeki artışın ortaya çıkardığı sorunları çözmesindeki yetersizlikler, yerinden yönetim kavramının öneminin artmasına yol açmıştır. Günümüzde bütün ülkeler, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre örgütlenmişlerdir. Ülkelerin sahip oldukları tarihsel tecrübe, yönetim gelenekleri, ekonomik ve toplumsal yapıları nedeniyle bazı ülkeler yerinden yönetime ağırlık verirken diğerleri merkezden yönetime dayalı olarak gelişmiştir. 1980’lerden sonra ekonomik, siyasal, sosyal, kültürel ve yönetsel alanlarda yoğun bir şekilde hissedilen küreselleşme olgusu da kendi içinde yerelleşmeyi teşvik edici bir özelliğe sahiptir. Küreselleşme sürecinde devletler bir yandan egemenlik gücünü ulus üstü kuruluşlarla paylaşmak zorunda kalırken diğer taraftan devletin elindeki karar alma, planlama ve politika oluşturma yetkilerinin bir kısmı yerel yönetim kuruluşlarına, sivil toplum örgütlerine ve piyasaya doğru desantralize olmaktadır. Küreselleşme süreciyle paralellik gösteren bir başka gelişme ise teknik, ekonomik ve kültürel nitelikleri gereği uzmanlık gerektiren bazı hizmetlerin merkezî idarenin dışına çıkarılması eğilimidir. Türkiye’de üniversiteler, meslek kuruluşları, kamu iktisâdi teşebbüsleri gibi kamu kurumları bu şekilde oluşan hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına örnek gösterilebilir.

Yerinden Yönetim ve Temel Özellikleri

Dünyada her ülke merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre örgütlenmiştir. Merkezden yönetimin siyasî ve idarî olmak üzere iki anlamı vardır. İdarî merkezden yönetim, karar alma, politika oluşturma ve uygulama yetkilerinin doğrudan merkezi idare ve onun taşra örgütü tarafından yerine getirilmesin ifade eder. Merkezden yönetimin diğer bir türü olan siyasî merkezden yönetim ise bir ülkede yasama ve yürütme organlarının tek olmasını, o ülkede hukuk birliğinin bulunmasını ifade eder ki buna literatürde üniter devlet adı verilir. Üniter devletlerde, merkezî yönetimin yanında özerkliğe sahip yerel ve bölgesel yönetimlerde bulunabilir. Bir de bölgesel devlet modelleri vardır. Bu üniter devlet sistemi ile federatif devlet sisteminin bir sentezi olan devlet sistemidir.

Yerinden Yönetim Türleri

Yerinden yönetim (Âdem-i merkeziyet) kısaca, siyasî ve idarî yetkilerin bir kısmının, merkezî idarenin dışındaki otoritelere aktarılmasıdır. Bu otoriteler, yerel yönetim kuruluşları, özel sektör işletmeleri, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar veya dernekler, vakıflar, sendikalar gibi sivil toplum kuruluşları olabilir. Tanımdan da anlaşıldığı gibi yerinden yönetimin ilkesi siyasî ve idarî alanlarda uygulanabilmektedir.

Siyasî yerinden yönetim, bir ülkede yasama ve yürütme organlarının birden çok olmasını, hukuk birliğinin bulunmamasını ifade eder ve federal devlet sistemini ortaya çıkarır. Federal devletlerde yerel yönetimler ile merkezî hükümet arasında egemenliğin bir kısmını kullanma yetkisi bulunan federe devletler bulunur. Federe birimlerden her birinin anayasa ya da temel yasada belirtilen yasama, yürütme ve yargı organları vardır. Söz konusu birimler, merkezin siyasal ve yönetsel denetimi dışında kalan otoriteye sahiptirler.

İdarî yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin merkezî idare hiyerarşisinin dışındaki kamu tüzel kişilerine aktarılmasıdır. Bu açıdan idarî yerinden yönetimin temelinde “özerklik” kavramı bulunur. İdarî yerinden yönetim ilkesiyle bazen belirli bir coğrafî alana özerklik verilir ki buna coğrafî yerinden yönetim adı verilir; bazen de yükseköğretim, ticaret, sanayi gibi bazı kamu hizmetlerine özerklik verilir ki buna da hizmet yerinden yönetim adı verilir.

Coğrafî (yer yönünden) yerinden yönetim, il, belediye ve köy gibi belirli coğrafî sınırlar içindeki yerel nitelikli hizmetlerin, karar organları (bazı durumlarda da yürütme organları), yöre halkının seçimiyle oluşan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilkeyle birlikte ortaya çıkan kamu tüzel kişilerine yerel yönetimler veya mahalli idareler adı verilir.

Hizmet (fonksiyonel) yerinden yönetim, belirli bazı hizmetlerin merkezî idarenin dışındaki özerk kamu tüzel kişilerine aktarılmasıdır. Burada bazı hizmetlerin teknik niteliği ve uzmanlık gerektirmesi, daha etkin ve verimli sunulmak istenmesi nedeniyle merkezî yönetimin ve onun hiyerarşik yapısının dışına çıkarılması söz konusudur. Ülkemizde fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları arasında üniversiteler, kamu iktisâdi teşebbüsleri, ticaret ve sanayi odaları gibi kurumlar bulunmaktadır.

Yerinden Yönetimin Temel Özellikleri

Yerinden yönetimin temel unsurunu, daha önce de söz edildiği gibi “özerklik” oluşturur. Burada kullanılan anlamıyla özerklik bağımsızlık anlamına gelmez, bunun yerine yerinden yönetim kuruluşlarının yasaların belirlediği sınırlar çerçevesinde yönetsel karar alma serbestîsini ifade eder. İkinci olarak, yerinden yönetim kuruluşları, özerkliğin bir sonucu olarak tüzel kişilik sahibidirler. Yerinden yönetim ilkesi sonucu ortaya çıkan kuruluşların kendilerine özgü bütçeleri vardır. Ayrıca yerinden yönetim kuruluşları, yasaların belirlediği sınırlar içerisinde gelir toplama ve harcamalarda bulunma yetkisine sahiptir. Yerinden yönetim kuruluşları, genel olarak kendi organları tarafından yönetilirler. Son olarak, yerinden yönetim kuruluşları, yönetimde birliği sağlamak bakımından merkezî yönetimin denetimine tabidir. Merkezî yönetimin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde uyguladığı bu denetim yetkisine idarî vesayet denetimi adı verilir.

Türkiye’de Yerinden Yönetim Kuruluşları

Türkiye’de “yerinden yönetim” anayasal bir ilke olarak kabul edilmiştir. 1982 Anayasasının 123. maddesine göre “idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır”. Bu ilkenin sonucu olarak ülkemizde il özel idaresi, belediye ve köy olmak üzere üç tür coğrafî yerinden yönetim kuruluşu bulunmaktadır. Bu kuruluşlara 1984 yılından itibaren metropollerde ortaya çıkan ve belediyelerin farklı bir türü olan büyükşehir belediyelerini de eklemek gerekir. Diğer yandan, kamu yönetimi sistemimiz içinde Türkiye Radyo ve Televizyon İdaresi, Sosyal Güvenlik Kurumu, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü gibi çok sayıda hizmet yerinden yönetim kuruluşu bulunmaktadır.

Yerel Yönetimler

Türkiye’de coğrafî yerinden yönetim kuruluşları veya diğer adıyla yerel yönetimlere ilişkin temel ilkeler Anayasanın “Mahalli İdareler” başlıklı 127. maddesinde düzenlenmiştir. Bu ilkeler, Türkiye’de yerel yönetimlere anayasal dayanak oluşturması bakımından önemlidir. Anayasanın söz konusu maddesi ışığında Türkiye’de yerel yönetimlerin temel özelliklerini şu şekilde belirtebiliriz:

• Türkiye’de yerel yönetimler il özel idaresi, belediye ve köy şeklinde örgütlenmektedir.
• Yerel yönetimlerin kuruluş amacı il özel idaresi, belediye ve köy halkının mahalli müşterek (yerel ortak) ihtiyaçlarını karşılamaktır.
• Yerel yönetimlerin karar organları, kanunda gösterilen usullerde, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur.
• Yerel yönetim kuruluşları kamu tüzel kişiliğine sahiptir.
• Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak, kanunla düzenlenir.
• Yerel yönetim seçimleri beş yılda bir yapılır.
• Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
• Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur.
• Merkezî idare, yerel yönetimler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.
• Yerel yönetimler, belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Cumhurbaşkanı’nın izni ile birlik kurabilirler.
• Yerel yönetimlerin merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.
• Yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanır.
• Yerel yönetimlerle ilgili temel anayasal ilkelerden biri de Anayasanın 160. maddesinde düzenlenen Sayıştay denetimidir. Buna göre yerel yönetimlerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.

İl Özel İdareleri

İl özel idaresi, il sınırları içinde faaliyet gösteren yerel yönetim kuruluşudur. Belediye ve köylerin faaliyetleri belirli bir yerleşim alanı ile sınırlı olduğu hâlde il özel idaresinin hizmetleri, il sınırları içindeki bütün bölgeyi kapsar. İl genel yönetiminin başı olan vali, aynı zamanda il özel idaresinin de yürütme organıdır.İl özel idareleri ile ilgili 2005 yılında 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu kabul edilmiştir. Kanun, il özel idaresini, “il halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” olarak tanımlamıştır. Bu tanım incelendiğinde, il özel idarelerine ilişkin aşağıdaki özellikler ortaya çıkmaktadır:

• İl mülkî sınırları içinde yaşayanların yerel ve ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamakla görevlidir.
• Karar organları seçimle oluşur.
• İdarî ve malî özerkliğe sahip kuruluşlardır. İl özel idarelerinin özerkliklerinin yasal güvence altına alınması Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na da uygundur.
• Kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlardır.

Belediye

Belediyeler, Osmanlı Devleti’nden intikal eden yerel yönetim kuruluşlarından biridir. Günümüzde 2005 yılında yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelerin görev, yetki ve sorumlulukları belirlenmiştir. Kanuna göre belediye, belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. Belediyesi bulunan yerleşim yerine ise belde adı verilmektedir.

Genel olarak dünyada belediyelerin görev ve sorumluluklarının belirlenmesinde üç temel ilke bulunmaktadır:

• Genellik İlkesi: Belediyeler kanunların yasaklamadığı ya da başka yönetimlere bırakılmamış olan bütün hizmetleri görmeye yetkili kılınmıştır.
• Yetki İlkesi: Belediyeler yürütmek istedikleri her yeni hizmet için merkezî yönetimden yetki almak zorundadırlar. İngiliz yerel yönetim sisteminde bu ilke uygulanmaktadır.
• Liste İlkesi: Bu ilkeyi benimseyen ülkelerde, belediye hizmetleri kanunlarda sıralanmıştır.

Türkiye’de Belediyenin görev ve sorumlulukları, 5393 sayılı Kanun’un 14. maddesinde belirtilmiştir. Belediyenin görevlerini zorunlu ve isteğe bağlı olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür. Buna göre belediyenin zorunlu görevleri imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapmak veya yaptırmaktan oluşur.

Belediyenin üç tür organı bulunmaktadır. Bunlar genel karar organı olan belediye meclisi, yürütme organı olan belediye başkanı ile icrai ve danışma niteliğinde görevleri bulunan belediye encümenidir. Belediyenin karar organı olan belediye meclisi, nispî temsil yöntemiyle seçilmektedir. Meclis üyelerinin sayısı, belde, kasaba ya da kentin nüfus durumuna göre 9 ile 55 arasında değişmektedir.

Büyükşehir Belediyesi

Nüfusu hızla artan ve metropol olarak adlandırılan büyük kentlerin 1580 sayılı eski Belediye Kanunu ile yönetilmesinde karşılaşılan sorunlar nedeniyle Türkiye’de büyükşehir belediyeleri gündeme gelmiştir. 1982 Anayasasına eklenen “Kanun, büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimleri getirebilir” hükmü büyükşehir belediyelerinin kurulması için gerekli anayasal dayanağı temin etmiştir. 10.07.2004 tarihinde yerel yönetimlerde yeniden yapılanma süreci kapsamında büyükşehir belediyesi yönetiminin hukuki statüsünü düzenlemek, büyükşehirlerdeki hizmetlerin planlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamak amacıyla 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kabul edilmiştir. 6360 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından ise Türkiye’de büyükşehir belediyelerinin sayısı 30’a ulaşmıştır. Büyükşehir belediyesi modeli kentlerde, iki kademeli bir yönetim yapısı öngörmektedir. Üst kademe belediyesi olarak anakent (büyükşehir) belediyesi ve alt kademe belediyesi olarak da ilçe belediyeleri söz konusudur.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa göre, nüfusu 750.000 ve üzerinde olan illerin il belediyeleri, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir. Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyelerinin görev ve yetkileri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Buna göre büyükşehir belediyeleri; planlama, ruhsatlandırma ve denetim, ulaşım ve trafik, çevre ve halk sağlığı, su ve kanalizasyon, sağlık ve sosyal hizmetler, doğal afet ve acil yardım, kentsel ve tarihî dokunun korunması gibi konularda çeşitli görev ve yetkilere sahiptir. İlçe belediyeleri ise kanunla büyükşehir belediyesine verilen görevlerin dışındaki görevleri yapmak, yetkileri kullanmakla sorumlu kılınmıştır. Büyükşehir belediyesinin üç tür organı bulunmaktadır.

Bunlar genel karar organı olan büyükşehir belediye meclisi, yürütme organı olan büyükşehir belediye başkanı ile icrai ve danışma niteliğinde görevleri bulunan büyükşehir belediye encümenidir.

Köy

Türkiye’de köyler sayı olarak diğerlerinden fazla olmasına rağmen malî yapı, personel, araç-gereç ve yasal alt yapı olarak en zayıf yerel yönetim kuruluşlarıdır. Mevcut 442 sayılı Köy Kanunu 1924 tarihli olup zaman içerisinde köye verilen görevler, bu alanda kurulan yeni kurumlara ya da mevcut merkezi idare kuruluşlarına aktarılmıştır. Günümüzde köylerle ilgili işler birkaç kanaldan yerine getirilmektedir. İlk olarak, il özel idareleri yapılan son düzenlemelerle pek çok konuda köylere yönelik hizmet yürütmektedir. İkinci olarak, köylerin bir araya gelerek oluşturdukları “Köylere Hizmet Götürme Birlikleri” ve diğer yerel yönetim birlikleri köylerle ilgili hizmetlerin yürütülmesinde aktif olarak çalışmaktadır.

Yerinden Yönetimlerle İlgili Diğer Kuruluşlar

Türkiye’de coğrafî yerinden yönetim kuruluşları veya diğer bir ifadeyle yerel yönetimlerle doğrudan ilgili olan yerel yönetim birlikleri ve İller Bankası bulunmaktadır. 2005 yılında müstakil bir yasayla düzenlenmesi; örgütsel yapıları, görev ve yetkileri, malî yapısı, organları ve çalışma usulleri bakımından güçlendirilmesi nedeniyle yerel yönetim birliklerinin önemi artmıştır.

Türkiye’de 2003 yılından itibaren başlatılan yerel yönetimlerde yeniden yapılanma süreci kapsamında 26.05.2005 tarihinde 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun kabul edilmesiyle birlikte yerel yönetim birlikleri ayrı bir kanunla kapsamlı bir şekilde düzenlenmiştir. Birlikler, bütçe imkânları yetersiz olan yerel yönetim kuruluşlarının bir araya gelerek malî açıdan ve hizmet kapasitesi yönünden etkilerini artırmalarını sağlamaktadır. 1982 Anayasasına göre, belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla Cumhurbaşkanı kararıyla yerel yönetim birlikleri kurulabilir. Yerel yönetim birliklerinin görevleri, çalışma usul ve esasları birlik tüzüğünde belirtilir. Birlikler kamu tüzel kişiliğine sahip olup kurulmaları isteğe bağlıdır. Yerel yönetim birliklerinin üç organı vardır. Bunlar karar organı olan “Birlik Meclisi”, icrai ve danışma niteliğinde görevleri bulunan “Birlik Encümeni” ve birlik idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisi olan “Birlik Başkanı”dır.

Dünyada tarihsel kökeni oldukça eskilere dayanan yerel yönetim bankacılığı kapsamında Türkiye’de 26 Ocak 2011 tarihli ve 6107 sayılı Kanunla birlikte Bankanın ismi “İller Bankası Anonim Şirketi” olarak değiştirilmiş ve bugünkü görev ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Bu Kanunla birlikte İller Bankası, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe sahip, özel bütçeli anonim şirket statüsünde bir yatırım ve kalkınma bankası haline gelmiştir. Bankanın amacı, il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üye oldukları yerel yönetim birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile altyapı ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmektir. İller Bankası Anonim Şirketinin dört organı bulunmaktadır. Bunlar Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Denetim Kurulu ve Genel Müdür’den oluşmaktadır.