Ünite 5: Anayasada Düzenlenen İdarî Kamu Kurumları

Kamu Kurumları

İdare hukukunda kamu kurumları, bir kamu idaresi tarafından kurulan ve onun vesayeti altında çalışan, özerkliğe sahip ve belli uzmanlık alanlarında faaliyet gösteren kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmaktadır. Kamu tüzel kişileri ikiye ayrılır. Bunlar kamu idareleri ve kamu kurumlarıdır. Kamu idareleri; “yerel yönetim ilkesine karşılık olmak üzere, belli bir yerde birlikte oturan insanların, ihtiyaçlarını karşılayan, çeşitli kamu hizmetlerini ve faaliyetlerini gören yerel yönetimi oluşturan teşkilât (örgüt) birimleri”dir. Kamu kurumları ise; “belirli bir ya da birkaç hizmet ya da faaliyeti yürütmekle görevli birimlerdir”.

Kamu Kurumlarının Özellikleri

Kamu kurumlarının bazı özellikleri vardır. Bu özelliklerden biri,

• kamu kurumları öncelikle tüzel kişidir.
• kamu kurumları kamu tüzel kişisidir.
• kamu kurumları, devlet veya belediye gibi bir kamu idaresine bağlıdırlar.
• kamu kurumları özerktir .
• Kamu kurumlarının uzmanlık kuruluşudur.

Kamu Kurumu Türleri

Kamu kurumları, faaliyet gösterdikleri coğrafî alan bakımından “Millî Kamu Kurumları” ve “Mahallî Kamu Kurumları” olarak ikiye ayrılır. Millî kamu kurumları, devlet tarafından kurulan ve devletin (merkezî idarenin) vesayet denetimine tâbi olan ülke düzeyinde hizmet veren kamu kurumlarıdır. Mahallî kamu kurumları, mahallî idareler tarafından kurulan ve bunların vesayet denetimine tâbi olan kamu kurumlarıdır.

Kamu kurumları faaliyet konuları bakımından dört grupta incelenebilir. Bunlar; İdarî Kamu Kurumları, İktisâdi Kamu Kurumları, Sosyal Kamu Kurumları ile Bilimsel, Teknik Ve Kültürel Kamu Kurumlarıdır.

İdarî Kamu Kurumları

İdarî kamu kurumları; “kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü olduğu görevleri, yani devletin yürüttüğü klâsik kamu hizmet ve faaliyetlerini, kamu idarelerinden ayrı bir tüzel kişilik eliyle yürüten kurumlardır.

İktisâdi Kamu Kurumları

İktisâdi kamu kurumları, ticaret, sanayi, tarım ve madencilik gibi ekonomik alanlarda faaliyetlerde bulunmak üzere kamu sermayesi ya da katkısı ile kanuna veya idarî işlemlere dayalı olarak kurulup işletilen kamu teşebbüslerdir

Sosyal Kamu Kurumları

Sosyal kamu kurumları, insanların sosyal güvenlik, çalışma, sağlık, emeklilik gibi sosyal ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş bulunan kuruluşlardır. Sosyal kamu kurumlarının şu özellikleri vardır:

• Bunlarda genellikle “zorunlu üyelik” esası vardır. Memurlar T.C. Emekli Sandığına, işçiler SSK’ye zorunlu olarak üyedirler.
• Sosyal kamu kurumlarının gelirleri, üyelerinden yapılan “zorunlu kesintiler” ile sağlanır.
• Sosyal kamu kurumları, karma bir hukukî rejime tabidir. T.C. Emekli Sandığı hariç, dışa yönelik eylem ve işlemlerinde ve hizmet sağladığı kişilerle olan ilişkilerine özel hukuk uygulanır.
• Sosyal kamu kurumları özerk bütçeli kuruluşlardır. Sayıştayın denetimine tabi değildirler. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından denetlenirler.

Bilimsel, Teknik ve Kültürel Kamu Kurumları

Bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumları, bilim ve kültür alanında faaliyetlerde bulunmak üzere kurulan kamu kurumlarıdır. Bilimsel kamu kurumları, daha önce üzerinde durduğumuz idarî ve iktisadî kamu kurumlarına göre daha özerk bir yapıya sahiptirler. Bu özerklik, bilimsel özerklik şeklindedir.

Ülkemizde bilimsel ve teknik kültürel kamu kurumlarına örnek olarak, Yükseköğretim Kurumları, Üniversiteler, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK), Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türk Standartlar Enstitüsü, Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü örnek olarak gösterilebilir.

Bağımsız İdari Otoriteler

Yönetim anlayışının değişmesi ve geleneksel bürokratik kurumların yetersiz kalması Bağımsız İdarî Otoritelerin (BİO) ortaya çıkmasını sağlamıştır. BİO’lar ülkemizde; bankacılık, finans, enerji ve iletişim gibi alanlarda faaliyet göstermektedir ve bu sektörlerde düzenleme ve denetim görevlerini yerine getirmektedirler. Bağımsız İdarî Otoriteler (BİO’lar); “siyasal organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlüklerle, ekonomik etkinlik alanlarında düzenleme, denetleme ve yönlendirme görevi yapan, özel güvencelere sahip, malî özerkliği haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileri” olarak tanımlanabilir.

BİO’ların ortaya çıkış nedenlerini genel olarak şu şekilde ifade etmek mümkündür:

• Ekonomik alandaki teknik ve karmaşık sorunların çözümünü sağlamak,
• Zaman zaman piyasada hem hakem hem de oyuncu olan devletin, alınacak kamusal kararların haklılığına ve tarafsızlığına gölge düşürmemesi için kararların bağımsız ve tarafsız kurumlarca alınmasının tercih edilmesi,
• Siyasî etkilerden uzak olma durumları ile siyasî iktidarların siyasal nedenlerle alamayacakları kararların alınmasını kolaylaştırmak.

Bağımsız İdarî Otoritelerin Özellikleri

BİO’ların özelliklerini aşağıdaki gibi sıralayabiliriz:

• BİO’lar kanunla kurulur. Kamu tüzel kişiliğine ve malî özerkliğe sahiptirler. Bu kurumlar hiyerarşi ve vesayet denetimine tabi değillerdir.
• BİO’lar hizmetin sunumundan çok, bir faaliyetin organizasyonu, düzenlenmesi ve denetimi gibi işlevleri yerine getirirler.
• BİO’lar faaliyette bulundukları alanlarda düzenleme yetkisini yerine getirirler. Bunu yaparken; yönetmelik çıkarabilirler, karar, tebliğ gibi adlarla düzenlemeler yapabilirler.
• BİO’lar faaliyette bulundukları alanlarla ilgili kurum ve kuruluşlara danışma hizmeti sunarlar. BİO’lar, yine kendi alanları ile ilgili uyuşmazlıkların çözümünde yetkilendirilebilmektedirler.
• Kendi görevleri ile ilgili alanlarda idarî ve parasal yaptırımlar uygulama konusunda geniş yetkilere sahiptirler.

Bağımsız İdarî Otoritelerin Görev ve Yetkileri

BİO’ların görev ve yetkileri aşağıdaki gibidir:

Düzenleme Yetkisi: BİO’ların kuruluş ve görevlerine ilişkin kanunlarda, görev alanları belirtildikten sonra ilgili kanunun uygulanmasını sağlamak amacıyla BİO’lara düzenleme yetkisi verilmiştir. BİO’lar buna dayanarak kendi görev alanlarında ilgili düzenleyici işlemler yapabilirler ve kurallar koyabilirler. Ancak BİO düzenleme yetkisini kullanarak yapacağı işlemlerle yasal düzenlemenin sınırını daraltamaz veya genişletemez.

İzleme ve Denetim Yetkileri: BİO’lar görev alanlarındaki durumu izlemek, bu nedenle ihtiyacı olan bilgi ve belgeleri ilgililerden istemek, ilgililerin bilgisine başvurmak ve gerektiği zaman yerinde incelemeler yapmak gibi yetkilere sahiptirler.

Yaptırım Uygulama Yetkileri: BİO’lar gözetim ve denetim yetkileri doğrultusunda hukuka aykırı bir durumla karşılaştıkları zaman doğrudan yaptırım uygulayabilirler. Bunun yanında yaptırım uygulama amacıyla yargı yoluna gitmeden önce ilgilileri uyarma, durumu kamuya açıklama ve durumlarını düzeltmeleri için gereken tedbirleri almalarını isteme yetkileri vardır.

Danışma Görevleri: BİO’ların kendi görev alanına giren konularda ilgili bakanlıklara ve benzer statüdeki diğer kuruluşlara görüş bildirme, danışmalık yapma gibi görevleri vardır.

Uyuşmazlık Çözme Yetkisi: BİO’lar, daha çok teknik alanlarda faaliyet göstermektedirler. Bu alanlarda bir uyuşmazlık çıktığında yargı yoluna giderek söz konusu uyuşmazlığı çözmeye çalışmak uzun zaman alacağı için BİO’lara uyuşmazlıkları çözme yetkisi tanınmıştır.

Türkiye’de Bağımsız İdarî Otoriteler

Ülkemizde dokuz adet bağımsız idarî otorite bulunmaktadır. Bugün, ülkemizde BİO olarak; Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Rekabet Kurumu (RK), Telekomünikasyon Kurumu (TK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Kamu İhale Kurumu (KİK), Şeker Kurumu (ŞK) ile Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) gösterilebilir.

Mahallî Kamu Kurumları

Ülkemizde mahalli idareler; il özel idareleri, belediyeler ve köylerdir. Mahalli kamu kurumları da bunlara bağlı çeşitli şirket ve işletmelerdir. Ülkemizde bazı kamu kurumları ülkenin genelinde hizmet görürken, bazıları sadece belli bir yörede hizmet görürler. Faaliyetleri belli bir bölgeyle sınırlı olan kamu kurumlarına Mahalli Kamu Kurumları denmektedir. Mahalli kamu kurumlarını genellikle bir mahalli kamu idaresi kurar ve o idareye vesayet bağı ile bağlıdırlar.

İl Özel İdaresi ve Belediye Şirket ve İşletmeleri

Mahalli kamu kurumlarının en bilinen örneği İl Özel İdaresi ve Belediye Şirket ve İşletmeleridir. İl özel idaresi işletmeleri özel idarelerine gelir sağlamak için kurulan işletmelerdir. Bu kuruluşlar özel hukuk hükümlerine tabidirler.

İl özel idare işletmelerinin kâr/zarar durumu, özel idareler için fırsattır. Bu işletmelerin kâr etmesi durumunda özel idarelerin gelirleri artmaktadır.

Belediye işletmeleri vatandaşların ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla farklı alanlarda faaliyette bulunmaktadırlar. Nitekim 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26. maddesi “Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir.

Bölgesel Kamu Kurumları

Bölgesel kamu kurumları, kurulduğu bölge halkına hizmet sunmak amacıyla kurulan kamu kurumlarıdır. Bunların hizmet sunumları, merkezi ve yerel kamu kurumlarının sorumluluğu altındadır. Anayasaya göre yerel kamu kurumları, ortak yerel kamu hizmet sunumu için kurulmuşlardır. Yerel kamu hizmetleri sunan kuruluşların faaliyet alanları, yerel düzeydeki ortak ihtiyaçların sunumu ile sınırlıdır.

GAP Bölge Kalkınma İdaresi

Güneydoğu Anadolu Bölgesi halkının gelir düzeyi ve hayat standardını yükselterek, bu bölge ile diğer bölgeler arasındaki gelişmişlik farkını ortadan kaldırmak GAP Bölge Kalkınma İdaresinin genel hedefidir. Bölgenin kırsal alandaki verimliliği ve istihdam imkânlarını artırmak, sosyal istikrar, ekonomik büyüme gibi milli kalkınma hedeflerine katkıda bulunmak GAP’ın temel amaçları arasındadır.

GAP Bölgesel Kalkınma İdaresinin görevleri;

• GAP bölgesi için gerekli araştırma ve uygulama projelerini yapmak ve yaptırmak,
• Bölge içindeki faaliyetleri yönlendirmek, uygulamasını değerlendirmek ve takip etmek,
• Bölgede uzun vadeli plânlar ve yıllık programlar doğrultusunda süratle kalkınmayı sağlamak,
• Tarım, madencilik, imalat sanayi, enerji, ulaştırma, haberleşme, inşaat, turizm gibi kamu hizmetleri, beşeri kaynaklar, sosyal ekonomi, bilim araştırma, geliştirme ve teknoloji, çevre ve şehircilik, bölge geliştirme ve kültür sektörlerinde yapılacak yatırımlar konusunda çalışmalarda bulunmak, çalışmaları yönlendirmek ve koordinasyonu sağlamak,
• Bölgede sektörler arası entegrasyonu sağlayacak şekilde bölge planlamasını gerçekleştirmek,
• Bölgede kaynakların kullanılması, dış ekonomik ilişkiler, finansman dengesi, krediler, bankalar, fiyatlar ve sermaye piyasası konularında gerekli çalışmaları yapmak,
• Nazım ve uygulama imar plânlarını yapmak veya yaptırmak,
• Yol, su, elektrik, kanalizasyon ile konut, sanayi ve ulaştırma hizmetlerini yürütmek,
• Kamu kurum ve kuruluşlarına ait her türlü bina ve tesisin yapılmasını koordine etmek,
• Milli Eğitim Bakanlığı ve ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ile koordine edilerek halkın tarımsal alan dâhil her konuda eğitim düzeyinin yükseltilmesini ve her derecedeki eğitim kurumlarının açılmasını sağlamak,
• Bölge plânlarının tamamlayıcılığını ve bütünlüğünü gözeterek, kalkınma ajanslarının ortak ve daha etkili çalışmalarına yardımcı olmak ve bu konularda görüş ve öneriler geliştirmek,
• Sanayi ve Teknoloji Bakanlığınca bu konuda verilecek diğer görevleri yapmaktır.

Bölgesel Kalkınma Ajansları

Kalkınma ajanlarının kurulum gerekçeleri;

• Yerel girişimciliği desteklemek,
• Yerel kaynakların harekete geçirilmesini sağlamak,
• Yerel potansiyellere bağlı olarak sektörel uzmanlaşmayı sağlamak,
• Yerel imkânların rekabet gücünün arttırılmasını sağlamak, • Girişimci ve KOBİ desteği sağlamak,
• Devlet yardımlarını uygulama, kırsal kalkınma faaliyetlerini desteklemek,
• Altyapı ve çevre projeleri gerçekleştirmek.

Ajansların görev ve yetkileri 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 188. maddesinde aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

• Yerel yönetimlerin plânlama çalışmalarına teknik destek sağlamak,
• Bölge plân ve programlarının uygulanmasını sağlayıcı faaliyet ve projelere destek olmak
• Bölge plân ve programlarına uygun olarak bölgenin kırsal ve yerel kalkınma ile ilgili kapasitesinin geliştirilmesine katkıda bulunmak ve bu kapsamdaki projelere destek sağlamak,
• Bölgede kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları tarafından yürütülen ve bölge plân ve programları açısından önemli görülen diğer projeleri izlemek,
• Bölgesel gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek,
• 4’üncü maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi çerçevesinde ajansa tahsis edilen kaynakları, bölge plân ve programlarına uygun olarak kullanmak veya kullandırmak,
• Bölgenin kaynak ve olanaklarını tespit etmeye, ekonomik ve sosyal gelişmeyi hızlandırmaya ve rekabet gücünü artırmaya yönelik araştırmalar yapmak, yaptırmak, başka kişi, kurum ve kuruluşların yaptığı araştırmaları desteklemek,
• Bölgenin iş ve yatırım imkânlarının, ilgili kuruluşlarla işbirliği halinde ulusal ve uluslararası düzeyde tanıtımını yapmak veya yaptırmak,
• Bölge illerinde yatırımcıların, kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve yetki alanına giren izin ve ruhsat işlemleri ile diğer idarî iş ve işlemlerini, ilgili mevzuatta belirtilen süre içinde sonuçlandırmak üzere tek elden takip ve koordine etmek,
• Yönetim, üretim, tanıtım, pazarlama, teknoloji, finansman, örgütlenme ve işgücü eğitimi gibi konularda, ilgili kuruluşlarla işbirliği sağlayarak küçük ve orta ölçekli işletmelerle yeni girişimcileri desteklemek,
• Türkiye’nin katıldığı ikili veya çok taraflı uluslararası programlara ilişkin faaliyetlerin bölgede tanıtımını yapmak ve bu programlar kapsamında proje geliştirilmesine katkı sağlamak,
• Ajansın faaliyetleri, malî yapısı ve ajansla ilgili diğer hususların güncel olarak yayınlanacağı bir internet sitesi oluşturmak.

Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları

Meslek kuruluşlarını, belli bir mesleği icra edenleri bir araya getiren, toplum, devlet ve meslek mensupları bakımından çeşitli işlevler üstlenen, hukukî, idarî,ekonomik, siyasî, sosyal, kültürel ve meslekî yönleri bulunan örgütlenmeler olarak tanımlanabilir.

Ülkemizde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları genel olarak; “dernekler” ile “odalar/ birlikler” olmak üzere iki grupta ele alabiliriz. Aynı mesleği icra eden kişilerin özgür irade beyanlarıyla özel hukuk hükümleri çerçevesinde kurulan meslek kuruluşları olduğu gibi, belli yönlerden kamu hukuku hükümlerine tabi bulunan, üyeliğin zorunlu olduğu ve kanunla kurulan meslek kuruluşları da vardır. Meslekî örgütlenmenin ortaya çıkış amacı genel olarak iki temel esasa dayanır. Birincisi, mesleğe ve mesleğin ve meslek mensuplarının çıkarlarının korunmasına ilişkindir. İkincisi ise toplumsal ihtiyaçların karşılanması ve kamu yararının/genel toplumsal yararların korunmasına ilişkindir.

Meslek örgütleri tanım ve amaçlarına dayalı olarak söz konusu örgütlerin genel işlevlerini aşağıdaki gibi belirleyebiliriz:

• Meslekî dayanışma ve yardımlaşmanın tesisi,
• Mesleğin ve meslek mensuplarının çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi,
• Meslekî faaliyetlerin belli standartlara uygun olarak yürütülmesinin sağlanması,
• Meslek ahlâkının korunması,
• Meslek mensupları arasında ve bunlar ile toplum arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi, bu amaçlar doğrultusunda ekonomik, siyasî, sosyal ve kültürel etkinliklerin gerçekleştirilmesi.

Meslek Kuruluşlarının Özellikleri

Meslek örgütleri, zaman içerisinde sınırlı amaç ve işlevleri aşarak çok boyutlu nitelik kazanmışlardır. Bazı mesleklerin toplumun genel çıkarları bakımından önemi, bunlara bir kısım ayrıcalıklar tanınmasını ve örgütlenmelerinin devlet himayesine alınmasını sağlamıştır. Bu tür mesleklerin örgütlenmesi sonucunda ortaya çıkan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bazı ortak özelliklere sahip olması sonucunu doğurmuştur. Söz konusu özellikleri aşağıdaki gibi belirleyebiliriz:

• Kamu Kurumu Niteliğinde Olmak.
• Kanunla Kurulmuş Olmak.
• Kamu Tüzel Kişiliğine Sahip Olmak.
• Belli Bir Mesleğe Mensup Olanlara Yönelik Olarak Kurulmuş Olmak.
• Muayyen Bazı Amaçlar Doğrultusunda Faaliyette Bulunmak.
• Kuruluş Amaçları Dışında Faaliyet Gösterememek.
• Kuruluşların Organlarının Kendi Üyeleri Tarafından Seçilmesi.
• İlgili Meslek Kuruluşuna Üye Olma Zorunluluğunun Bulunması.
• İdarî ve Malî Özerkliğe Sahip Olmak.
• Devletin Gözetim ve Denetimine Tabi Olmak.
• Kamusal Bazı Güç, Yetki ve Ayrıcalıklara Sahip Olmak.
• Müstakil Bir Bütçeye Sahip Olmak.
• Üyelerine Disiplin Cezası Verebilme Yetkisini Haiz Olmak.
• Şahıs Topluluğu Niteliğinde Kurulmuş Olmak.
• Faaliyet Alanları ve Meslekler İtibarıyla Çeşitlilik Göstermek.
• Üyelerin Ödentileriyle Finanse Edilmek