Ünite 3: Memur Statüsü I (Genel Statü ve Hizmete Giriş)

Memurluğun Genel Statüsü

Bu bölümde memurların diğer istihdam biçimlerine göre ayırt edici niteliği olan statü hukuku açıklanmıştır.

Memurluğun Ayırt Edici Özü: Statü Hukuku

Memurluğun ayırt edici özü, statü hukuku doğrultusunda istihdam edilmesidir. Statü hukuku, asıl olarak akdi (sözleşme) ilişkinin tersidir. Statü hukukunun 19. yüzyılda temel öncülleri belirmekle birlikte, esas olarak Batı’da ve Türkiye’de tarihsel olarak, 1945 sonrası ortaya çıkan Fordist dönemde bütüncül olarak ortaya çıkmıştır. Statü hukukunun anayasal düzlemdeki ilk bütüncül ifadesi, 1919 Alman Weimar Anayasası’ndadır.

1919 Weimar Anayasası’nda aksi objektif düzenlemelerde gösterilmedikçe memurların yaşam boyu istihdam edileceği hükme bağlanmıştır. Weimar Anayasası’na göre memurlar, ancak yasa ile düzenlenmiş belirli koşul ve süreçlere bağlı olarak geçici biçimde görevden alınabilir, başka bir birime atanabilir ve emekli edilebilir. Memurlar statü güvencesi dışında, bu güvencenin bir parçası olarak disiplin cezasına karşı yargı yoluna gitme güvencesini kazanmışlardır. Anayasal ilkeye göre, memurlar kendisine verilen disiplin cezalarına karşı yargı yoluna gidebilir ve görevden alınan memur göreve iadesini isteyebilir. Diğer yandan, memurların statülerinin yasa ile düzenleneceği anayasal güvenceye bağlanmıştır.

Weimar Anayasası’nda memur statüsü bütüncül ve ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Buna göre, memurların emeklilik hakları açıkça tanınmıştır. Kabul edilen bir diğer anayasal ilke, memurların kazanılmış haklarının dokunulmaz olduğudur. Anayasa’da ayrıca, amirleri tarafından verilen olumsuz sicile karşı memurların görüşünün alınması ve memurların kendi sicillerine ulaşabilmesi hüküm altına alınmıştır. Weimar Anayasası’nda memurların üçüncü kişilere verdiği zararlardan devlet ve memurun görev yaptığı kamu kurumu sorumlu tutulmuş, ancak devletin memura rücu hakkı saklı tutulmuştur.

Akdi istihdamın tersi olarak statü hukukunun dört temel niteliği bulunmaktadır. Bunlar;

· Çalışma rejiminin anayasal ilkelere dayalı olarak bütünüyle yasalardan başlayan hukuki düzenleme silsilesi ile belirlenmesi;

· Çalışma rejiminin devlet tarafından tek taraflı olarak belirlenmesi;

· Çalışanın yasadan kaynaklanan objektif durum ve koşullar ortaya çıkmadıkça yaşam boyu kariyer düzeni içerisinde istihdamı;

· Çalışanların statüleri üzerinde tesis edilen işlemlere karşı yargı yoluna gidebilmesidir.

Devlet Memurları Kanunu’na Göre Memurluğun Nitelikleri

Devlet Memurları Kanunun’da memurluğun üç temel niteliği sayılmıştır (madde 3); sınıflandırma, kariyer, liyakat.

Sınıflandırma

Kamu hizmeti ile memur arasındaki organik bağ sınıflandırma ile kurulur. Sınıflandırma, memurları görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmaktır. Sınıflandırmada genel olarak dünya ülkeleri içerisinde iki tür sistem bulunmaktadır. Bunlar, rütbe ve kadro sınıflandırmasıdır.

Rütbe sınıflandırması: Rütbe sınıflandırması yöntemi, görevden çok, memurun bizzat kendisini temel alır. Bu nedenle kariyer sistemi olarak da adlandırılır.

Kadro sınıflandırması: Rütbe sınıflandırmasının tersine kadro sınıflandırmasında, memurlar değil, kadrolar sınıflandırılır.

Devlet Memurları Kanunu’nda sınıflandırma: Devlet Memurları Kanunu’nun 1965 yılında kabul edilen ilk biçimi kadro sınıflandırılmasını esas almıştır. Ancak, kadro sınıflandırması yaşama geçmeden, 1970 yılında Yasa’nın uygulanmasını sağlayan 1327 sayılı Kanun ile rütbe sınıflandırmasına geçilmiştir. Günümüzde Türk memurluk rejimi, rütbe sınıflandırması esasına dayanmaktadır.

Türk kamu personel rejiminde, memurların büyük hizmet sınıfları içerisinde sınıflandırıldığını görüyoruz. Devlet Memurları Kanunu 10 hizmet sınıfı oluşturmuştur

(madde 36). Belirlenen bu sınıfların dışında, memur kadrosu ihdas edilemez (madde 39). Oluşturulan hizmet sınıfları şunlardır;

· Genel idare Hizmetleri Sınıfı

· Teknik Hizmetler Sınıfı

· Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı

· Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı

· Avukatlık Hizmetleri Sınıfı

· Din Hizmetleri Sınıfı

· Emniyet Hizmetleri Sınıfı

· Yardımcı Hizmetler Sınıfı

· Mülki idare Amirliği Hizmetleri Sınıfı

· Milli istihbarat Hizmetleri Sınıfı

Devlet Memurları Kanunu ile kabul edilen hizmet sınıflarının bazıları kurumsal (Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı, Milli İstihbarat Hizmetleri Sınıfı gibi) bazıları kurumlar arasıdır (Yardımcı Hizmetler Sınıfı gibi); bir diğer kesim belirli mesleğe ilişkindir (Avukatlık Hizmetleri Sınıfı gibi); bazıları ise memurların niteliklerini temel alır (Teknik Hizmetler Sınıfı gibi); bir diğeri ise genel torba sınıftır (Genel İdare Hizmetleri Sınıfı).

Memurların hizmet sınıflarının nicel görünümüne baktığımızda en büyük ilk üç sınıfın, Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı (% 31,9), Genel İdare Hizmetleri Sınıfı

(25,5) ve Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı (% 14,6) olduğunu görüyoruz. En küçük üç sınıf ise Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı (% 0,1), Avukatlık Hizmetleri Sınıfı (% 0,1) ve Din Hizmetleri Sınıfı (% 3,6)’dır (Şekil 3.1, s.45).

Kariyer

Devlet Memurları Kanunu’na göre memurluğun niteliklerinden ikincisi kariyerdir. Yasa’da memurluk kariyer ilkesi doğrultusunda düzenlenmiştir. Memurluk bir kariyerdir. Buna göre, memurluk genç yaşta hizmete girilen, belirli objektif ölçütler çerçevesinde kariyer basamaklarında yükselinen yaşam uğraşıdır. Devlet Memurları Kanunu’nda kariyer ilkesi; “Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânını sağlamak” olarak tanımlanmıştır. Memurluk kariyerine girmek için, Genel İdare Hizmetleri ve Yardımcı Hizmetler Sınıfı için yalnızca ortaokul diploması (istekli olmadığı zamanlarda ilkokul diploması) yeterli iken, diğer hizmet sınıfları için belirli okullardan mezun olmak, belirli mesleki eğitimden geçmiş ve belirli mesleki unvanları kazanmış olmak şarttır. Sınıflar içerisinde derece/kademe sistemi birer kariyer yükselme basamağıdır.

Liyakat

Devlet Memurları Kanunu’na göre memurluğun üçüncü niteliği liyakattir. Liyakat, 1982 Anayasası’nın 70. maddesinden vücut bulmaktadır. Devlet Memurları Kanunu, liyakati temel ile olarak kabul etmiş ve “Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak” olarak tanımlamıştır. Liyakat ilkesi, devletin insan unsuru olarak memurluğa en iyilerinin hizmete alınmasını ve hizmetin süreçlerinde ilerlemesini içerir. En iyilerin memur olması, hizmete almadan başlayan süreçte, rasyonel ölçütlerin temel alınmasını gerektirmektedir.

Bu olgunun nedenselliğinde iyi işleyen bir devlet makinesine olan ihtiyaç yatmaktadır. Toplumdaki en iyilerin erdem ve yeteneklerine göre devlet içerisine

memur olarak alınması ve bu erdem ve yeteneklilerin yukarıya doğru tırmanması, devletin iyi işlemesi, böylelikle vatandaşların nitelikli ve yeterli hizmet almasının ön koşuludur. İyi işleyen bir devlet makinesinin en önemli olmazsa olmaz koşulu, erdem ve yeteneklilerinin devlet hizmetine kabulü ve bu süreçte yukarıya doğru tırmanmasıdır. Liyakatsizliğin varlığı hâli, esas olarak objektif ölçütler olan erdem ve yetenek yerine takdiri, dolayısıyla sübjektif ölçütleri içeren kayırmacılığın öne çıkmasını doğurur.

Memurluğa Giriş

Memurluğa Girmenin Anayasal İlkeleri

1982 Anayasası’nın “Siyasi Haklar ve Ödevler” bölümünde dördüncü başlık olarak “Kamu Hizmetlerine Girme Hakkı” düzenlenmiştir. Dördüncü bölümde “Hizmete girme” kenar başlığı altında 70. maddede “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez” hükmü yer almaktadır. 1982 Anayasası’nda memurluğa girmeye ilişkin anayasal ilkenin dört unsuru bulunmaktadır:

· Memurluğa girmek yalnızca Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına özgü bir ödev ve haktır.

· Memurluğa girmek vatandaşların özgür ve serbestçe kullanacağı bir haktır.

· Memurluğa girmek vatandaşların eşit biçimde kullanacağı bir haktır.

· Dördüncü olarak vatandaşların hizmete alınmasında görevin gerektirdiği niteliklerinden başka hiçbir ayrım gözetilemez.

Memurluğa Girmenin Koşulları

Devlet Memurları Kanunu’nun 48. maddesine göre, devlet memuru olmanın genel ve özel koşulları bulunmaktadır. Genel koşullar şunlardır;

· Türk vatandaşı olmak,

· Yaş koşulu

· Öğrenim koşulu

· Kamu haklarından mahrum olmamak koşulu

· Mahkûm olmamak koşulu

· Askerlik koşulu

· Sağlık koşulu

Özel koşullar, iki kümededir ve memurluğa girmenin genel koşulları yanında, idareler tarafından görevin niteliğine uygun olarak özel olarak istenebilecek objektif nitelikleri içerir. Birincisi, memurun hizmet göreceği sınıfın gerektirdiği, daha yükseköğrenim dereceleri (örnek olarak, yüksek lisans, doktora) belirli fakülte (örnek olarak, Siyasal Bilgiler Fakültesi), okul ya da öğrenim dallarını (örnek olarak, kamu yönetimi bölümü), meslek içi veya meslekle ilgili eğitim programlarını (örnek olarak, bilgisayar kullanma) bitirmiş olmak, yabancı dil bilmek (örnek olarak, Farsça) gibi koşullar konulabilir. İkinci küme ise kurumların özel kanun ya da diğer mevzuatında yer alan koşullardır.

Memurluğa Girmede Merkezi ve Kurumsal Sınav Yöntemi

Hizmete alınmada sınav yöntemi liyakati kurmada olmazsa olmaz araçtır. Sınav koşulu, Anayasa’nın 70. ve Devlet Memurları Kanunu’nun 50. maddesinin gereğidir.

Yasanın 50. maddesi, memurluğa girmenin ancak sınav ile mümkün olduğunu hüküm altına almıştır. Buna göre, sınavsız memur alınamaz. Türk kamu personel rejiminde memurluğa girmede sınav esası, 1999 yılına kadar kurumsal nitelikli olarak yürümüş, kurumlar kendi personellerini bizzat kendilerinin yaptığı yarışma ve yeterlik sınavları ile almışlardır. Ancak 1999 yılında ilgili yönetmelikte yapılan değişiklik ile merkezi sınav yöntemi benimsenmiştir.

Memurların hizmete alınması konusu, 2002 yılında kabul edilen Kamu Görevlerine İlk Defa Atanacaklar İçin Yapılacak Sınavlar Hakkında Genel Yönetmelik ile düzenlenmiştir. Memurluğa girişte uygulanan sınav düzeni merkezi ve kurumsal yapıları barındırmaktadır. Belirli kurumlar yönetmeliğin kapsamı dışında tutulmuştur. Bunlar, Adalet Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı ile İçişleri ve Dışişleri bakanlıklarının bakanlık teftiş kurulları, Jandarma Genel Komutanlığı ve Askerî Adalet Teftiş Kurulları ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun değişik 1. maddesinin üçüncü fıkrasında sayılanlar ile devlet senfoni orkestraları ve Devlet Klasik Türk Müziği Korosu sanatçılarıdır. Memurların hizmete alımında, memurlar, A grubu ve B grubu olmak üzere iki kümeye ayrılmıştır. Her iki küme için sınav süreci farklıdır. Her iki grup kadroya atanabilmek için öncelikle adayların, her iki grup için ayrı ayrı hazırlanan ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi (ÖSYM) ile Devlet Personel Başkanlığının (DPB) ortaklaşa yürüttüğü merkezi olarak yapılan Kamu Personeli Seçme Sınavına (KPSS) girmeleri gereklidir. KPSS sonuçları iki yıl süreyle geçerlidir. Ancak, bu süre içinde yeni bir sınavın yapılamaması durumunda, sınav sonuçları, bir sonraki sınava kadar geçerli olur. A grubu kadrolar, özel yarışma sınavına tabi tutulmak suretiyle girilen ve belirli bir yetişme programı sonrası yeterlik sınavına tabi tutulan mesleklere ilişkin kadroları kapsar. A grubu kadrolardan bazıları şunlardır; Başbakanlık Uzman Yardımcısı, Bakanlık Müfettiş Yardımcısı, Enerji Uzman Yardımcısı, Devlet Personel Uzman Yardımcısı, Maliye Uzman Yardımcısı, Devlet Bütçe Uzman Yardımcısı, Devlet Gelir Uzman Yardımcısı.

B grubu kadrolar, 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin eki listelerde yer alan, genel ve katma bütçeli kurumlarla bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, kanunlar ile kurulan fonlar ve kefalet sandıkları, il özel idareleri ve belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında A grubu kadrolar dışında kalan kadroları kapsar. B grubu kadrolara sınav süreci bütünüyle merkezi olarak yapılır, kurum ve kuruluşlar herhangi bir sınav yapmaya yetkili değillerdir.

Adaylık ve Asli Memurluğa Atanma

Memurluk sınavını kazananlar, atamaya yetkili amir tarafından aday memur olarak atanırlar. Memur için, aslî memurluğa atanana kadar geçen süre adaylık süresidir

(Devlet Memurları Kanunu, madde 54-57). Bu süreç, memurun deneme süresi olarak nitelendirilebilir. Adaylık süresi içinde aday memurun kimi hak ve yükümlülükleri

aslî memurdan farklı ve sınırlıdır. Örnek olarak, adaylık süresi içerisinde aday memurun yıllık izin hakkı yoktur. Aday memur aynı zamanda, aşağıda inceleyeceğimiz, özel yetiştirilme sürecine tabi tutulur. Adaylığa atanan aday memur, ilgili mevzuata göre belgeleri ibraz etmek yanında, 1990 tarihli ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu ve ilgili yönetmelik çerçevesinde mal bildiriminde bulunmak zorundadır. Adaylık süresi bir yıldan az iki yıldan fazla olamaz. İdare, bir yıl ile iki yıl arasında kalan süre içerisinde, başarılı olan aday memuru aslî memurluğa atamak ya da ilgili hükümler çerçevesinde başarısız olanın ilişiğini kesmek zorundadır.

İstisnai Memurluklara Atanma

İstisnai memurluk, genel olarak, idarenin sınav koşuluna uymadan doğrudan takdire dayalı olarak kişileri bazı unvanlara memur olarak atamasıdır. Uygulama, kimi zaman sınav sürecini aşmak, ancak özünde, idareye, belirli ve sınırlı kadrolar için özellikle seçilmişlerle doğrudan çalışacak kadrolara atamada esneklik tanıma amacını taşır. Bu biçimde, memurluk kariyeri dışındaki kişiler bazı unvanlara memur atanabilir. İstisnai memurluk, bu çerçevede, liyakat ve kariyer ilkelerinin uygulanmadığı istisnai kadrolardır. Bu kadrolar, emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümeye devam eder. İstisnai memurluklar için Devlet Memurları Kanunu’nun 48. Maddesindeki genel memurluğa girme koşulları aranır, ilgili kurumun teşkilat kanununa ek hükümler konulabilir. Ayrıca, devlet sanatçılarında aranacak nitelikler bir yönetmelikle belirtilir, Dışişleri Bakanlığı hukuk müşavirliğine atanabilmek için ise bir yabancı dili çok iyi bilmek ve özel yönetmeliğinde belirtilecek diğer nitelikleri taşımak şarttır. İstisnai memurluklara atananlar hakkında, Devlet Memurları Kanunu’nun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve derece yükselmesi dışında kalan bütün hükümleri uygulanır.

Memurluk Rejiminde Diğer Atanma Türleri

Memurluk rejiminde ilk defa atanma ve adayların aslî memurluğa atanma dışında memurun farklı biçimlerde, memurluk statüsü devam ederken ya da statü sona erdikten sonra ortaya çıkabilen atanma türleri bulunmaktadır. Bunlar; aşağı derecelere atanma, idari görevlere atanma, yer değiştirme suretiyle atanma, karşılıklı olarak yer değiştirmek suretiyle atanma, bir kurumdan diğerine naklen atanma, kurum içerisinde başka yere atanma, vekâleten atanma, memurluktan çekilenlerin yeniden atanması ve emekli memurların yeniden atanmasıdır.