Ünite 2: Türk Kamu Personel Rejiminin Kısa Tarihi ve Genel Yapısı

Türk Kamu Personel Rejiminin Kısa Tarihi

Batı tipi modern Türk kamu personel rejiminin tarihi Tanzimat ile başlamıştır ve günümüze kadar geçen süreci, Osmanlı Dönemi ve Cumhuriyet Dönemi adı altında iki döneme ayırmak mümkündür.

Osmanlıda Tanzimat Sonrasında Batı Tipi Modern Memurluğun İnşası

Tanzimat öncesi dönemde Batı tipi modern memurluğu kurmak yönünde, III. Selim döneminde askerî bürokrasi üzerinde yoğunlaşan yeniden düzenleme, memur nizamnameleri, memurların hizmete alınması, emeklilik yaşı gibi önemli düzenlemeler yapılmıştır.

Osmanlı-Türk tarihinde Batı tipi modern memurluğun kuruluş tarihini 1839 Gülhane Hatt-ı Hümâyûnu’nun (Tanzimat Fermanı’nın) çok kısa bir süre öncesinde kabul edilen Osmanlı’da modern memurluk, kapitalizmin kurumsal bir yapısı olarak yerleşen 1838 Maâşat Fermanı ile başlatmak gerekir.

Osmanlı’da Batı tipi modern memurluğun kuruluşu yönünde ikinci büyük adım, Batı tipi modern memurluğun ikinci olmazsa olmaz öğesi olan yurttaşlarının eşit ve özgür biçimde; erdem ve yetenekleri doğrultusunda memurluğa girebilmesi, ayrıca Osmanlı tebaasının, askerî ve sivil okullara girmesinde eşitliği kabul eden 1856 yılında ki kırâat olunan Islâhat Fermanı’dır

Tanzimat’la başlayan ve 1876 Kanun-i Esasîsi ile yeni bir aşamaya ulaşan, 1876 Kanun-i Esasisi’nde Memurîn (memurlar) kenar başlıklı maddelerde, memurların statüsüne ilişkin hükümler ve hizmetler ilişkisinin kesilmesine dair koşullar yanında, memurlara emeklilik hakkı ve devlette istihdam olunmanın genel koşulu olarak, devletin resmî dili olan Türkçeyi bilme kabul edilmiştir; “Tebaai Osmaniyenin hidematı Devlette istihdam olunmak için devletin lisan-ı resmisi olan Türkçeyi bilmeleri şarttır”.

1876 Kanun-ı Esasîsi’nde kabul edilen anayasal ilkelere koşut olarak, Osmanlı Kamu Personel Rejimini hukuki bütünlüğe ulaştıran 1880 yılında Maâşat Kararnamesi ve 1881 yılında Memûrîni Mülkiyye Terakkî ve Tekâüd Kararnamesi kabul edilmiştir.

Genel personel ve bu personelin emeklilik yasası niteliğine sahip olan 1881 tarihli Memûrîni Mülkiyye Terakkî ve Tekâüd Kararnamesi, memurların nitelikleri, hizmete alınmaları, davranışı, sicili, disiplini, cezalandırılması, ilerlemesi, hizmetle ilişkisinin kesilmesine ilişkin hükümleri içermiştir.

Memurluk rejimi dönemin koşullarına paralel olarak kurulmuş, hizmete alınmadan, hizmetle ilişkinin kesilmesi ve emeklilik rejimine kadar bütün süreçleri kapsayacak biçimde inşa edilmiş olan Yasa’da yer alan memur olma koşulları şunlardır;

· Osmanlı Tebaasından olmak,

· 20 yaşını tamamlamak,

· İyi huy sahibi olmak,

· Bir yıl ya da daha fazla ceza almamış olmak,

· İlgili memuriyetin gerektirdiği özel bilgiye sahip olduğunu diploma ya da komisyon önünde yapılacak sınavda ispatlamak.

Memurun hizmetle ilişkisinin kesilmesi ise belirli koşul ve durumları da şunlardır;

· Memurun hukuka aykırı biçimde hizmete alınması,

· Bir yıl içerisinde nizamnamelere göre üç kez idare tarafından ceza verilmiş olması,

· Memurun kadrosunun ortadan kaldırılması,

· Süreli atamalarda memurun atandığı sürenin bitmesi,

· Memurun istifası ve idare tarafından istifasının kabulü,

· Devlet tarafından zorunlu bir nedenin görülmesi,

· Memurun bir suçu dolayısıyla hapse atılması ya da sürgüne hükmedilmesi,

· Memurun görevini yapmada yetersizliğine karar verilmesidir.

Cumhuriyet Dönemi’nde Kamu Personel Rejiminin Yeniden Kuruluşu

Cumhuriyetin döneminde Osmanlı bürokratik mirası ve bunun bir öğesi olarak kamu personel rejimi aynen devralınmıştır, ancak personel rejimi Cumhuriyetin ilkeleri doğrultusunda 1920 ve 1930’larda yeniden biçimlendirilmiştir ve kamu personel rejimini, personel yasalarını temel alarak iki alt bölümde incelemektedir.

Memurîn kanunu dönemi

Barem Yasaları da denilen yasalarla ve kamu personel rejimi 1924 Anayasası’nın ilkeleri doğrultusunda düzenlenen, 1926 yılında kabul edilen 788 sayılı Memurîn Kanunu ve bu yasanın ayrılmaz parçası olarak maaş ve emekliliğe ilişkin diğer yasalarla 1965 yılına kadar olan dönemde kamu personel rejimi kodifiye edilmiştir.

1924 Anayasası’nın koyduğu ilkeler çerçevesinde, Memurîn Kanunu’nda memur “devlet hizmeti verilen; sicile kayıtlı olan yani kadrosu olan; genel veya özel bütçeden maaş alan kişi” ve müstahdemler olarak iki istihdam kategorisi düzenlenmiştir.

Yasa’nın kapsamına ilişkin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından bütçe bağlamında yapılan Tefsir ile il özel idaresi memurları kapsama alınarak, ancak belediye memurları Yasa’nın kapsamı dışarısında bırakılarak Devlet Memuru, Belediye Memuru ayrımı ortaya çıkmıştır.

Memurîn Kanunu’nda yer alan diğer istihdam biçimi olan müstahdem, “devlet işlerinde ücretle kullanılan ve memurîn sicilinde mukayyet bulunmayan ve memurîn hukuk ve selâhiyetinden müstefit olmayan kimse” olarak hüküm altına alınmıştır ve bu kesimin sözleşme ile istihdam olunacağı, sözleşme yapılmadığı takdirde koşulların idarece belirleneceği belirtilmiştir.

Memurîn Kanunu Dönemi’nde, 1960’ın başına gelindiğinde kamu personel statülerinden memurlar, Devlet Memuru ve Belediye Memuru olmak üzere ikiye; müstahdemler ise Müteferrik Müstahdem, Geçici Hizmetliler; Yevmiyeli Teknik Personel; Mukaveleliler; S Cetveli Personeli; N Cetveli Personeli olmak üzere altıya ve üçüncü ana statü olarak işçi olarak son derece çeşitlenmiştir.

Devlet memurları kanunu dönemi

1961 Anayasası’nın kabul ettiği ilkeler doğrultusunda kamu personel rejiminin düzenlendiği 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1965 yılında kabul edilmiştir.

1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin olarak, kamu hizmetlerine girme hakkı üst başlığı altında “19. yüzyılda Türk kamu personel rejiminde kabul edilmiş olan kamu hizmetine girme hakkı” ve “kamu hizmetlerine girenlerin mal bildiriminde bulunma” olarak iki alt ilke kabul edilmiştir.

1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin esas kırılma noktası olan memur statüsü, kamu personel rejiminin aslî unsuru olarak kabul edilmiş, diğer yandan memurlara güçlü statü güvencesi verilmiştir. Bunlar;

· İlk olarak, 1982 Anayasası’na miras kalan bir ilke olan, devlet teşkilatı içerisinde aslî ve sürekli görevlerin memurlar tarafından yürütülmesi ilkesi kabul edilmiştir.

· İkinci olarak, memurların bütün özlük işlerinin yasa ile düzenlenmesi hüküm altına alınmıştır.

· Üçüncü olarak “Memur Teminatı” kenar başlığı altında disiplin kovuşturması sürecinde, ilgili memura isnat olunan konunun açıkça ve yazılı bildirimi, savunmasının istenmesi ve savunma için belirli sürenin verilmesi anayasal ilke olarak kabul edilmiştir.

1961 Anayasası’nda yer alan ve kabul edilen ilkeyle, kamu personel rejimine ilişkin genel olarak “çalışanlara” tanınan işçiler yanında memurların hakkını anayasal güvence altına alan sendika hakkı, 1965 yılında hüküm altına alınan, 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanunu ile yaşama geçirilmiştir.

1952 tarihinde Birleşmiş Milletler ile Türkiye Cumhuriyeti Hükûmeti arasında imzalanan bir teknik yardım anlaşması çerçevesinde Siyasal Bilgiler Fakültesi bünyesinde kurulan ve 1958 tarihinde bu uluslararası anlaşmaya dayalı olarak 7163 sayılı Teşkilat Kanunu ile müstakil bir akademik kurum olarak düzenlenen Türkiye ve Orta Doğu Amme idaresi Enstitüsü (TODAİE) ile kamu yönetimi ve kamu personel rejimi düzenli olarak eğitim, araştırma ve yayın etkinlikleri desteklenmiştir.

1960 yılında Devlet Personel Dairesi kurularak, kamu personel rejiminin kurumsal yönetimi bütünsel bir yapıya kavuşmuştur.

Esneklik ve Türk Kamu Personel Rejimi

1980 sonrasında kamu personel rejimini biçimlendiren temel öğe olan esneklik iki ana koldan ilerlemektedir ve memur statüsü nicel olarak azaltıp; bunun yerine sözleşme ilişkisine dayalı diğer statülerin oranı artırırken ve memurların yaptığı görevler hizmet alımı yoluyla karşılanırken, diğer yandan, memur statüsünün iç süreçleri esneklik doğrultusunda biçimlenmektedir.

Kamu personel rejiminde 1980 sonrasında memurlar nicel olarak azalmıştır ve süreç önce, Kamu iktisadi Teşebbüslerinde (KİT) başlayarak KİT’lerde memur statüsünün yerine sözleşmeli personel istihdam biçimi geçmiştir.

Esnek kamu personel rejimi uygulamaları ile refah devleti dönemindeki memurluk üzerinden kurulan tekçi istihdam yerine, parçalı istihdam biçimi getirilerek kamu kurum ve kuruluşlarında, çok çeşitli istihdam biçimleri bir arada yer almakta, aynı işi farklı istihdam biçimine sahip görevlileri yerine getirmektedir.

Kamu personel rejiminde esnekliğin ikinci ana boyutu, aslî ve sürekli görevleri yürüten ve aynı zamanda en büyük personel kitlesini oluşturan memurluğun iç süreçlerinde ortaya çıkmıştır.

1970’e ilk defa uygulamaya konulan, ancak 1989’da genişleyen “hızlı yükselme” mekanizması, kıdem ve eğitim temelli memur yükselme mekanizmasının bir istisnai olarak ortaya çıkmıştır ve 1989 değişikliği ile 1-4. derecelerdeki kadrolara yapılacak atamalarda, kıdemin hesabında memurluk dışında geçen sürelerin belirli zaman ve iş sınırları içerisinde kabul edilmesi esası getirilmiştir.

Kamu personel rejiminde esneklik uygulamalarının bir başka boyutunu, personelin çalışmasında zaman ve mekân esnekliği ile batı ülkelerinde, 1980’de itibaren başlayan uygulamalar, 2011 yılında Devlet Memurları Kanunu’nda yapılan değişiklikle, bazı memurların çalışma yerine bağlı olmaksızın görev yapabilmeleri kabul edilmiştir.

Türk Kamu Personel Rejiminin Kurumsal ve Nicel Yapısı

Kamu personel rejiminin kurumsal yönetimini Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı yürütür ve bu iki kurum, rejimin genel süreçleri üzerinde etkilidirler.

Kurumsal Yapı

Türk kamu personel rejiminin yönetimi Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı arasında paylaşılmıştır ve bu iki kurum dışında rejimin belirli öğelerinde etkin olan kamu kurum ve kuruluşları bulunmaktadır.

Maliye Bakanlığının kamu personel rejimi üzerindeki doğrudan etkisi kadro ve maaş sürecindedir, bakanlık, personel rejiminin kadro ve maaş süreçlerini Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü eliyle yönetir.

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, diğer yandan da sözleşmeli personelin, pozisyon sayısını, unvanını, niteliklerini, sözleşme ücretlerini ve sürelerini, genel sözleşmelilik statüsü dışındaki personelin tip sözleşmelerini vize eder, geçici personele ilişkin Bakanlar Kurulu karar taslağını hazırlar veya kurumlarca hazırlanan Bakanlar Kurulu karar taslaklarına dair görüş bildirir ve geçici personelin tip sözleşme örneklerinin vize işlemlerini yapar, sürekli işçi kadrolarını vize eder, vizeli sürekli işçi kadrolarında unvan ve birim değişikliğine izin verir, boş sürekli işçi kadrolarından uygun görülenlerin iptaline yönelik Başbakan onayı hazırlar, sürekli işçi kadrolarına açıktan atama izni verir.

Maliye Bakanlığı, kamu personel rejimi içerisinde farklı statülerin maaş ve ücret sürecinin yönetiminde tek başına yetkili olduğu için kamu personelinin ödeme rejiminin unsurlarından ek gösterge, tazminat, yardım, döner sermaye ödemeleri, ek ders ücretleri, vekâlet ücretleri, tayin bedeli, ek tazminat, ek ücret, ödeme, ek ödeme, huzur hakkı, huzur ücreti, ikramiye, ödül, prim ve benzeri hak ve ödemelere ilişkin süreci doğrudan yönetir.

Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, kamu personel rejimi ile ilgili görevlerini Kadrolar Dairesi Başkanlığı; Personel Mevzuat Dairesi Başkanlığı I; Personel Mevzuat Dairesi Başkanlığı II; Maaş ve Yük Hesabı Dairesi Başkanlığı olmak üzere dört daire başkanlığı eliyle yerine getirir.

Kamu personel rejimi içerisindeki bir diğer kurumsal yapı olup 1960 yılında kurulmuş kamu personel rejiminin genel yönetiminden sorumlu olan Devlet Personel Başkanlığı 1984 tarihli 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde, görevleri şunlardır;

· Kamu personelinin hukuki ve mali statüsünü uygulanmasının esaslarını tespit etmek, bunların düzenlenmesi ve geliştirilmesiyle ilgili çalışmaları yapmak, gerekli tüzel metinleri hazırlamak,

· Kamu kurum ve kuruluşlarının personel ihtiyaçlarını karşılamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek,

· Personel ve teşkilatlanma konuları ile ilgili olarak tasarı ve tekliflerini incelemek,

· Personel idari usul ve esaslarla ilgili konulardaki uygulamaları takip ve değerlendirmek, bu konuda gerekli çalışmaları yapmak,

· Personel rejimi konusunda gerekli araştırma ve incelemeleri yapmak veya yaptırmak, personel rejimleri arasında uyum ve denge sağlamak, bu konularda gerekli ilke ve esasları tespit etmek,

· Kamu personeli ile ilgili hususlarda her çeşit istatistiki bilgileri toplamak, genel personel kayıtlarını merkezî olarak tutmak,

· Personel mevzuatı ve teşkilatlanma ile ilgili konularda, kamu kurum ve kuruluşlarındaki farklı uygulamaları önleyecek ve uygulama birliğini sağlayacak çalışmalar yapmak,

· Kamu kuruluşlarında, personel planlaması yapılması ve uygulamasına yardımcı olmak ve bu konuda gerekli çalışmaları yapmak,

· Hizmet öncesi eğitim kurumlarının müfredat programlarına, kamu görevlerinin gerektirdiği niteliklerin ve bilgi ve alışkanlıklarının kazandırılmasına yararlı konuların yansıması için gerekli koordinasyon ve çalışmaları yapmak,

· Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat ve görevleri hakkında çalışmalar yapmak,

· Personel rejiminin esaslarını tespit etmek, devlet personel politikasının tespitinde ve uygulanmasında Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve koordinasyonu sağlamak,

· Kamu personeline ait hukuki ve mali statülerin esasları ile insan gücü istihdam planına ait ilke ve teklifleri tespit ederek Bakanlar Kuruluna sunmak,

· Kamu görevlileri sendikalarına ilişkin mevzuatın uygulanmasında danışma, destek ve koordinasyon hizmetlerini yürütmek,

· Özelleştirme veya yeniden yapılandırma sürecinde bulunan kamu kurum ve kuruluşlarındaki istihdam fazlası ve nakle tâbi personele ilişkin işlemleri yürütmektir.

Devlet Personel Başkanlığı yasa ile verilen görevlerini Kadro ve Kamu Görevlileri Dairesi Başkanlığı; Eğitim Dairesi Başkanlığı; Hukukî ve Malî Statüler Dairesi Başkanlığı; Teşkilat ve Yönetimi Geliştirme Dairesi Başkanlığı; Bilgi Sistemleri ve İstatistik Dairesi Başkanlığı; Kamu Görevlileri Sendikası Dairesi Başkanlığı; Kamu Personel İstihdamı Dairesi Başkanlığı; Kamu İktisadî Teşebbüsleri ve Özelleştirme Dairesi Başkanlığı olmak üzere sekiz adet ana hizmet birimi eliyle yerine getirir.

Nicel Yapı

Kamu personel rejiminin nicel yapısı, statülere göre dağılımında, 2007/2010 yılları arasında memur sayısının neredeyse sabit kaldığını, % 74’ünün memur olduğu, sözleşmeli personelin ise yükseliş eğilimi içerisinde olduğu, sözleşmeli personel sayısı, 2007’de toplam kamu personeli içerisinde % 5,8 iken, 2010 yılında % 10,4 düzeyine ulaşarak, dört yılda iki kata yakın artış gösterdiğini, geçici personel sayısında 2008 yılındaki düşüş, Türkiye İstatistik Kurumunun çalıştığı sayım personelinin görevlerini tamamlamasından kaynaklandığını, aynı dönemde, geçici işçilikteki azalma, sürekli işçilikteki artış, geçici işlerin sürekli işçi statüsüne geçirilmesinden kaynaklandığını göstermektedir.

Kamu personelinin idarelere göre dağılımında, merkezî yönetimde 2007-2010 yılları arasında toplam personelin ortalama % 80’inin istihdam edildiği, Merkezî yönetimde bu yıllar arasında artış söz konusu iken, yerel yönetimler ve KİT’lerde azalma olmuştur ve bu KİT’lerdeki azalma ise özelleştirmenin bir sonucudur.

Kamu personelinin cinsiyete göre dağılımında genel olarak erkeklerin oranı % 64, kadınların oranı ise % 36’dır ve kadınların 3.174 üst düzey yönetici memur içerisindeki oranı son derece düşük biçimde % 12,5 iken üst düzey yöneticilerin ise % 87,5’i erkektir.