Ünit 3: Kamu Yönetim Disiplinin Gelişimi

Kamu Yönetimi Disiplinin Gelişiminde İlk Öncüler

Yönetim bilimi, 1727 yılında “Kameral Bilim” adıyla Prusya’da öğretilmeye başlamıştır. Almancada “Kameralien” kelimesinde yönetim bilimi anlamına gelmektedir. Kameralizm, kamu yönetimi disiplininin bağımsız bir alan olarak gelişiminin ilk örneklerinden birisini oluşturur. Kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkmasında öncü kabul edilen çalışmalar, Almanya’da ortaya çıkan kameral bilimler, Fransa’da Charles Jean Bonnin, Amerika Birleşik Devletleri’nde Woodrow Wilson ve Frank Goodnow tarafından gerçekleştirilen çalışmalar sayılabilir. Yönetime, iyi yetişmiş¸ insan gücü¨ kazandırmak amacını taşıyan bu kürsülerde ekonomi, maliye, muhasebe, yönetim sanatı, örgüt ve personel sorunları ve yöneticilerin seçimi ve eğitimi gibi konular ele alınmıştır. Avrupa’da kamu yönetimi düşüncesinin gelişimine katkı yapan öncü¨ çalışma da Fransız Charles Jean Bonnin’in 1812 yılında yazdığı “Kamu Yönetimi İlkeleri” başlıklı üç ¸ ciltli kitabıdır. Kitabın kamu yönetimi disiplini açısından önemli iki temel özelliği vardır. Bunlardan birincisi, kamu yönetimine ilişkin ilkeleri sistematik ve kapsamlı bir bicimde ele alan ilk eser olmasıdır. Kitabı önemli kılan ikinci özelliği ise “kamu yönetimi” adıyla yayımlanmasıdır. Genellikle o döneme kadar kitaplar “polis” ya da “devlet idaresi” gibi baslıklarla yayımlanmaktaydı. 19. yüzyılda, Bonnin’den başka Fransa’da Alexandre Auguste François Vivien tarafından 1845 yılında yayımlanan “Yönetsel İncelemeler” Vivien, bu çalışmasında başta siyaset - yönetim ayrımı olmak üzere kamu yönetiminin temel tartışma alanlarına ayrıntılı olarak değinmektedir.

19. yüzyılda mutlak monarşinin yerini hukuk devletinin almaya başlamasıyla temel hak ve özgürlüklerin korunması, devlet iktidarının sınırlanması, idari faaliyetlerin hukuk kurallarına uygunluğu ve idarenin yargısal denetimi konuları ön plana çıkmıştır. Bu gelişme ile birlikte idare hukuku önem kazanmış¸ ve kamu yönetimi ile ilgili konular daha çok idare hukuku içerisinde ele alınmaya başlamıştır. ABD’de kamu yönetimi düşüncesinin gelişiminde Woodrow Wilson 1887 yılında yazdığı “İdarenin İncelenmesi” başlıklı makalesinde “Anayasayı uygulamak anayasa yapmaktan daha zor hale gelmektedir.” diyerek, devletin giderek artan ve karmaşık hale gelen idari görevlerine dikkat çekmiştir. Wilson’a göre yönetim, siyasetin günlük telaş¸ ve heyecanından uzak bir iş idaresi alanıdır. Siyasiler yönetim için yapılması gereken görevleri belirlerken yönetimin isleyişine müdahale etmemelidir. Wilson’ın bu görüşü kamu yönetimi yazınında siyaset- yönetim ayrımı olarak bilinmektedir. Frank J. Goodnow, 1900 yılında yayımladığı “Siyaset ve Yönetim” başlıklı kitabında hükûmetin siyaset ve yönetim olmak üzere iki farklı işlevi olduğunu ileri sürdürmüştür. Siyaset, kamu politikalarına karar vermek, devletin iradesini ortaya koymaktır.Yönetim ise bu politikaların yürütülmesi ile ilgili bir alandır.

Klasik Dönem

Klasik dönem içinde yer alan çalışmalar üç ¸ baslık altında ele alınabilir. Bunlardan birisi Frederick Winslow Taylor’un ortaya koyduğu bilimsel yönetim anlayışı, ikincisi ise, Henri Fayol, Luther Gulick ve Lyndall Urwick tarafından ileri sürülen yönetim ilkeleri yaklaşımı, üçüncüsü de Max Weber’in “ideal- tip bürokrasi” modelidir.

Bilimsel Yönetim Anlayışı; Frederick W. Taylor’un çalışmalarına dayanır. Bu nedenle “Taylorizm” olarak da adlandırılır. Amerikalı makine mühendisi ve yönetim bilimci olan Taylor, çalıştığı ve diğer işletmelerde gözlemlediği geleneksel iş yapma usullerinin verimsiz olduğunu gözlemlemiş, zaman ve hareket incelemeleri yaparak, işyerlerinde verimliliği artırmanın yollarını aramıştır. Taylor, çalışmalarında rutin ve tekrarlanan fiziki işlerdeki verimliliği artırmaya odaklanmıştır. Bunu gerçekleştirmek için işlerin, geleneksel iş görme usulleri ile değil de bilimsel yönteme dayalı olarak yapılması gerektiğini ileri sürmüştür. Taylor’a göre verimsizliği önlemenin reçetesi sistematik yönetimdir ve bir işi yapmanın her zaman için en iyi tek yolu vardır. Bu yol, zaman ve hareket incelemeleri yapılarak bulunabilir. Her bir çalışan tarafından yerine getirilecek görevlerin tanımlanması yönetimin sorumluluğu altındadır. Bu görevler iş tanımında sıralanır ve bunları yerine getirmek için gerekli en iyi niteliklere sahip kişiler yönetim tarafından bilimsel yöntemlerle seçilir. Çalışanın sorumluluğu kendisine verilen görevleri tanımlandığı şekilde yapmaktır. Böylece, işlerin yerine getirilmesinde, çalışanın kişisel yargılarının yerini yönetim tarafından belirlenen kurallar ve prosedürler alır.

Yönetim İlkeleri Yaklaşımı; Kamu yönetimi düşüncesinin gelişiminde katkısı olan bir başka isim de Fransız Henri Fayol’dur. Fayol, bir işletmedeki faaliyetleri altı grupta toplamıştır. Bunlar, teknik faaliyetler, ticari faaliyetler, mali faaliyetler, güvenlik faaliyetleri, muhasebe faaliyetleri ve yönetim faaliyetleridir. Yönetim faaliyetleri planlama, örgütleme, yöneltme, eşgüdüm ve denetim fonksiyonlarından oluşur. Bu ilkeler, kısaca PÖYED olarak da ifade edilir. Bu beş¸ işleve verdiği önemden dolayı Fayol’un yaklaşımı fonksiyonel ve yönetim süreci modeli olarak da anılmakta ve kendisi fonksiyonel yönetim akımının öncüsü sayılmaktadır. Gulick, Fayol’a ait beş yönetim fonksiyonunu yediye çıkarmış¸ ve bunları kelimelerin İngilizce baş harflerini birleştirerek POSDCORB olarak ifade etmiştir. Bu açılım, Planlama, örgütlenme, personel yönetimi, yönlendirme, raporlama ve bütçelemedir.

Bürokrasi Yaklaşımı; Weber, en verimli örgütlenme modeli olarak gördüğü bürokrasinin kamu ve özel kesim fark etmeksizin tüm büyük ölçekli örgütlere uygulanabileceğini belirtmiştir.

Davranışsal Yaklaşım; Davranışsal yaklaşımın çıkış¸ noktası 1920’lerin sonu ile 1930’ların ilk yıllarında Elton Mayo ve arkadaşları tarafından Western Elektrik firmasının Hawthorne tesislerinde yapılan deneylere dayandırılır. Bu araştırmanın sonuçlarının açıklanmasıyla örgütleri incelemede davranışsal yaklaşım yeni bir akım olarak ortaya çıkmıştır. Davranışsal yaklaşımın temel özelliği, örgütlerdeki insan davranışını inceleme konusu yapmasıdır. Bilindiği gibi klasik yaklaşım, örgütlerin biçimsel yapısına önem vermiş¸, insanları da bu yapı içinde mekanik bir parça olarak görmüştür. Davranışçı yaklaşımın ilk temsilcilerinden biri Mary Parker Follett’tır. Follett, bilimsel yönetim anlayışının egemen olduğu bir dönemde yaşamasına rağmen bunun etkisinde kalmayarak, örgütlerde insan ilişkileri üzerinde önemle durmuştur ve liderlik ve otorite konusunda kendi dönemindekilerden farklı düşünmekteydi. O’na göre lider, verdiği emrin durum ve koşulların gereği ve parçası olduğunu astlarına gösterebilen kişidir. 1926 yılında yazdığı “Emirlerin Verilmesi” adlı makalesinde de yönetimin sadece emirlerin verildiği ve bu emirlerin yerine getirildiği bir yapı olmadığını, örgütlerde çalışanların katılım ve iş birliğine ihtiyaç ¸ duyulduğunu ortaya koymuştur. Follett, demokratik liderlik, gönüllü iş birliği ve katılımcı yönetim konularında geleceğe ışık tutan görüşler ileri sürmüştür. Simon’ın 1947 yılında yazdığı “İdari Davranış¸” başlıklı kitabında, yönetim ilkeleri de sıklıkla birbirileriyle çelişki içindedirler. Denetim alanının sınırlı olması ilkesi ile hiyerarşik kademelerin az sayıda olması ilkesi birbiriyle çelişir. Denetim alanının dar tutulması durumunda örgütteki hiyerarşik kademelerin sayısı artacaktır. Tam tersi durumunda, yani hiyerarşik kademelerin sayısı azaltıldığında bu kez denetim alanı geniş¸ tutulmuş¸ olacaktır. Simon, örgütlerdeki karar verme surecine ve bu süreçteki insan davranışlarına odaklanmıştır. Simon’a göre, bir idari kuruluşun isleyişinin gerçek yönü, o kuruluşta çalışan kişi ve grupların davranışlarının incelenmesiyle ortaya konulabilir. Simon, örgüt içinde kararların nasıl alındığını veya programların nasıl hazırlandığını açıklarken yönetsel adam ve sınırlı rasyonellik kavramlarını ortaya atmıştır.

Siyaset-Yönetim Birlikteliği Yaklaşımı

Siyaset-yönetim ayrımı, Woodrow Wilson tarafından 1887 yılında dile getirilmesinden itibaren “Siyaseti yönetimden ayırmak mümkün mü veya bu arzulanır bir durum mu?” sorusu kamu yönetimi disiplinini hep meşgul etmiştir. Paul Appleby, 1945 yılında yazdığı “Büyük Demokrasi” adlı kitabında ve diğer çalışmalarında siyaset- yönetim ayrımının geçerli olmadığını, bunun bir efsaneden ibaret olduğunu vurgulamıştır. Kamu yönetimi işletme yönetiminden farklıdır çünkü kamu yönetimi siyasettir. Appleby, üst düzey kamu yöneticilerinin politika yapımı sürecinde aktif rol aldıklarını ve bunun kaçınılmaz bir durum olduğunu ifade etmiştir. Ayrıca, siyasetin yönetime müdahalesi çok da kötü bir şey değildir. Çünkü bürokratik gücün keyfi kullanımına karşı siyaset bir kontrol mekanizması vazifesi görür. Kamu yönetimi, devlet örgütlenmesi içinde ortaya çıkan yönetim sürecini ifade ettiği için siyasal boyut kaçınılmaz olarak işin içindedir. Demokratik değerler ve ilkeler verimlilik ilkesi kadar önemlidir.

Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar

Siyaset-yönetim ayrımı ilkesinin genel kabul görmesiyle kamu yönetimi, siyaset biliminden ayrı bir bilim alanı olarak ortaya çıkmaya başlamıştır. Daha sonra, bilimsel yönetim hareketi ve yönetim ilkeleri yaklaşımı temsilcileri, yönetimin bilimsel ve evrensel ilkelerine yönelik çalışmalar yapmıştır. Siyaset ve yönetimin birbirinden ayrı olduğu varsayımının gerçeği yansıtmadığı, günümüzde kamu yönetimi kuramının, aynı zamanda siyaset kuramı olduğu ileri sürüldü. Yine bu dönemde, yönetim ilkeleri yaklaşımı ciddi eleştirilere muhatap oldu. Bunlar içinde, yukarıda değinildiği gibi, en etkili olanı Simon’ın görüşleridir. Simon, çalışmalarında her bir yönetim ilkesinin bir karşıtı olduğunu ortaya koyarak bu yaklaşımı tartışmalı hale getirdi.

Yeni Kamu İdaresi Hareketi; Dwight Waldo öncülüğünde, ABD’deki genç kamu yönetimcileri kamu yönetimi disiplininin içinde bulunduğu durumu ve sorunlarını ele almak üzere 1968 yılında Syracuse Üniversitesinin Minnowbrook Konferans Merkezinde toplandılar. Bu Konferansla birlikte “Yeni Kamu İdaresi” hareketi doğdu. Yeni kamu idaresi hareketine göre;

• Kamu yönetimi toplumsal sorunlara duyarlı ve onlara çözüm üreten bir disiplin olmalıdır.
• Sosyal eşitlik, adalet ve hakkaniyet ilkeleri kamu yönetiminin temel unsurları arasında yer almalıdır.
• Kamu yönetiminde demokratik ve moral değerler önemlidir.
• Kamu yöneticileri, kamu yararının gerçekleştirilmesinde, toplumun güçsüz kesimlerinin korunması noktasında önemli role sahiptir

Yeni Kamu Yönetimi ; Kamu yönetimi 1970’li yılların sonlarından itibaren, birbiriyle bağlantılı birçok etkenin bir araya gelmesiyle güçlü bir değişim dalgasının etkisine girdi. 1980’li ve 1990’lı yıllarda kamu yönetiminde bazılarının deyimiyle devrim niteliğinde reformlar gerçekleştirildi. Yeni kamu yönetimi yaklaşımı olarak adlandırılan bu reformlar başta İngiltere, ABD, Yeni Zelanda, Avustralya gibi Anglosakson ülkelerinde olmak üzere birçok gelişmiş¸ ülkede uygulamaya konuldu. Ayrıca, yeni kamu yönetimi reformları Dünya Bankası, IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşların etkisiyle gelişmekte olan ülkelerde de geniş¸ bir uygulama alanı buldu ve pek çoklarınca küresel paradigma olarak nitelendirildi. Yeni kamu yönetimi reformları, geleneksel kamu yönetiminin sorunlarına, özellikle de bürokratik örgütlenmenin yetersizliklerine çözüm olarak ortaya çıkmıştır. Osborne ve Gaebler’e göre girişimci yönetimlerin on özelliği şunlardır:

1. Katalizör Yönetim: Kürek çeken değil, dümen tutan devlet. Bununla, kamusal mal ve hizmetleri doğrudan devletin kendisinin üretmesi yerine onun yönlendirmesi ve rehberliğinde mümkün olduğunca özel sektör ve gönüllü kuruluşlar tarafından üretilmesini ifade eder.
2. Sahibinin Vatandaşlar Olduğu Yönetim: Kamu yönetiminin vatandaşlara hazır hizmet sağlaması yerine, denetim mekanizmaları bürokrasiden topluma kaydırılarak vatandaşlar güçlendirilir.
3. Rekabetçi Yönetim: Hizmet sunan birimler arasında rekabet özendirilir.
4. Amaçlara Yönelmiş¸ Yönetim: Kamu örgütlerinin katı kural ve düzenlemelerle yönetilmesi yerine amaçlarını gerçekleştirmeye yönelik etkinlikler ön plana çıkarılır.
5. Sonuçlara Önem Veren Yönetim: Yönetimler girdi odaklı değil, sonuç ¸ odaklıdır.
6. Müşteri Odaklı Yönetim: Yönetimler, hizmet sundukları kesimleri müşteri olarak yeniden tanımlarlar ve onlara seçenek sunarlar.
7. Girişimci Yönetim: Yönetimler sadece harcama yapmayı değil para kazanmayı da ilke edinirler.
8. Uzak Görüşlü Yönetim: Yönetimler sorunlar ortaya çıktıktan sonra harekete geçme basitliğinden ziyade sorunların önlenmesine önem verirler.
9. Âdem-i Merkeziyetçi Yönetim: Hiyerarşi yerine katılımcı yönetim anlayışını benimseyerek yetkilerini devrederler.
10. Piyasa Yönelimli Yönetim: Piyasa mekanizmalarını bürokratik mekanizmalara tercih ederler

Yeni Kamu Hizmeti

1990’lı yılların ortalarından itibaren yeni kamu yönetimi reformları ve sonuçları değişik çevrelerce sorgulanmaya ve eleştirilmeye başlanıldı. Bazıları yeni kamu yönetimi yaklaşımının adalet, hakkaniyet, temsili yet ve katılım gibi demokratik ve anayasal değerleri tehdit ettiğini ileri sürdüler. Bu yaklaşımın ayırt edici özellikleri şunlardır:

1. Yönetmekten ziyade hizmet et. Kamu görevlisinin rolü¨ toplumu kontrol etme veya ona istikamet verme değildir, onun hizmetinde olmaktır.
2. Kamu yararı yan ürün değil, amaçtır. Kamu yöneticileri ortak bir kamu yararı düşüncesi inşa etmeye katkı sağlamalıdır. Amaç, ¸ bireysel tercihlerle hareket etmek değil, kamusal sorunların müzakere edilmesiyle ortak çıkarlar ve sorumluluklar yaratmaktır.
3. Stratejik düşün, demokratik hareket et. Kamusal ihtiyaçları karşılayan politikalar ve programlar en etkili ve duyarlı bir şekilde ortak caba ve iş birliği süreçleri yoluyla başarılabilir.
4. Müşterilere değil, vatandaşlara hizmet et. Kamu yararı, kişisel çıkarların toplamından ibaret değildir, aksine paylaşılan ortak değerlerle ilgili diyalog sonucunda ortaya çıkar. Bu nedenle, kamu görevlileri sadece müşterilerin taleplerine cevap vermekle kalmamalı, vatandaşlar ile ve vatandaşlar arasında güven ve iş birliğine dayalı ilişkileri inşa etmeye önem vermelidirler.
5. Hesap verebilirliği sağlamak basit değildir. Kamu görevlileri özel sektör çalışanlarına göre daha dikkatli olmalı ve aynı zamanda anayasa, yasa, toplumsal Değerler, siyasi ilkeler, profesyonel standartlar ve vatandaş¸ çıkarlarına uygun hareket etmelidir.
6. Sadece verimliliğe değil, insanlara da değer ver. Kamu kurumlarının uzun dönemde başarılı olmaları insana saygı duyan bir anlayış¸, paylaşılan liderlik ve iş birliği süreçleri geliştirilmesi ile mümkündür.
7. Vatandaşlığa ve kamu hizmetine girişimcilikten daha fazla değer ver. Kamu yararı, kamunun kaynakları sanki kendi parasıymış¸ gibi harcayan girişimci yöneticiler yerine topluma anlamlı işler yapmaya kendini adamış¸ kamu görevlileri ve vatandaşlar tarafından daha iyi gerçekleştirilir.

Türkiye’de Kamu Yönetimi Disiplinin Gelişimi

Türkiye’de kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin haline gelmeye başlaması 1950’li yıllarda başlamıştır. Ancak, Türklerin devlet kurma ve yönetme pratiğinin tarihi çok eskidir. Türklerin devlet kurma ve yönetme konusundaki başarılarının arkasında hükümdarların yanında düşünürlerin ve yönetici danışmanların da rolü vardır. Bunlar, dönemin hükümdarlarına yazdıkları eserlerle devlet yönetiminde onlara yol göstermişeler ve öğüt vermişlerdir. Türk tarihinde devlet idaresi ile ilgili bu özellikteki bazı kitaplar ve onların yazarları şunlardır: Farabi: El-Medinetü’l, Fazıla, Yusuf Has Hacib: Kutadgu Bilig, Nizam’ül Mülk: Siyasetname, Koçi Bey: Koçi Bey Risalesi

Defterdar Sarı Mehmet Paşa: Devlet Adamlarına Öğütler. Bu eserlerde iyi bir yönetim ve yöneticinin özellikleri, devletin çöküşünün durdurulması ve yönetimin geliştirilmesi konularına yer verilmiştir. Osmanlı Devleti’nde, özellikle Tanzimat’la birlikte kamu yönetimi yapısı ve uygulaması Kıta Avrupası ülkelerinden etkilenmiştir. Türkiye Cumhuriyeti Devleti de Osmanlı döneminin devlet yapısı ve kurumlarını devralarak geliştirmiştir. Türkiye’nin idari yapısı Fransız idari sisteminden etkilenmiş¸ olduğu için kamu yönetimi konularının incelenme- sinde idare hukukunun etkisi belirleyici olmuştur. Türkiye’de kamu yönetimi, uzun yıllar idare hukukunun bir alt alanı olarak incelenmiştir. Buna paralel olarak da Türkiye’de kamu yönetimi öğretimi 1950’lere kadar daha çok hukuk ağırlıklı olmuş¸ ve idare hukuku içerisinde ele alınmıştır. Doğal olarak da Türkiye’de kamu yönetimi ile ilgili ilk kitaplar, İsmet Giritlinin “Amme İdaresi Teşkilatı ve Personeli” örneğinde olduğu gibi idare hukukçuları tarafından kaleme alınmıştır.

Bu yıllarda Türkiye’de kamu yönetimi öğretimini etkileyen önemli olaylardan bir diğeri de Türkiye Cumhuriyeti ile Birleşmiş¸ Milletler arasında imzalanan teknik yardım anlaşması çerçevesinde Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, TODAİE’ nin kurulmasıdır.

1952’de kurulan ve 1953 yılında faaliyete gecen TODAİE, adından anlaşılacağı üzere, ilk kurulduğunda Türkiye ile birlikte Orta Doğu ülkelerine de hizmet vermeyi amaçlamıştı. 1958 yılında kabul edilen 7163 sayılı Kanunla bilimsel, yönetsel ve mali açıdan özerklik ve tüzel kişilik statüsüne sahip olan TODAİE daha sonraları ulusal bir enstitü haline dönüştü, ancak adını eskisi gibi muhafaza etti.

TODAİE’nin kurulması ve faaliyetleri neticesinde Türkiye’de kamu yönetimine olan ilgi artmıştır. 1956 yılında Orta Doğu Teknik Üniversitesi’nce (ODTÜ) Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi bolumü, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler fakültesinde de 1957 yılında Amme İdaresi Kürsüsü¨ kurulmuştur. 1970’li yılların başından itibaren de hem Siyasal Bilgiler fakültesinde hem de bazı İktisat Fakültelerinde kamu yönetimi bölümleri kurulmaya başlamıştır. Kamu yönetimi bölümlerinin yaygınlaşması ise 1981 tarih ve 2547 sayılı Yüksek öğrettim Kanunu ve bu kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelerle İktisadi ve İdari Bilimler Fakülteleri ile Siyasal Bilgiler Fakültelerinde müstakil kamu yönetimi bölümleri açılmasıyla olmuştur.