Ünite 4: Kamu Performans Yönetimi

Kamu Performans Yönetimi Kavramı

Sermayenin, mal ve hizmetlerin, fikirlerin, bilgilerin ve insan kaynaklarının işletme ve üretim anlamında ulusal sınırları aşması anlamına gelen küreselleşme olgusu, birçok ulusal ekonomiye olan olumsuz etkilerine bakıldığında, olumsuz etkilenmemek için getirdiği değişikliklere göre uyum sağlama veya yeniden yapılanma gerektiğini ortaya çıkarmıştır.

Son yirmi yıl içinde ekonomik kaygılarla söz konusu ülke yönetimlerinin, kamu sektörünü personel açısından küçültme politikası izlediği ve bu politikayı da şu iki farklı yöntemle uygulamaya geçirdikleri görülmektedir. Birinci yöntem; bazı ülkelerde belli bir program dâhilinde, kamu hizmetlerindeki bazı iş ve görevler kaldırılması; ikincisi ise, OECD üyesi ülkelerdeki bazı kamu kurum ve kuruluşlarının statüsünün değiştirilmesi veya özelleştirilmesidir.

Kamu Performans Yönetimi gereği, kamu kurum ve kuruluşlarının, kamu yönetimi olgusu dışındaki kişi ya da örgütlerden etkilenmesi, yönetişimde bulunması ve bazen rekabetin oluştuğu ortamlarda stratejik kararlar almaları kaçınılmaz hâle gelmiştir. Kamuda yaratılmak istenen sistemin “performansa dayalı ücret sistemi” olması durumunda, kamu görevlisinin kamu hizmetini sadece emeğini sattığı bir iş olarak görüp, genel kamu yararı yerine, bireysel çıkarlarını gözeteceği, bunun ise memur kişiliği ile makam kişiliği arasındaki bağın tümüyle kopmasına neden olacağı ileri sürülmektedir.

Kamu performans yönetimi açısından bakıldığında, mülkiyet esasına göre rekabet ortamının varlığı, özel kurumların yanı sıra kamu kurum ve kuruluşları için de giderek önemini artırmıştır. Rekabet şartları kurumları, karar ve eylemlerinde daha stratejik davranmaya ve performanslarını yükseltmeye zorlamaktadır. Bu nedenle, kamu hizmetleri alanında performans yönetimine baktığımızda, aslında, iktidara gelen her ulusal hükûmet tarafından farklı açılardan da olsa düşünülmekle birlikte, uygulanabilmesi için kamu bürokrasisinin ve halkın desteğine gereksinim vardır.

Performans

Performans, sayılabilir amaçlara ulaşma derecesi ve çıktı miktarıdır. Performans, önceden belirlenen bir amaca ulaşılan seviyedir. Sarf edilen zihinsel ve maddi çaba sonucu elde edilen çıktı değerlerdir. Buna göre performans, amaçlı ve planlı bir faaliyet sonucunda elde edilenleri belirler. Ancak, performansı iş ve işlemlerin sonucu ne çıkarsa veya varılan nokta olarak olumsuz anlamak doğru olmaz. Performansı iş başarım derecesi olarak tanımladığımızda performans, yönetsel eylemin sonucundaki herhangi bir durum değil, amaca ulaşma veya yakınlaşma anlamındaki olumlu bir durumdur.

Performans Yönetimi

Performans yönetimi son yıllarda giderek daha çok ele alınan bir kavram olup yönetimin planlama ve denetim faaliyetlerinin daha geniş bir çerçevede ve performans kavramındaki gelişmeler ışığında uygulanmasına yönelik çağdaş bir yönetim anlayışıdır. Bu anlayışın içeriğine göre performans yönetimi, kurumun temel amaçları doğrultusunda belirlenen stratejik plan hedeflerine ulaşmak için mevcut kaynakların ekonomik, verimli ve etkili biçimde yönetilmesi sürecidir.

Kamu Performans Yönetimi

Kamu Performans Yönetimini, kamu kurum ve kuruluşlarındaki kamusal kaynaklarla, kamusal mal üretimi ve kamu hizmetleri sunumu temel amacına uygun olarak, kurum ve kuruluş ölçeğinde belirlenen iş ve hizmet hedeflerine yüksek oranda ulaşmayı amaçlayan girişimlerin yönetimi olarak tanımlanabilir. Çünkü performansın yönetimi, öncelikle genel performans yönetimi anlayışına uygun olarak işleyen bir süreçtir.

Kamusal mal ve hizmetlerin üretim ve sunumunda performans yönetimi çok önemlidir. Hatta kamu sektöründe performans, diğer sektörlere göre göreceli olarak daha önemlidir. Çünkü özel sektörde performans hedeflerinin tutturulamaması sadece o firmanın kârını olumsuz etkilerken; kamu sektöründeki benzer bir durumda bütün ülkede kamu hizmetlerinin olumsuz etkilenmesi, belki de günlük hayatın aksaması söz konusudur.

Performans yönetimine göre bir kamu kuruluşunu yönetmek isteyen bir yönetim, üretilen mal ve hizmetlerin girdilere oranı anlamındaki verimlilik arayışının yanı sıra, hedef kitle için de beklenen faydayı verebilmeli diğer bir deyişle etkili olabilmelidir. Bu manada bir performans yönetimi ise bize, öncelikle kuruluşun en önemli kaynağı olan insan kaynaklarını başarıyla yönetmesi gerektiğini göstermektedir. Çünkü insan kaynağı örgütün diğer kaynaklarını birleştirici, üretime dönüştürücü, harekete geçirici ve kuruluş amaçları doğrultusunda mal ve hizmetlerin üreticisi rolünü üstlenmektedir.

Performans yönetimi anlayışının Türk Kamu Personel Yönetiminde uygulanmasına yönelik reform çalışmalarına Türkiye’de, OECD’nin 1997 yıllık raporundaki tavsiyelere uygun olarak beş yıl önce başlanmıştır. Kayırmacılığın, yolsuzluğun ve rüşvetin önlenmesi; eşitlik ve tarafsızlığa, liyakate, kariyere ve verimliliğe önem verilmesi amaçlanmıştır. Bu çalışmalardaki ilk alan, yeni girenler içindir. Kamu personeli olmak için giriş sınavı, 1999 yılında merkezileştirilmiştir. Bu sınav, özerk ve uzman bir merkez tarafından yılda bir kez yapılmaktadır. İkinci reform alanı ise mevcut kamu personeline ilişkindir. Buna göre, 1999/12647 sayılı “Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği” çıkarılarak, kamu personelinin yükselmesi için 75 saat eğitim alması ve sınavda başarılı olması %70 şartı getirilmiştir. Üçüncü olarak, 2000 yılında çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararıyla (2000/1658), ülkedeki merkezî, özerk, KİT ve yerel yönetim birimi olmak üzere bütün kamu kurum ve kuruluşlarının performans yönetimine göre, örgütlerini yeniden yapılandırıp, en uygun insan kaynağı standart kadrolarını oluşturmaları istenmiştir. Son olarak, 2011 yılında çıkarılan ve mevcut pek çok kanunda önemli değişiklikler getiren 6111 sayılı Kanunla, memurların değerlendirilmesinde yıllardır kullanılan sicil sisteminin kaldırılmasını görmekteyiz. Yerine, bireysel performansın ölçümüne dayalı bir performans değerleme ve ödülleme sistemi getirilmiş ve kurumların genel ve kuruma özgü performans ölçütleri geliştirmeleri istenmiştir.

Kamu Performans Yönetimi Amacı ve İlkeleri

Kamu Performans Yönetiminin temel amacı, kamu kurum ve kuruluşların hedeflerine ulaşmalarını sağlamaktır. Zira insan kaynaklarının performans ölçümünde kullanılan ölçütlere göre çalışma eğilimleri olacağından, performans ölçme ölçütleriyle, aslında çalışanlara nelerin önemli olduğu konusunda gerekli mesajlar verilmiş olur.

Kamu Performans Yönetimi ilkeleri; ekonomiklik, verimlilik ve etkililik olarak sıralamak mümkündür. Bunula birlikte; kalite, etkenlik, müşteri memnuniyeti veya kamu yararı, stratejik yönetim ve yenileşim gibi özellikler de performans özellikleri olarak sayılabilir.

Ekonomiklik ilkesi ; En uygun hizmet alım ihalesi yapmak, kariyer ve liyakate göre personeli seçmek ekonomikliktir. Verimlilik ilkesi; üretim girdilerinin, üretilen mal ve hizmetlerin kamuya yararına oranıdır. Etkililik ilkesi; hizmet edilen halktan şikâyet ve eleştiri yerine, istek ve destek alan kamu idaresidir. Açıklık ilkesi ; kamu yönetimi anlayışına has bir kamu performans ilkesidir. Bu ilkeye göre, bazı kısıtlar dışında hiçbir kamusal karar ve eylem, yetkililer dışındakilere kapalı kalamaz. Hukukilik ilkesi ; kamu performans yönetiminde tüm kamusal karar ve eylemlerin hukuka uygun olması demektir. Kamu performans yönetiminin hesap verebilirlik ölçütü, kamuda performans yönetimi anlayışının önemsenmesi gerektiğini ortaya çıkaran, en ciddi ölçüt olmuştur.

Kamu Performans Yönetimi Çeşitleri

Kamu kurum ve kuruluşlarınca yönetilmesi gereken performans; kurumsal performans, takım performans ve bireysel performans olmak üzere üç grupta toplanmaktadır.

Kurumsal performans yönetimi , bir taraftan hesap verebilirliğin ve saydamlığın sağlanması için, diğer taraftan da kurumun verimlilik ilkelerine göre yönetilmeleri için en uygun araçtır. Kurumsal Performans yönetiminde kullanılan bazı ölçütler, aynı zamanda kamu hizmetlerinde rekabet unsurları olarak görülebilmektedir. Buna göre rekabetin altı boyutu; kalite ölçütü, maliyet ölçütü, zaman ölçütü, iş gücü ölçütü, güvenilirlik ölçütü ve hizmet ölçütü olarak sıralanabilir.

Performans yönetiminde, söz konusu içerik ve amaçlara ulaşmak için öncelikle, kuruluşun amacına daha etkin bir biçimde ulaşabilmesinde gerekli stratejik plan ve kararlar ile geleceğe yönelik hedeflerin belirlenmesi gerekmektedir. İkinci aşamada ise kuruluşun var olan performans düzeyi ölçülmeli, değerlendirilmelidir. Kuruluşta hâlen uygulanmakta olan yönetim sistem ve alt sistemlerinin, süreçlerinin performans stratejilerine uygunluğu sağlanmalıdır. Bunun sonucunda, performansı geliştirmeye yönelik planlama yapılmalıdır. Planlama ile birlikte ölçüm sistemleri geliştirilmelidir. Bu amaçla neyin, nasıl, ne şekilde ölçüleceği belirlenmelidir. Verileri hazırlama ve bu verileri çözümleme yöntemleri üzerinde çalışılmalıdır. Son olarak performans yönetiminde, performansı geliştirmek için alınacak önlemler belirlenmelidir. Bunlara ilişkin faaliyet planları hazırlanmalı ve uygulamaya konulmalıdır.

Takım performans yönetimi; takımın, ulaştığı iş miktarına göre yönetilmesidir. Genellikle, takımlar yeni bir yönetim döneminde yöneticinin başarı için takım oluşturma girişimiyle yeni bir projeye kalkışıldığında, büyük ve önemli bir hedefe ulaşılmak istendiğinde veya ortak bir hedef için insan kaynaklarının hedefle bütünleşmesi gerektiğinde ilgili ve yeterli kişilerden oluşturulmaktadır. Takım performansı, takımın, kendisini oluşturan bireylerden farklı olarak etkileşimle ortaya çıkan sinerji performansıdır. Bu durum, önderin üyelere yansıttığı takım ruhu ve özendirmesiyle daha da belirginleşebilir.

Bireysel performans yönetimi ise kurumun çalışma şartları, yapılan iş ve kullanılan iş teknolojisi gibi sabit değişkenlerden çok, yönetici ve çalışan etkileşiminin performansa olumlu katkısını sağlama sürecidir. Bu sürecin geçmişten gelerek oluşan “kurum kültürü” ile bu kültürün etkisi altında ortaya çıkan “kurum iklimimden büyük ölçüde etkilenmesi söz konusudur. Zira performansa etkisini belirlemeye yönelik araştırmalar göstermektedir ki, kurumsal bağlılık-performans, iş doyumu-performans, iş ilgisi-performans, rol belirsizliğiperformans ve rol çatışması-performans etkileşimi söz konusudur. Dolayısıyla kurumsal iklimin olumlu manada “kurum vatandaşlığı” ve kurumsal bağlılık yönünde olmasını sağlamakta, görev ve rol belirsizliği nedeniyle ortaya çıkabilecek çatışmayı engelleyerek çalışanların işe ilgisini artırmak ve iş doyumunu sağlamakta bireysel performans yönetiminin amaçları arasındadır.

Bireysel performansın yükselme süreci , genellikle olumlu gidişat nedeniyle fazla göze batmayan bir süreçtir. Oysa yükselmenin izlenmesi, yükselmenin aşırı olup olmadığının anlaşılması; işlerin görev tanımlarına göre yapılıp yapılmadığının öğrenilmesi; işler için ayrılan en az sürelerin kullanıldığından emin olunması; iş yöntemlerine ve iş akımlarına uyulup uyulmadığına bakılması; performans yükselme sürecine ayak uydurmaya çalışırken personelin strese girmediğinin belirlenmesi ve son olarak performans yükselme sürecindeki iş ortamında üretilen mal ve hizmetlerin hedef kitleye yansımasında şikâyet, istek ve önerilerin neler olduğuna bakılması gerekir.

Kurum insan kaynaklarının performans düşüş süreci , aslında kendini çeşitli biçimlerde kurumsal ortamda göstermektedir. Çünkü yukarıda sayılan performans düşürücü etkenlerin şiddetine göre, başta kurum kaynaklarının üretime yönelik kullanılması sonucu ortaya çıkması gereken ürün miktarında azalma anlamına gelen verim azalması ile bu azalmaya ilişkin hizmetlerdeki kalite düşüşüne yol açacaktır. Performans düşüşü konusunda, yönetime ipucu niteliğinde başka göstergeler de bulunmaktadır.

Yöneticinin performans sorumluluğu , kurum insan kaynakları arasında birbirlerini cesaretlendirme, özendirme ve bilgilendirme yoluyla bulundukları kurumsal konumdan, daha iyi bir konuma gelmelerine rehberlik etmektir. İşe yeni başlayan birinin izleyici olduğu, deneyimli ve bilgili bir yöneticinin ise, kendisine liderlik edip biçimsel olmayan bir eğitimle onun yetişmesine destek verdiği bir personel geliştirme sürecidir.

Koça danışanın beklentisi, koçluk yapacak kişiden iyi bir iletişim kurması, empatik davranması, sorun çözme ve karar alma sürecinde cesaret vermesi, kariyerini planlaması özendirmesi beklenirken; suçlayıcı, küçümseyici, disiplin cezalarıyla korkutucu olmaması, tek yönlü iletişim kurmaması, kayıtsız davranmaması, açık ve dürüst olması, geri bildirimi görmesi beklenir. Rehberlikten yararlanacak izleyicinin ise, öncelikle bu iletişimi sürdürmesi, rehberini örnek alması, görüş ve önerilerini dikkate alması, koçun bilgi ve birikimine saygılı olması gerekmektedir.

Personelin performans sorumluluğu; öncelikle onun temel görevi olan kurumsal amaç ve hedefler doğrultusunda çalışma ve kendisine verilen görevleri yapma sorumluluğu olarak anlamak gerekir. Sadık personel, çalıştığı sürece kurum yararına düşünen ve kurum başarısı için çaba sarf eden personel olarak tanımlanabilir.

Takdir edildiği sürece, ücret ve çalışma şartları özendirildiği sürece, eşitliğe, yeterliğe ve kariyere önem verildiği sürece performansı yüksek olan personeldir. Aranılan şartları tuttuğu sürece yükseltilmesi, diğer personele örnek olup danışmanlık yapması, kendisiyle iletişim kurulması ve yönetici takım üyeliği açısından en uygun personeldir.

Performans rehberliğindeki lider ve izleyici etkileşiminin bir benzeri olan performans danışmanlığı mentorlukta, koçluk yapan liderin rehberliğindeki izleyicilik yerine, personelin karşılıklı bilgi, deneyim ve düşüncelerin paylaşımı anlamında bir danışmanlık söz konusudur. Mentorun, iş ortamında iletişimi geliştirmesi ve karşılıklı güven duygusunu güçlendirmesi sonucu performansı artırması açısından, yararlı bir akıl hocalığı rolü bulunmaktadır.

Kamu Performans Yönetimi Süreci

Kamu Performans Yönetim süreci, hemen hemen bütün yönetim süreçlerinde izlenen süreçten pek farklı değildir. Diğer bir deyişle, kamu performans yönetim süreci; araştırma ve planlama aşaması, uygulama aşaması, izleme ve değerlendirme aşaması ile geliştirme aşaması olmak üzere dört aşamadan oluşmaktadır.

Araştırma planlama aşaması na göre; kuruluşun gerçek durumuna göre ancak ileriye yönelik olarak stratejik kararlar alma süreci olan performans planlaması yapılmalıdır. Ancak, burada belki genel planlama anlayışından farklı olarak stratejik planlama farklılığı söz konusu olmaktadır. Zira stratejik planlama, stratejik insan kaynakları yönetiminin ilk basamağıdır. Performans planlama aşamasında, önceden belirlenmiş olan kuruluş amaçları doğrultusunda, kuruluş dışı ve kuruluş içi etkenler göz önünde bulundurularak, mevcut kuruluş şartlarına, diğer bir deyişle mal ve hizmet üretimi sürecine etki edecek her türlü girdi ve kaynakları en uygun biçimde kullanarak, kuruluşa ilişkin ikincil amaçlar belirlenmelidir. Ancak, bu amaçların sayılabilir performans hedefleri olmasına özen gösterilmelidir.

Performans uygulama aşamasında , planlamaya ilişkin yukarıda sayılan açıklar giderildikten sonra yapılacak olan, bu hedef ve ölçütlere göre üretim kaynaklarını harekete geçirmektir. Buna göre, emek dışındaki üretim araçları olan ham madde, ara madde, araç gereç ve teknolojiyi ekonomik ve verimli kullanmak; kuruluşun insan kaynaklarını bir taraftan özendirici araçlarla desteklemek, diğer taraftan da disipline etme yöntemleri ile yüksek performansta çalıştırmak gerekir.

Kamu performans yönetim sürecinin üçüncü aşaması, planlanan ve uygulaması yapılan performans ölçütlerinin değerlendirilmesi aşamasıdır . Bu aşama aslında, performans yönetiminin denetimi aşamasıdır. Bu açıdan, performans değerleme aşamasında, söz konusu girdi ve kaynakların performans anlayış ve ilkelerine göre, kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi söz konusudur. Performans değerleme aşamasında değerlendirilenlere değil, bir nevi değerlendirmelerin başarıyla yapılıp yapılmadığına bakılmaktadır. Performans hedeflerinin gerçekleşip gerçekleşmediği veya ne kadar gerçekleştiğine ilişkin geribildirime dayalı bir değerlendirmenin yapılması gerekir.

Kamu performans yönetiminin son aşaması, performans geliştirme aşamasıdır . Bu aşama, performans yönetimine en bilimsel açıdan bakılabilecek bir aşamadır. Zira araştırma ve geliştirme, bilimsel tekniklere ve araçlara göre yapılmalıdır. Konuyla ilgili bilimsel gelişmelerden haberdar olunmalıdır. Bilim etiği olan uzman personel ile çalışılmalıdır. Ancak, tüm bunların olması için, başta yöneticiler olmak üzere bütün kuruluş personelinin, kamu performans yönetiminin bilimsel yollarla oluşturulabileceğine, sürdürülebileceğine ve başarıya ulaştırılabileceğine inanması ve uygun ortamın sağlanması gerekmektedir.

Kamu Performans Yönetimindeki bu son aşamada, kamu kuruluşundaki performansın geliştirilebilmesi için, bir önceki performans değerleme aşaması sonuçlarına öncelikle gereksinim olmaktadır. Ancak, bu gereksinimin ham çıktılarının, veri haline dönüştürülmesi de gerekmektedir. Bu işlem, bilginin işlenmesi olmaktadır. Bilgi işleme, kurum içinde yorumlanabilir durumlar yaratarak belirsizlikleri azaltmaktadır.

Kamu Performans Yönetimi Faydaları ve Güçlükleri

Kamu Performans Yönetiminin, yöneltilen çeşitli eleştirilere karşın, performans yönetimi anlayışının getirdiği olumlu özelliklerinin analiz edilmesi, izlenmesi ve etkili bir biçimde uygulanabilmesi durumunda yönetime aşağıdaki faydaları sağlayacağı söylenebilir:

• Bireysel performansı geliştirir.
• Bireylerin gizil güç performansını ortaya çıkarır.
• Gelecekteki insan kaynağı ihtiyacını planlar.
• Kuruluş amaçlarını gerçekleştirir.
• Kuruluştaki manevi gücü artırır.
• İç ve dış müşteri tatmini sağlar.
• Performans - ücret dengesini sağlar.
• Rekabet üstünlüğü yaratır.
• Gözlem kalitesini artırır.

Kamu performans yönetiminin sorunları ise şu biçimde sıralanabilir:

• Kamu performans yönetimi, kamu yönetimi kültürüne henüz girmemiş ya da kamu yönetiminde yeterince anlaşılamamıştır.
• Kamu performans yönetimine ilişkin ilkeler, ölçütler ve uygulama aşamalarına ilişkin olarak henüz mevzuat düzenlemesi yapılmamıştır.
• Mevzuatın hazır olmaması, kamu performans yönetimine uygun bir örgütsel yapının da kurulamamasına neden olmuştur.
• Kamu Performans Yönetiminde getirilen ölçütlerin adı çeşitli ortamlarda geçmekle birlikte, henüz bu ölçütlerin, özellikle kamuya has yeni ölçütlerin kullanımına ilişkin olarak, geleneksel kamu yönetimi anlayışına sahip kamu personelinin direnç gösterdiği görülebilmektedir.
• Kamu Performans Yönetiminde önemli bir yere sahip olan kurumsal, takımsal ve bireysel performans değerlendirmeleri açısından da, kamu kurum ve kuruluşlarının alıştıkları geleneksel yapıdan uzaklaşmak istemedikleri bilinmektedir.
• Kamu performans yönetiminin sadece performans değerlendirme anlayışı getireceği yanılgısı söz konusudur.