Ünite 5: Afet ve Acil Durum Yönetiminin Tarihsel Arka Planı

Giriş

Yazılı tarihin başlangıcından günümüze, Anadolu yarımadası sürekli büyük afetlere maruz kalmıştır. Öyle ki, Anadolu’da güçlü krallıklar kuran medeniyetlerin birçoğu bu afetler sonucu yıkılmıştır. Afetlerden etkilenmemek için, kimi medeniyetler yerleşim yerlerini değiştirmiştir. Türkiye’de afet zararlarının azaltılması konusundaki çalışmaların ele alındığı bazı kaynaklarda söz konusu çalımalar üç ana döneme ayrılarak incelenmektedir. Bunlar;

• Kurtarma
• Acil Yardım
• Geçici Barındırmadır

Ayrıca bu çalışmalarda Türkiye’de afet zararlarının azaltılması konusundaki çalışmaların tarihi gelişimi yukarıdaki ayrımdan farklı olarak üç ana başlık altında ele alınacaktır. Bunlar şunlardır;

• Cumhuriyete kadar geçen dönemdeki çalışmalar,
• Cumhuriyetten sonraki dönemdeki çalışmalar,
• 1999 Marmara Depremleri sonrasındaki çalışmalar.

Cumhuriyete Kadar Geçen Dönemdeki Çalışmalar

Tarihi gelişimin ele alındığı bütün çalışmalarda ilk yazılı örneğin 1509’da meydana gelen Büyük İstanbul Depremi (Kıyamet-i Suğra - Küçük Kıyamet) olduğu belirtilmektedir.13000 insanın yaşamını yitirdiği, yüzden fazla cami ve binden fazla yapının yıkıldığı bilinen bu depremden sonra, zamanın Osmanlı padişahı II. Beyazıt’ın çıkardığı bir fermanla, ülkede bir çeşit olağanüstü hal ilan edilmiş, harap olan İstanbul’un yeniden inşası için 50000 usta görevlendirilmiştir. Hazine-i Hassa’dan evi yıkılan her aile başına 20 altın bağışta bulunulmuştur. Kamu binalarının inşa edilmesi, yapı ve yapı malzemesi üretiminin her açıdan denetlenmesi gerekli bilgi ile donatılmış teknik elemanlardan oluşan Hassa Mimarlar Dairesi’nin görevi idi.

Osmanlı zamanında depremler sonrasında çeşitli oluşumlar meydana gelmiştir. Bunlar;

• 1831 Yılında Şehreminliği ile Mimarbaşılık, Ebniye-i Hassa Müdürlüğü adı altında birleştirilmiştir.
• 1854 yılında ise İstanbul Şehremaneti’nin kurulması ile bu müdürlüğün görevleri Şehremanetine devredilmiştir.
• 1848 ve 1882 yıllarında çıkarılan “Ebniye (Binalar) Nizamnameleri” ile şehirleşme ve yapılaşmanın belirli kurallara bağlanması uygulaması ülke sınırları içerisinde yaygınlaştırılmıştır.

Cumhuriyetten Sonraki Dönemde Yapılan Çalışmalar

Bu çalışmalarda milat diyebileceğimiz tarih 1944 ve 1959 tarihleri arasındaki dönemdir. Ayrıca Cumhuriyetten sonraki dönemde yapılan çalışmalar üç tarihsel sürece ayrılmıştır. Bunlar;

• 1944 yılına kadar yapılan çalışmalar.
• 1944 - 1959 yılları arasında yapılan çalışmalar.
• 1959 yılından sonra yapılan çalışmalar.

1944 Yılına Kadar Yapılan Çalışmalar

Bu dönemde kurulan yeni bakanlıklarla birlikte 1923 yılında Mübadele, İmar ve İskân Bakanlığı kurulmuş, yerleşme ve yapılaşmaya ilişkin düzenlemeler bu bakanlığın sorumluluğuna bırakılmıştır. Ayrıca 1933 yılında yürürlüğe giren 2290 Sayılı “Belediye Yapı ve Yolları Kanunu” ile Osmanlı İmparatorluğu döneminden beri uygulanmakta olan “Ebniye Nizamnamesi” birkaç maddesi dışında tamamen değiştirilmiş ve yerleşme, yapılaşma ve yapı denetimi konularında çağın gereklerine uygun yeni düzenlemeler getirilmiştir.

Yine bu yıllarda 1939 yılında “Belediye Yapı ve Yolları Kanunu”nun uygulanmasında görülen aksaklıkları gidermek için 3611 Sayılı kanunla “Bayındırlık Bakanlığı Kuruluş Kanunu” değiştirilmiş ve bu faaliyetler “Yapı ve İmar İşleri Reisliği” birimine verilmiştir. Ayrıca 1944 dönemi öncesinde 26 Aralık 1939 Erzincan’da meydana gelen 7.9 şiddetindeki deprem ve bunun sonucunda 32.962 kişinin öldüğü ve 116.720 yapının yıkılması veya ağır hasar görmesi üzerine, o günkü Cumhuriyet Hükümeti, 17 Ocak 1940 tarihinde 3773 Sayılı ‘Erzincan’da ve Erzincan Depreminden Müteessir Olan Mıntıkalarda Zarar Görenlere Yapılacak Yardımlar’ kanununu çıkarmıştır. Bu kanun Cumhuriyet döneminde yapılan ilk kanundur. Bu kanunda şu maddeler yer almaktadır;

• Afetten zarar görenlere yönelik maddi destek verilmesi,
• Depremden etkilenen yörelerdeki vergi mükelleflerinin tüm vergileri terkin edilmiş,
• Evleri yıkılan veya kullanılamayacak hale gelen kişilere ücretsiz arsa verilmesi ve yapı malzemesi yardımı yapılmasına ilişkin esaslar benimsenmiştir.

Terkin; vergi alacağını ortadan kaldıran bir işlemdir. Ödenmesi gereken safhaya gelmiş olan amme alacaklarının vergi hataları veya kanuni bir nedenle kısmen veya tamamen alacaklı kamu idaresinin kayıtlarından silinmesini ifade eder.

1944 Yılına kadar devam eden bu dönemin genel karakteristikleri şunlardır:

• Afet zararlarının azaltılması konusunda ülkenin yerleşme, konut ve sanayileşme politikaları ile uyumlu bir afet politikası geliştirilmemiştir.
• Bu dönemde afet zararlarının azaltılması çalışmaları olarak kabul edilebilecek çalışmalara henüz başlanmadığı görülmektedir.
• Bu dönemde afet zararlarını azaltma, afete hazırlık, kurtarma ve yeniden inşa faaliyetlerine dönük etkin strateji ve politikalar üretilmemiştir.

1944-1959 Yılları Arası

• 20. 12. 1942 tarihinde meydana gelen Niksar - Erbaa depremi ile başlayıp, 20. 06.1943 tarihli Adapazarı - Hendek, 26.11.1943 tarihli Tosya - Ladik ve 01.12.1944 tarihli Bolu-Gerede depremlerinde “... 43.319 kişinin ölmesi, 75.000 kişinin yaralanması ve 200 bin civarında yapının yıkılması veya kullanılamaz hale gelmesi üzerine, 18 Temmuz 1944 tarihinde ilk kez depremlere yönelik ‘Yer Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler’ adlı 4623 Sayılı yasa çıkarılmıştır. Bu kanun, ülke genelini içine alan, belirli bir olay veya mekânla sınırlı olmayan ilk afet kanunudur.
• 4623 Sayılı kanun,
• Vatandaşların deprem tehlikesi karşısında can ve mal emniyetini sağlama;
• İyi işleyen bir kurtarma, yardım ve geçici barınma sistemi kurma gibi amaçları hedefliyordu.

4623 Sayılı kanun ile Türkiye tarihinde ilk defa merkezi hükümet deprem öncesinde bazı görevlerle yükümlendirilmiştir. Örneğin;

• Deprem bölgelerinde Hükümet Konağı kuruldu.
• Devlet hastane, okul, sinema, han, hamam, otel gibi halkın çok yığıldığı yapıları depremler olmadan önce elden geçirmeyi ve bunlardan tamiri ve takviyesi teknik heyetlerce mümkün görülmeyenleri yenilemeyi görev olarak üstlendi.
• Yeni yapılacak olan bu tür yapıların projelerini inceleme yetkisini de o günkü Nafıa (Bayındırlık) Bakanlığına görev verdi.

1959 Yılı Sonrası

1950’li yıllarda sel, toprak kayması, kaya düşmesi ve yangınlar gibi diğer afet türlerinin sıklıkla meydana gelmesi gibi faktörlerin etkisiyle afet zararlarının azaltılması ile ilgili yeni düzenleme çalışmalarına ihtiyaç duyulmuştur. 15.05.1959’de çıkarılan 7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’u ile şu maddeler önemsenmiştir;

• Depremler dışındaki sel, toprak kayması, kaya düşmesi ve yangınlar gibi diğer afet türlerini kapsaması,
• Genel Bütçe dışında bir “Afetler Fonu” oluşturulması.

1968-1971 Yılları arasında meydana gelen afet olayları sonrasında, 7269 sayılı Kanunun 33. maddesi gereği oluşturulmuş olan afet fonunun yetersiz hale gelmesi sonucunda ayrı bir deprem fonu oluşturulmuştur. Ardından 1988 Yılında 7269 - 1051 Sayılı Kanunun 4. maddesinde yer alan “İçişleri, İmar ve İskân, Bayındırlık, Sağlık ve Sosyal Yardım ve Tarım Bakanlıklarınca acil yardım teşkilatı ve programları hakkında genel esasları kapsayan bir yönetmelik yapılır.” hükmüne dayanılarak hazırlanan 88/12777 sayılı “Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir.

Erzincan Depremi: 13.03.1992 Tarihinde meydana gelen Mercalli ölçeğine göre VIII, Richter ölçeğine göre 6.8 şiddetindeki Erzincan depremi dikkatleri yine afet zararlarının azaltılması çalışmalarına çevirmiştir. Depremde 653 kişi yaşamını yitirmiş, 3850 kişi yaralanmıştır. Depremin yol açtığı ekonomik kayıplar ise 1992 rakamlarıyla 3 trilyonun üzerinde bir meblağa ulaşmıştır.

Dinar Depremi: Dinar depreminde 94 kişi yaşamını yitirmiş, 250 kişi yaralanmıştır. Depremde Dinar’da mevcut yaklaşık 24000 konutun 13352’si hasar görmüştür. 4223 bina ağır hasar görerek oturulamaz duruma gelmiş, 2813 bina orta, 6316 bina ise hafif derece- de hasar görmüştür. Depremin yol açtığı ekonomik kayıplar ise 1995 rakamlarıyla 10 trilyonun üzerinde bir meblağa ulaşmıştır. Dinar depreminden sonra, 16.11.1995 tarih ve 4133 Sayılı Kanunla 4123 sayılı Kanun değiştirilmiş ve yeni bazı maddeler eklenmiştir.

1999 Marmara Depremleri Sonrası Yapılan Çalışmalar

7 Ağustos 1999 depremi, ülkemizde afet ve acil durum yönetimi konusunda bir dönüm noktası olmuş, büyük mal ve can kaybı neticesinde kurumlar arası koordinasyon eksikliği fark edilmiştir. 600 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Türkiye Acil Durum Yönetimi TAY Genel Müdürlüğü teşkil edilmiş, 21 Ağustos 2001 tarihli Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği ile kriz yönetimine ilişkin koordinatörlük görevleri ise Sağlık Bakanlığı, Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanlığı, MGK Sekreterliği ve TAY Genel Müdürlüğü arasında paylaştırılmıştır. Deprem zararlarının azaltılabilmesi için çok önemli olan bu KHK ve yönetmeliklerden bazıları şöyledir;

• Zorunlu Deprem Sigortası;
• Yapı Denetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname;
• Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği;
• 3030 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu Dışında Kalan Belediyelerin Uygulayacakları Tip İmar Yönetmeliği;
• Yapı Malzemeleri Deney Laboratuvarlarında Bulunması Gereken Özellikler Hakkında Genelge;
• Afet Yönetimi ile İlgili Olarak Yeni Bir Merkezi Kurum Kurulması;
• İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü’nün Mevcut Arama – Kurtarma Kapasitesinin Geliştirilmesi;
• Ulusal Deprem Konseyi (UDK) Kurulması.

Bu büyük afetten öğrenilen en büyük ders afet ve acil durum hallerinde koordinasyon olmadığı zaman kaynakların etkili kullanılması ve zamanında müdahale edilmesinin mümkün olmadığıdır. Özellikle de öğretim görevlileri, üniversiteler, medya ve sivil toplum kuruluşlarının telkinleri doğrultusunda, çağdaş bir afet yönetim sisteminin gerekliliği üzerinde sıkça durulmuş; bu husus 29 Eylül – 1 Ekim 2004 tarihleri arasında Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nca düzenlenen “Deprem Şurası’nın sonuç bildirgesinde de vurgulanmıştır. Böylece “afet yönetiminde kurumsal değişim ve yeniden yapılanma” da geri sayımı başlamıştır. Ardından 2009 yılında çıkarılan 5902 sayılı yasa ile Başbakanlık’a bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı kurularak yetki ve sorumluluklar tek bir çatı altında toplanmıştır.

Bu çerçevede; Türkiye’de yeni bir afet yönetim modeli uygulamaya konulmuş olup, getirilen bu model ile öncelik ‘ ‘Kriz Yönetimi ”nden ‘‘ Risk Yönetimi ’’ne verilmiştir. Günümüzde ‘‘ Bütünleşik Afet Yönetimi Sistemi ’’ olarak adlandırılan bu model, afet ve acil durumların sebep olduğu zararların önlenmesi için tehlike ve risklerin önceden tespitini, afet olmadan önce meydana gelebilecek zararları önleyecek veya en aza indirecek önlemlerin alınmasını, etkin müdahale ve koordinasyonun sağlanmasını ve afet sonrasında iyileştirme çalışmalarının bir bütünlük içerisinde yürütülmesini öngörmektedir. Bunun yanında AFAD, illerde doğrudan valiye bağlı İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri ve 11 ilde bulunan Afet ve Acil Durum Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlükleri vasıtasıyla çalışmalarını yürütmektedir.