Ünite 2: Yönetişim ve Halkla İlişkiler Politikaları

Giriş

Küreselleşmenin ve iletişimin etkisi ile yönetim anlayışında gerçekleşen değişimlerle, toplum yerine bireyin, merkez yerine yerelin daha fazla önem kazandığı bir sisteme doğru geçiş yaşanmakta, birey-devlet ilişkisi de yeni bir şekil almakta ve yönetim kavramı yerini yönetişime bırakmaktadır.

Yönetişim Kavramı ve Tanımı

Günümüzde, mal ve hizmet sunulan hedef kitlelerin dikkate alınmadığı, tek yönlü iletişimin hâkim olduğu, “hükmetme” kavramıyla ilişkilendirilen “yönetim” yerine, paydaşların ve tüm hedef kitlelerin eleştiri, öneri gibi olumlu ve olumsuz her türlü katkısını dikkate alan, çift yönlü ve dengeli bir iletişimin hâkim olduğu, “birlikte yönetim” anlamına gelen “yönetişim” kavramı kullanılmaya başlanmıştır.

1990 yılından itibaren literatüre giren ve daha sonra hızla genişleyerek kullanımı yaygınlaşan yönetişim; yönetim, etkileşim ve iletişim terimlerinin birleşmesiyle oluşmuştur. Yönetişim kavramı, İngilizce “Good Governance” karşılığı olarak ilk kez 1996 İstanbul Habitat II Konferansı ile Türkçemize kazandırılmıştır.

“Yönetişim”, toplumun yönlendirilmesinde sorumluluk dengesini devletten bireye doğru kaydırmakta, tek özneli bir hizmet anlayışı yerine çok özneli sistem içinde ve karşılıklı etkileşim ilkeleriyle yönlendirme sürecini ön plana çıkarmaktadır.

1992 yılında yayınlanan “Yönetişim ve Kalkınma” isimli raporda yönetişimin Dünya Bankası’nın göreviyle uyumlu dört temel alanı:

• Kamu yönetiminin iyileştirilmesi,
• Hesap verebilirlik,
• Kalkınma için yasal çerçevenin oluşturulması ve
• Bilgi ve şeffaflık olarak açıklanmıştır

Yönetişim, bir toplumsal-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da düzen olarak tanımlamaktadır.

Yönetişim, kurumların, yönetim kalitesini iyileştirme arayışlarının sonucunda ortaya çıkan ve klasik yönetim tarzına yepyeni değerler eklenmesini içeren bir sürecin sonucudur. Yönetişim aynı zamanda toplumların, faaliyetlerini yönetmek amacıyla kullandığı siyasal, ekonomik ve yönetsel irade anlamına gelmektedir. Bununla birlikte, yurttaşların, grupların ve toplulukların ortaklaşa karar alma ve uygulamada, çıkarlarını dile getirmede, yükümlülüklerini karşılamada ve çatışma noktalarının çözümünde kullandıkları mekanizmaları, süreçleri ve kurumları kapsamaktadır. Yönetişimin ekonomik, siyasi ve idari olmak üzere üç temel dayanağı mevcuttur. Bu üç unsur birlikte ele alındığında, yönetişim; siyasi ve sosyo-ekonomik ilişkileri yönlendiren süreç ve yapıları tanımlamaktadır

Yönetişim, postmodern dünya düzeninde yaşanan krizler ve bunların neden olduğu tartışmalara yeni çözüm önerileri üreten güncel bir yönetim teorisidir.

Özellikle soğuk savaşın sona ermesiyle, tek kutuplu dünyaya doğru hızla giden küreselleşmenin ideolojisiyle beslenen, devlet-toplum ilişkilerini bu açıdan irdeleyen ve pratik çözümler üreten en önemli uzmanlık alanlarından birisidir.

Yönetişim yaklaşımının temel fark ve özelliklerini dört madde halinde sıralayabiliriz:

1. Yönetişim ne bir kurallar sistemi ne de bir etkinliktir, yönetişim bir süreçtir.
2. Yönetişim egemenlik üzerine değil uzlaşma üzerine kuruludur.
3. Yönetişim kamu ve özel sektörden aktörleri beraber aynı anda içerir.
4. Yönetişim resmi bir kuruluş değil, sürekli bir etkileşime bağımlıdır.

Geleneksel yönetim yaklaşımı

• Dikey örgütlenme
• Merkezilik
• Otoriter
• Hesap sorucu
• Gizlilik
• Güvensizliğe dayalı ilişki
• Yönetim kurulu hâkimiyeti
• Hukukilik

Yönetişim yönetim yaklaşımı

• Yatay örgütlenme
• Yerinden yönetim
• Demokratik
• Hesap verici
• Açıklık/Şeffaflık
• Güvene dayalı ilişki
• Paydaş hâkimiyeti
• Hukukilik ve meşruluk

Yönetişim Aktörleri ve Farklı Alanlarda Yönetişim

Yönetişim tek başına yeni bir model, yeni bir akım değil, mevcut yönetimin ifade ettiği anlam çerçevesinin bütün öğelerini öne çıkararak sorunlara yaklaşımda bazı farklılıklar ortaya koyma girişimidir. Yeni yönetim anlayışı olarak ifade edilen yönetişim kavramı, devlet merkezli yönetim yerine toplum merkezli ve yapabilir kılma stratejisini esas almaktadır.

Yönetişimin başlıca aktörlerinden olan devlet, siyasi kuruluşlarla kamu sektörü kuruluşlarını içermekte ve bu süreçte kendi vatandaşlarına nasıl daha etkin şekilde hizmet verebileceği üzerinde odaklaşmaktadır. İkinci aktör olarak özel sektör; istihdam ve gelir kaynağı oluşturarak, üretimi, ticareti ve insan kaynaklarını geliştirerek ve hizmet sağlama ve kurumsal standartlar aracılığıyla ekonomik kalkınmayı ve büyümeyi sağlamaktadırlar. Üçüncü aktör ise sivil toplum kuruluşları ve gönüllüleridir. Birey ile devlet arasında yer alarak toplulukları organize etmek, eğitmek, toplum içindeki grupların ekonomik ve sosyal hayata katılımını sağlamak, siyasi ve sosyal etkileşimi kolaylaştırmak, dayanışmayı artırmak ve kültürleri beslemek yoluyla özgürlük, eşitlik ve sorumluluk temellerini oluşturmaya çalışmaktadırlar. Bunların yanında, yönetişim ilkelerinin yaşama geçmesinde kişiler de önemli bir sorumluluk taşımaktadır. Kişisel düzeyde, her insan, bir yandan tüketici, bir yandan yurttaş, bir yandan da toplumsal sorumluluğu olan bir bireydir. Bireyler, sorumluluklarını yerine getirirken yönetişim sürecine katılarak hem kurumun gelişmesine ve toplumsal refahın artmasına katkıda bulunacak ve hem de kaynakların çok daha etkin kullanılmasını sağlayacaktır.

Yönetişimin farklı alanlarda algılanışı ve tanımlanması neticesinde bazı sınıflandırmalara girilmiştir.

Bu sınıflandırmalar;

• Küresel Yönetişim: Ortak yarar için dünya çapında eylemi düzenleyen, amaçlı ve kalıplaşmış insan etkileşimlerinin bileşimidir.
• Kamu Yönetişimi: Ulusal, bölgesel, yerel, siyasal, sosyal gruplardan, baskı ve çıkar gruplarından, sosyal kuruluşlardan özel ve ticari organizasyonlardan oluşan ağların yönetimini içermektedir. Burada yönetimin dış yönetimi yönlendirme fonksiyonu bulunmaktadır.
• Uluslararası Yönetişim: Uluslararası yönetişim devletlerarasındaki ilişkiyi ifade eder.
• İnsancıl Yönetişim: Siyasi çabaların, aileden dünyaya kadar siyasi etkileşimin bütün katmanlarında, insani yönetişimin başarılmasına yoğunlaşması gerektiği, bölge veya dünya düzeyinde gelişmiş yönetişim projeleri sunmanın yeterli olmadığı hususuna değinir.
• Demokratik Yönetişim: İktisat alanındaki kullanımı olan iyi yönetişime yaklaştıran bir içeriğe sahiptir, zira insancıl kalkınma perspektifinden yaklaşıldığında iyi yönetişim, demokratik yönetişim anlamına gelmektedir.

İyi Yönetişim ve Kurumsal Yönetişim

İyi yönetişim kavramı ilk kez Dünya Bankası’nın 1989 yılında yayınladığı Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustinable Growth başlıklı raporunda geçmektedir.

Yönetişime ilişkin ilk literatürü oluşturmaya başlayan da zaten Dünya Bankası’nın Afrika bölümüdür. Bunun nedeni ise, Dünya Bankası’nın özellikle ilk başlarda Sahra Altı olarak anılan bölgede diğer pek çok bölgeyle karşılaştırıldığında çok daha aktif bir rol oynamasıdır.

Dünya Bankası’na göre iyi yönetişim; “açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin; profesyonel bir bürokratik yönetimin; eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin ve kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplum ve hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzeni” ifade etmektedir.

Dünya Bankası’nın 1996 yılından beri yayınladığı ve altı alt gösterge ile 215’ten fazla ülkenin yönetişim performansını ölçmek amacıyla oluşturulan “Yönetişim Göstergeleri” (Worldwide Governance Indicators) günümüzde iyi bir devlet yönetimi adına yapılan önemli çalışmalardan birisidir. Dünya Bankası’nın sitesinde yayınladığı yönetişim puanları altı alt göstergeden oluşmaktadır. Bunlar,

1. Katılım ve hesap verilebilirlik
2. Siyasal istikrar
3. Hükümet etkinliği
4. Devlet hizmetlerinde kalite
5. Hukukun üstünlüğü
6. Yolsuzluğun kontrolüdür.

Kurumsal yönetişim, kurumdaki farklı paydaşların nasıl yönetildiğini ve denetlendiğini anlatan “kurum anayasası” gibidir.

Kurumların nasıl yönetildiği ve denetlendiğini, kurumun farklı paydaşlarının, haklarının ve sorumluluklarının belirlenip, netleştirilmesini sağlayan, kurumun beşeri ve mali sermayeyi çekmesine, etkin çalışmasına ve böylece ait olduğu toplumun değerlerine saygı gösterirken uzun dönemde ortaklarına ekonomik değer yaratmasına imkân sağlayan her türlü kanun, yönetmelik, kod ve uygulamalar kurumsal yönetişimi ifade etmektedir.

Kurumsal yönetişimin başlıca amaçlarını şöyle sıralanabilir,

• Şirket üst yönetiminin sahip olduğu güç ve yetkilerin keyfi kullanılmasının engellenmesi,
• Yatırımcı haklarının korunması,
• Şirket hissedarlarının adil ve eşit muameleye tabi tutulmasının sağlanması,
• Şirketle doğrudan ilişki içerisinde bulunan menfaat sahiplerinin haklarının korunması ve güvence altına alınması,
• Şirketin faaliyetleri ve finansal durumu ile ilgili olarak kamuoyunun aydınlatılması ve şeffaflığın sağlanması,
• Yönetim kurulunun sorumluluklarının açık olarak belirlenmesi,
• Şirket üst yönetiminin karar ve eylemleri dolayısıyla hissedarlara ve paydaşlara hesap verme yükümlülüğünün temin edilmesi,
• Vekâlet maliyetlerinin azaltılması,
• Şirket kazancının pay sahiplerine ve daha genel olarak tüm menfaat sahiplerine hakları oranında geri dönüşümün sağlanması,
• Büyük hissedarların azınlık hisselerine el koyma tehlikesinin önüne geçilmesi,
• Uzun vadeli yatırım yapan kurumsal yatırımcılar açısından güven tesis edilmesi ve sermaye sermaye maliyetinin düşürülmesi, şirketin hisse senedi ihracı yoluyla finansman kaynaklarına kolay erişim imkânlarının arttırılması,
• Risk alan sermayedar ile karar veren profesyonelin çıkar çelişkisinin kurallara bağlanarak kontrol altına alınmaya çalışılması olarak sıralanabilir.

Kurumsal yönetişim ilkeleri: Kurumsal yönetişimin evrensel kabul ve geçerliliği olan ana ilkeleri

• Adillik/Eşitlik: Tüm faaliyetlerde pay ve menfaat sahiplerine eşit davranılması durumudur.
• Hesap verilebilirlik: Yönetim kurulu üyelerinin pay sahiplerine hesap verme zorunluluğu.
• Şeffaflık: Ticari sır dışında şirket ile ilgili bilgilerin zamanında, doğru ve eksiksiz şekilde kamuya duyurulması.
• Sorumluluk: Şirket yönetiminin tüm faaliyetlerinin mevzuata, esas sözleşmeye ve şirket içi düzenlemelere uygun olması ve bunun denetlenmesi.

Yönetişim, Halkla İlişkiler Politikaları, Türkiye’de Yönetişim Uygulamaları ve Halkla İlişkiler

Yönetişim, hem itici güçleri hem de beraberinde getirdiği yeni kavramlarla birlikte kamu sektörü halkla ilişkiler etkinlikleri üzerinde etkili olmaktadır. Yönetişimin halkla ilişkilerin değişimi sürecinde, hem kamu sektörünün halkla ilişkiler anlayışının değişmesinde hem de araçların çoğalması ve çeşitlenmesi üzerinde önemli etkilerinin olacağı söylenebilir.

Bugün bir yönetim görevi olarak değer gören halkla ilişkiler örgütün içinde bulunduğu ortamla ilgili bilgileri toplamakta, paydaşların her türlü bilgi alma ve iletme ihtiyacını karşılamakta, stratejik kamuları belirlemekte, konuları yönetmekte ve karar vericilere danışmanlık yapmaktadır. Halkla ilişkiler anlayışında, açık sistem yaklaşımı ve simetrik örgüt yapısı benimsendiği takdirde yeni kamu yönetimi anlayışı ve yönetişim en azından kuramsal düzeyde benzer önermelerde bulunur.

Halkla ilişkiler; örgütün politikaları, prosedür ve etkinliklerinden ortak biçimde etkilenen veya bunlara dahil olan kitlelere yönelik, seçici bir duyarlılık taşımak zorunda kalır. Bunun yanında açık sistem yaklaşımı çerçevesinde, örgütün kendi çalışanlarına da özel bir ilgi göstermesi ve paylaşımı, müzakereyi, yenilikçiliği destekleyen bir örgüt kültürü oluşturması çok önemlidir.

Halkla ilişkiler algısı, kapalı sistem çerçevesinde yer alan kamu sözcülüğü modelinden açık sistem yaklaşımı çerçevesinde anlam kazanan ve daha ayrıntılı bilgi paylaşımı ve daha da önemlisi etkileşimi ön plana çıkaran, iki yönlü simetrik modele doğru dönüşmek durumundadır. Dolayısıyla, yönetişimin etkisiyle performans yönetimi, bilgi paylaşımı, açıklık, şeffaflık gibi kavramların ışığında, kamu sektörünün halkla ilişkileri, artık açık sistem anlayışı ve iki yönlü simetrik modele doğru dönüşümüne ilişkin bir takım ipuçları, diğer ülkelerin etkinliklerinde ve düzenleyici uluslararası kuruluşların beklentilerinde kendisini şimdiden göstermektedir.

E-Devlet: Vatandaşın devletle, devletin özel ve özerk kurumlarla, devletin kendi kurumları arasında, devletlerin kendi aralarında var olan bilgi akışı ve/veya fiziksel etkileşimin dijital ortama taşınması için gerçekleştirilen girişimlerdir.

E-devletin genel olarak üç önemli amacı vardır. Bunlar; kamusal hizmetleri yaygın ve erişebilir hale getirmek, hizmet-üretim ve yönetim sürecinde bireylerin istek ve eğilimlerini daha etkin değerlendirerek katılımcı yurttaşların önünü açmak ve devlet kurumların daha rasyonel ve daha verimli işlemesini sağlamaktır.

E-devletin faydaları:

• Şeffaf devlet vizyonuna ulaşılması,
• Bireylerin devletle olan işlerinin çok daha hızlı şekilde halledilmesi,
• Vatandaş tarafından görülen bu verimlilik artışı sayesinde devletin daha verimli çalışması,
• Kamu kurumları arasında bilgi bütünlüğünün sağlanarak her türlü kötüyü kullanımın önüne geçilmesi olarak sıralanabilir.

Avrupa Birliği üyesi ülkelerin yurttaşları ile Birlik kurumları arasındaki yabancılaşmanın aşılmasını hedef alan yönetişim reformu konusunda Komisyon’un Temmuz 2001’de yayımladığı Beyaz Kitap Avrupa düzeyinde iyi yönetişimin ilkelerini şu biçimde sıralamaktadır:

• Açıklık
• Katılım
• Hesap verme sorumluluğu
• Etkinlik
• Tutarlılık

Avrupa Birliği’nde yönetişim ve yeni kamu yönetimi yaklaşımı söz konusu olduğunda, ilk akla gelmesi gereken “Sigma Joint Initative”dir. Sigma, OECD ve Avrupa Birliği’nin 1992 yılında oluşturdukları ortak bir inisiyatiftir ve AB ile OECD arasındaki sözleşmeler çerçevesinde yürütülmektedir. Sigma Programı, yönetişim yaklaşımı çerçevesinde, üye ülkelerin kamu yönetimi sistemlerini modernize etmek, reform ilerlemelerini değerlendirmek ve öncelikleri tanımlamak, kurumların kurulması sürecine katkıda bulunmak ve yasal çerçeveleri düzenlemek, proje tasarımlarına ve faaliyet planı uygulamalarına yardım ederek AB ve diğer kurum, kuruluş ve ülkelerin katkılarını kolaylaştırmak gibi konularda destek vermektedir.