Ünite 4: Yerel Yönetim Kuramları

Yerel Yönetim Kuramları: Yöntem ve Kapsam

Yerel yönetimler, kentlerin siyasal, ekonomik, toplumsal ve kültürel örgütlenmesinde etkili olan yönetsel yapılardır. Yerel yönetim birimleri yerinden yönetim ilkesine uygun biçimde; karar alma organları yerel halkın seçimiyle oluşan, kendi bütçesi ve kamu tüzel kişiliği bulunan görece özerk kurumlar olarak tanımlanmaktadır. Yerel yönetim yapılarının bu derece çeşitlendiği, başta kentler olmak üzere yönettikleri mekânsal birimlerin bu derece karmaşık hale geldiği bir dönemde, yerel yönetim kuramlarına başvurmadan bu karmaşık gerçeklik anlaşılamaz. Paradigmaların temel bazı özelliklerine değinmek gerekiyor. Birincisi, her paradigmanın kendisini evinde hissettiği bir alan (home domain) vardır. Her yaklaşım bu etki alanında diğer paradigmalara göre güçlü iken, bu alandan çıkıldıkça gücünü yitirmektedir.

Çoğulcu paradigmaya göre, modern toplumlarda devleti anlamak için bireyler ve birey temelli grupların devleti etkilemek için verdikleri mücadelelere odaklanmamız gerekir. Kaçınılmaz sonuç, devlet tartışmasının demokrasi sorunuyla birlikte ele alınmasıdır.

Yönetimci paradigma ise, devleti doyurucu biçimde anlamak istiyorsak, devletin kurumsal yapısına yoğunlaşmamız gerektiğini öne sürer. Yönetimci yaklaşımın devlet tartışması bürokrasinin rolü ile özdeşleşir. Sınıf merkezli paradigma bireylerin yerine sınıfları ve sınıflar arası mücadeleyi koyarak devleti ve devletin işlevlerini anlamayı hedefler.

Yerel Yönetim/Devlet Kuramları

Yerel yönetim birimini tanımlayan üç temel boyutunun olduğu söylenebilir:

• Örneğin bir belediye her şeyden önce bir kurumsal yapı, bir örgüttür.
• İkinci olarak, bu kurumsal yapının hizmet verdiği yerel nüfusun farklı kesimleriyle etkileşimini sağlayan temsiliyet kanalları vardır.
• Üçüncü olarak sözünü ettiğimiz kurumsal yapının toplumun farklı kesimlerinden gelen talepleri yerine getirmesini sağlayan işlev ve sorumlulukları vardır.

Yönetimci yaklaşım yerel yönetimlerin kurumsal yapısı ve işleyişine, çoğulcu yaklaşım yerel yönetimlere yönelik taleplerin temsiliyet mekanizmalarına, sınıf merkezli kuram ise yerel yönetimlerin işlevlerine odaklanan bir önceliklendirme yapmaktadır. Kuramlar yerel yönetimleri tanımlayan bu üç alandan birini önceliklendirdikleri ölçüde, diğer iki boyuta yönelik açıklamalarını bu boyutla olan ilişkisini dikkate alarak şekillendirirler.

Keynesçi Dönem ve Kent Yöneticiliği

Keynesçi refah devleti uygulamaları II. Dünya Savaşı sonrasında ağırlık kazanmış, bu durum 1970’li yılların sonuna kadar devam etmiştir. Refah devleti açısından, kentler önemli mekânsal odaklar olmuşlardır. Çünkü refah devletini tanımlayan eğitim, sağlık, konut vb. hizmetlerin büyük bölümü kent mekânına özgü nitelik taşımaktadır. Bu durum, kentin kendisini önemli hale getirirken, yerel yönetimler de bu hizmetleri sağlayan kurumlar olarak ön plana çıkmıştır. Bu dönemde, kolektif tüketimin örgütleyicisi olarak yerel yönetimler, refah devletinin en önemli uygulayıcı birimleri olmuştur.

Çoğulcu Paradigma

Çoğulcu paradigmanın güç alanı, bireyler ve birey temelli grupların siyasal davranışları ve bu davranışların devletin karar verme süreçleri üzerindeki etkisidir Birey temelli grupların ön plana çıktığı kentsel ortamda, yerel yönetimler kendi başına bir güç ya da karar verici olmaktan çok, farklı gruplar arasındaki tartışma ve pazarlıklarda aracı konumundadır.

Yönetimci Paradigma

Yönetimci paradigma ise kendisine temel ilgi alanı olarak devlet aygıtı ve iç işleyiş mekanizmalarını alır ve bu yönüyle de, çoğulcu kuramın karşıtı olarak değerlendirilebilir. Çoğulcu yaklaşım devlete kendi başına bir güç atfetmezken; yönetimci paradigma devleti toplumsal gruplardan bağımsız bir güç kaynağı olarak görür. Devlet tarihsel olarak bir güç merkezi olarak belirir ve diğer toplumsal güçlerden kendini bağımsızlaştırır. Bürokratik otorite, ulusal sınırlar içinde yasal şiddetin tekelini elinde tutan güç ve merkezileşme sürecini destekleyen bir aktör olarak ortaya çıkmış ve ulus devletleşme sürecinde yerel birimler ve yönetimler merkezi yönetimler karşısında güç yitimine uğramışlardır.

Sınıf-Merkezli Paradigma

Sınıf merkezli paradigma çerçevesinde geliştirilen yerel yönetim/devlet kuramları;

• “Çoğulcu” ve
• “Yönetimci” kuramların bir eleştirisi olarak ortaya çıkmıştır.

Eleştirilerin merkezinde, yerel yönetimlere ilişkin süreçlerin açıklanmasında sınıf boyutunun bu yaklaşımlarca ihmal edilmesi vardır. Bu ihmalin bir sonucu olarak, her iki yaklaşımda da, daha makro süreçlerin, örneğin ekonomik ilişkilerin ve buna bağlı olarak sınıf çelişkilerinin yerel yönetim politikaları açısından önemi görmezden gelinmiştir. Sınıf merkezli paradigma çerçevesinde yerel yönetim sorununu sermaye birikim süreçleri ve sınıf ilişkileriyle ilişkilendiren;

• Araççı ve
• Yapısalcı olmak üzere iki yaklaşımdan söz edilebilir.

Yerel Yönetim Kuramlarının Değerlendirmesi

Yukarıda özetlediğimiz ve “Batı merkezli” olarak nitelendirilebilecek yaklaşımlar, Keynesçi refah devleti dönemine ait yerel yönetim deneyimleri üzerinden kavramsal çerçevelerini geliştirmişlerdir. Tartışmamız her yaklaşımın yerel yönetimleri tanımlayan bir boyuta odaklandığını gösterdi. Yönetimci görüşün açıklamalarının merkezine ağırlıklı olarak yerel yönetimlerin kurumsal yapısı ve bürokrasisini koyduğunu gördük. Çoğulcu görüş tam tersi yönde bir tercihle, yerel yönetimlere etki eden bireyler ve birey temelli grupları önemseyen bir yerel yönetim kavramsallaştırmasını öne çıkardı. Bu çerçevede yerel yönetim tartışması büyük ölçüde demokrasi sorunu ile ilişkilendirildi. Öte yandan, sınıf merkezli bakış açısı, yerel yönetimlerin işlevlerine yoğunlaşıp, bu işlevler çerçevesinde yerel yönetimlerin kentlere yaptığı müdahalelerin sınıf ilişkilerine ve kapitalizmin yeniden üretimine olan etkisini öne çıkaran bir yaklaşım sundu. Ele aldığımız yaklaşımların yoğunlaştıkları alanların dışında çıktığını da gördük. Ancak bu tür durumlarda kuramların tutarlılıklarını yitirme sorunuyla karşı karşıya kalmışlardır.

Yerel Yönetimden Yerel Yönetişime

Keynesçi Dönem Sonrası Yerel Yönetişimcilik

Daha önceki bölümde de tartıştığımız gibi, hemen hemen bütün Kuzey Amerika ve Avrupa ülkelerinde, farklı biçim ve dozlarda da olsa, refah devleti uygulamalarının gerilediği gözlemlenirken, bunların yerini piyasa mekanizmasını ön plana çıkaran Yeni-Sağ ve neo-liberal politikalar almıştır. Aynı sürecin ilişkili bir başka boyutu, ulus-devletin aşındırılarak, sermayenin küresel düzlemde hareketliliğini artırma arayışları olmuştur. Ulus-devletlerin sonunun geldiği düşüncesinin aceleciliğine rağmen, küreselleşme dinamiklerinin kendisini daha açık biçimde hissettirdiği de yadsınamaz. Bu çerçevede, kentlerin ya da günümüzdeki popüler ifadesi ile “yerel birimler ”in, diğer yerel birimlerle birlikte, kendilerini ulus-devletin oluşturucu bir parçası olarak gördükleri bir anlayıştan, küresel ölçekte hareket eden sermayeyi kendi birimlerine çekmek için projeler geliştiren bir yerellik anlayışına geçişin ipuçları ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu değişimin en çarpıcı sonucu, kendisini kolektif hizmetlerin sunucusu olarak gören yerel yönetimlerin yerini, büyümeye önem veren ve sermayenin taleplerine duyarlı hale gelen bir yerel yönetim anlayışının almasıdır.

Böylece, kent yönetimlerine ilişkin olarak, üç sektörlü bir model ortaya çıkmıştır. Bu yeni kombinasyonun üyeleri;

• Yerel devlet,
• Yerel nitelikli olan ya da yerel düzeyde etkinlik gösteren sermaye ve
• Sivil toplum kuruluşları olarak adlandırılan çeşitli yapılanmalardır.

“Yerel yönetim” kavramının bu tür bir oluşumu kucaklayamaması karşısında, yeni yapılanmaya verilen isim ise yönetişim (governance) olmuştur. Kısaca tanımlamak gerekirse, yönetişim kavramı ile çoklu aktörlerin rol aldığı ve hiyerarşilerin yerine karşılıklı etkileşimin ve katılımın belirlediği bir yönetim süreci kastedilmektedir.

Birbirleriyle etkileşim halindeki bu süreçlerin ortak paydasını özetlersek;

• Ulus-devletin içinde belirlenen bir yerellikten ulus ötesi etkileşimlere de açık bir yerellik anlayışına geçiş,
• Buna paralel gelişen bir eğilim olarak yerelin, emeğin yeniden üretiminin mekânı olmanın ötesine geçerek, sermaye birikim süreçlerinde daha etkin bir rol üstlenmesi,
• Beraberinde yerel devlet, sermaye ve yerel sivil toplum kuruluşlarının oluşturduğu ittifak yapısının ortaya çıkışı.

“Yerel yönetişim” olarak adlandırılan bu yeni yönetim modeli, bir yapıdan çok bir sürece tekabül etmektedir.

Çoğulcu Paradigma

Çoğulcu yaklaşımın son dönemde yeni çoğulculuk ya da hiper-çoğulculuk halini aldığı görülmektedir. Hiperçoğulculuk anlayışı, artık toplumların ve kentlerin bahsedilemez bir biçimde karmaşık hale geldiğini, çıkar gruplarının çeşitlendiğini ve dağınıklaştığını, bu çerçevede de belli bir grubun kenti kontrol etmesinin mümkün olmadığını öne sürmektedir. Dahası yerel yönetimler bu derece çeşitlenen taleplere yanıt vermekte yetersiz kalmaktadır. Dolayısıyla, çoğulcu bir durum artık kaostan kaynaklanan güç dengesine işaret etmektedir.

Çoğulculuğun kentlere ve yerel yönetimlere yönelik kavramsallaştırmaları sivil toplum alanının güçlendirilmesine yönelik bazı önerileri de içermektedir. Burada sivil toplumcu anlayışlar olarak adlandıracağımız bu yaklaşımlar, çoğulculuğu radikalleştirerek yeni bir bakış açısı yaratma uğraşı içindedirler. Bu bağlamda, radikal çoğulcuların Yeni-Sağ ile paylaştığı nokta, merkezi yönetime duyulan tepkidir. Yerel yönetimler, devletin merkezileşmiş gücünün kırılması açısından önemli görülürken, asıl hedef sivil toplumun, daha özelde yerel sivil toplum öbeklerinin güçlendirilmesidir.

Yönetimci Paradigma

Refah devleti döneminde yerel yönetimlerin yerel refah devleti haline gelişi ve bu birimlerin büyük kaynaklar kullanarak kentsel alanda çok geniş bir alana müdahale etmesi kaynakların dağıtımında önemli rolleri olan kent yöneticilerini merkezi konuma getirmişti.

Gurr ve King (1987), yerel özerklik üzerine yaptıkları tartışmada, yerel özerlikliğin iki farklı boyutunun olduğunu vurgularlar:

• Birinci tür özerklik, yerel yönetimlerin kendi gündemlerini ve politikalarını belirlemede yerel güç odaklarından ne derece özerk davranabildikleri tarafından belirlenir. Yerel yönetimlerin kullandıkları kaynakların ne kadarını yerel kaynaklardan elde edebildikleri, uyguladıkları politikaların yerelde ne derece direnç ya da destek bulabildiği gibi sorular yerel güçler karşısındaki özerkliği ölçmek açısından önemlidir.
• İkinci tür özerklik ise yerel yönetimlerin kendi gündem ve müdahale alanlarını belirlerken, merkezi yönetimin ne ölçüde müdahalelerine maruz kaldıklarıyla ilgilidir. 1980 sonrası dönemde yerel yönetimlerin girişimci rollerinin ön plana çıkarıldığı düşünülürse, yönetimci kuramın özerklik sorununa yoğunlaşması oldukça anlaşılabilirdir.

Sınıf Merkezli Paradigma

Refah devleti sonrası dönemde yerel yönetimlerin kentsel alana müdahalesinde iki esaslı değişim gözlenmektedir:

• Birinci değişim kentsel hizmetlerin doğrudan sağlanmasından yerel yönetimlerin hızla çekilmesidir.
• İkinci olarak, birlikte tüketim, kentleri özgün kılan faktör olmaktan çıkarken, kentler ekonomik gelişmenin odakları haline gelmektedir.

Sermayenin hareketliliği ve ulus devletlerin bu alanlarda daha az müdahaleci hale gelmeleri, yerel girişimcilik anlayışıyla, yerel birimlerin kendisini harekete geçirmeye başlamıştır. Yerel birimler uluslararası mekânsal işbölümünde kendilerine daha iyi bir konum elde etmeye yönelik olarak birbirleriyle yarışmaya itilmiştir. Dünya kentleri hiyerarşisi olarak adlandırılan yapılanma içinde kentler kendilerine olabildiğince avantajlı bir yer elde etmeye yönelik olarak stratejiler izlemeye başlamaları girişimci ve yarışmacı anlayışın bir örneğidir.

Harvey, yerel yönetimlerin bölgesel düzeyde güçlü sınıflarla ittifak halinde kendi yerel birimlerini farklı seçenek etrafında yarışmacı hale getirmeye zorlanırken önlerinde uzmanlaşma açısından dört seçenek vardır. Bunlar;

• Üretim işliği seçeneği,
• Tüketim merkezi seçeneği,
• Kontrol ve yönetim işlevlerinin merkezi olma seçeneği ile
• Yeniden dağıtılan artığın mekânı olma seçeneğidir.

Yerel devletin yeniden işlevlendirilmesinin önemli sınıfsal sonuçları vardır. Yerel yönetimler içinde yer aldıkları ittifakların bir gereği olarak, çalışan sınıflara yönelik hizmetlerinden dikkate değer kısıntılara giderken, yarattıkları kaynakları birimlerini yarışmacı hale getirecek altyapı ve benzer yatırımlara aktarmaktadır. Dahası yarışmacılık adına, ücretli kesimlerden daha düşük ücretleri ve olumsuz çalışma koşullarını kabul etmeleri istenmektedir.

Yerel Yönetim Kuramlarının Eleştirisi

Dünya son otuz yıl içinde güç ilişkilerinde önemli bir değişime sahne oldu. Birikim stratejileri içinde devletin oynadığı rol sınırlanırken, piyasa mekanizması belirleyicilik kazandı. Bu değişimler sermayenin çeşitli kesimlerinin yararına sonuçlar doğururken, çalışan sınıflar önemli kayıplara uğradılar. Kentler bu değişim sürecinde dışarıda kalmak bir yana, en çok etkilenen mekânsal birimler oldular. Ulus-devlet şemsiyesi altında, kolektif tüketimin örgütlendiği mekânlar olan kentler, son dönemde, sermayeyi kendi mekânlarına çekebilmek için yarışan birimler haline gelmeye başladılar. Yerel yönetimler açısından bunun sonucu çalışan sınıfları desteklemeye yönelik alanlardan çekilmek ve sermayeyi desteklemeye yönelik alanlara öncelik vermek oldu. Böylece kentler açısından ortaya birbirinden oldukça farklı iki dönem çıktı.

Ortaya çıkan bu çarpıcı değişimin izlerini yerel yönetim kuramlarında da bulmak mümkündür:

• İlk dönemin kuramlarının hemen tamamı yerel yönetimleri “hizmet sağlayıcı” olarak görürken,
• İkinci dönemde yerel yönetimler büyüme, girişimcilik vb. temalar etrafında kavramsallaştırılmışlardır.

Yerel yönetimlerin bu iki dönemdeki kavranışını, benzerlikleri ve farklılaşmaları temelinde karşılaştırmak yararlı olacaktır:

• Birinci dönemin bir özelliği, ele aldığımız üç paradigma çerçevesinde ortaya çıkan yaklaşımların kendi içlerinde kapalı kalıp, kendi güç alanları çerçevesinde yerel yönetimleri kuramsallaştırmalarıdır. Sınıf-merkezli yaklaşımlar sınıf çelişkisi ve sermaye birikim süreçlerinin önceliğini vurgularken, yönetimci yaklaşımlar yerel yönetimlerin iç işleyişini ve bürokrasinin değerlerini ön plana çıkarmışlardır. Çoğulcu yaklaşımlar ise, farklı grupların yerel yönetimler üzerindeki baskıları ve bu baskıların politika oluşturma sürecindeki etkilerini vurgulamışlardır.
• İkinci dönem, bu açıdan önemli bir değişime sahne oldu. Hemen hemen tüm yaklaşımlar kendi güvenli alanlarını terk edip, diğer yaklaşımların tekelindeki alanlara girmeye başladılar. Örneğin çoğulcu yaklaşımdan hareket edenler, daha önceki dönemde ihmal ettikleri makro ölçekli siyasal ve ekonomik bağlamı dikkate alırken, sınıf merkezli yaklaşımlar da çoğulculuğun tekelinde olan grup temelli mücadeleleri kendi kuramsal çerçevelerine yerleştirmeye çalıştılar. Daha önceki dönemde çok sınırlı kalan paradigmalar-arası alışverişin ikinci dönemde ön plana çıkması kuşkusuz önceki dönemin kuramlarının sınırlılıklarının kavranması ile olmuştur. Ancak bu sınırlılıkları daha açık hale getiren bir faktör, ikinci dönemde ortaya çıkan yerel pratiklerin ilk döneme göre karmaşık ve çeşitlenmiş bir hale gelmesidir.
• İkinci dönemi birinci dönemden ayıran diğer özellik, vurgunun kurum ve yapılardan ilişki ve süreçlere kaymış olmasıdır. Birinci dönemde, yaklaşımların büyük bölümü yerel siyasal ve ekonomik yapılar üzerine vurgu yapıp, yerel yönetimi bir devlet aygıtı olarak kavrarken, ikinci dönemde yerel ekonomik ve siyasal süreçler ön plana çıkmış, yerel yönetimler ise bir kurumsal yapılanma yerine, bir toplumsal ilişki olarak kavranmaya başlanmıştır.
• İkinci dönemde, birinci dönemden daha belirgin bir biçimde, çoğulcu yaklaşımın baskın hale gelmeye başlamasıdır. Kuşkusuz, çoğulcu yaklaşım birinci dönemden çok daha farklı bir içerik kazanmış, yukarıda da değindiğimiz gibi, hem sınıf merkezli hem de yönetimci paradigmaların kaygılarından birçoğunu içselleştirmiştir. Ancak daha da önemlisi, diğer yaklaşımlar, tutarlılıklarını yitirme pahasına, çoğulculuğun birçok özelliğini içselleştirmeye başlamıştır.

Etkinlik: Etkinlik (efficency) üzerinde durulacak ilk ilke olacaktır. Denilebilir ki, toplumların gelişmesine paralel olarak devletin yerine getirmesi beklenen işlevler artmakta ve çeşitlenmektedir. Bu işlevleri devlet merkezi ve yerel yönetim kurumları eliyle yerine getirecektir. Devlet bu işlevleri merkezi yönetim ve yerel yönetim arasında bölerken, ona yol gösterecek ilke etkinlik olmalıdır. Bu işlevlerin etkinlik ilkesine göre bölüştürmek en akılcı tutumdur.

Demokratikleşme-Katılım ve Çoğulculuk İlkesi: Eğer iyi belediye yönetiminin ne olduğu tartışılmak isteniyorsa, bunun için öncelikle iyi toplumun ne olduğunun tartışılması gerekiyor. Kuşkusuz böyle bir tartışmayı enine boyuna ele alma olanağı yok. Ama bu konuda toplumumuzun tarihsel birikimi içinde bugüne gelen değer yargıları var. İyi bir toplumun ilkeleri olarak, çoğulculuğu, demokratikliği ve geniş kitlelerin karar süreçlerine katılmalarını benimsiyoruz. Eğer bu ilkeyi benimsiyorsak, iyi belediye sorusunu salt etkinlik ilkesinin ötesinde bir dayanağa kavuşturabiliriz.

Yönetimde Yaratıcılık ve Çeşitliliğin Üretilmesi : Bir yönetim sisteminin en olumlu özelliği yaratıcılığıdır. Bir yönetim sistemi yaratıcılığı kendi yapısal özelliği haline getirebildiyse bu sistemin iyiliğinden söz edebiliriz. Oysa bir yönetim merkezîleştikçe, üreteceği kararlar benzeşecek yeknesaklık kazanacaktır. Bunun anlamı her özel koşul için uygun olmayan çözümlerin uygulanması demektir. Uzun dönemde yerelliği ortadan kaldıracak, herkesi bir anlamda birbirinin benzeri yerlerde yaşamaya mahkûm edecektir.