Ünite 7: Afet Sakınım Planlaması ve Uygulamaları

Giriş

Kentsel afet risklerinin yönetilmesinde planlamanın rolü oldukça kritik bir önemdedir. Afet risk yönetimi kapsamında özellikle afet risklerini azaltma amacını odağına alan sakınım planlaması anlayışı uluslararası deneyime referansla tartışılacak ve Türk kentleri bağlamında değerlendirilmesi yapılacaktır.

Küresel Tehlike ve Tehditler, Günümüz Kentleri ve Risk Toplumu

Çernobil faciası ve 2011 Tohoku, Japonya depremi sonrası yaşanan sızıntı gibi nükleer kazalar, Ebola, Deli Dana, Domuz gribi gibi salgın hastalıklar, küresel finansal kriz, çevre değerlerinin yok olması, küresel ısınma ve iklim değişikliği, internet virüsleri ve korsanlığı, dünyanın birçok yerinde yaşanan terörist saldırılar gibi örnekler, günümüz toplumlarının karşı karşıya olduğu durumu ‘belirsizlikler’ üzerinden ifade etmektedir.

Alman Sosyolog Ulrich Beck günümüz toplumlarının karşı karşıya olduğu belirsizlik halini gelişmiş endüstrileşmenin kaçınılmaz yapısal bir durumu olarak tanımlamıştır.

Kavram olarak felaketi tahmin edebilme anlamında kullanılan riskler, sanal olarak kalıcıdırlar ve sadece tahmin edilebildikleri ölçüde gündem haline gelirler.

Beck, risk algısının 3 özelliği olan yerelin ötesine geçme (de-localization), hesaplanamazlık (incalculableness) ve tazmin edilemezlik (non-compensatibility) özelliğine dikkat çekmektedir.

Risk algısı, gerçekleşmeden önce varlığı kanıtlanmadığı, sadece deneyimlenmiş örnekler üzerine eklenen hayalgücü, şüphe ve korku kapasitesine bağlı olması sebebiyle, mümkün olabildiğince hazırlıklı olabilmek üzere tüm olası ve umulmadık senaryolar üzerine benzetim yürütmenin hayati önem taşıdığı düşünülmektedir.

Bulundukları coğrafyanın veya iklimin bir sonucu olarak var olan bu tehlikelerin yanı sıra insan topluluklarının aşırı yoğunlaşmalarından kaynaklı kentsel riskler de günümüz yerleşmelerinin daimi tehdidi olmayı sürdürmektedir.

Diğer kentsel yığılmaları nüfus büyüklüğü, büyüme hızı ve karmaşıklık bakımından geçen mega-kentler, dinamiklik, çekicilik, küresel sürece bağlı olma ve bölgesel ölçekte etkili olma gibi özelliklere sahiptirler.

Münih Reasurans tarafından 2003 yılı verilerine dayanan risk indeksleme çalışmasına göre, bir kent ne kadar farklı çeşit doğal tehlikeye maruz ise risk indeksi o kadar yüksek olmaktadır.

Kentsel yığılmalar ve megakentlerin önünde hali hazırdaki en büyük güçlük ‘yönetilme’ sorununun çözümüne yönelik önerilerden bazıları şunlar olarak karşımıza çıkmaktadır;

• Mega-kent/yığılmaları yönetilebilir etki alanlarına bölmek ve kent sakinlerinin kentsel konularla ilgili katılım sağlayabilecekleri bazı sorumlulukları yerel aktör ve girişimlere devretmek,
• Tüm kentsel etki-alanları (territories), onları çevreleyen kırsal alan yönetimleriyle beraber merkezi yönetim arasında dayanışmanın örgütlenmesini temin etmek,
• Toplu-taşım hizmetleri, atıkların yok edilmesi/dönüştürülmesi gibi kent ya da bölge genelindeki bir takım görevlerden sorumlu kent içi kuruluşları belirlemektir.

Risk yönetiminde risklerin belirlenmesi, hesaplanması ve değerlendirilmesinin yanında risklerin azaltılabilmesi için gerekli stratejilerin neler olduğunun ortaya konulmasına imkân tanıyan toplumsal kapasitenin geliştirilmesi ve dirençliliğin artırılması konuları öne çıkmaktadır.

‘Dirençli/dayanıklı kent’ ler, kapasite geliştirme ve karar verme sürecine kamuoyunu da dahil ederek başarılı çabalar göstermektedirler.

Uluslararası Afet Politikaları ve Afet Risk Yönetimi

BM önderliğindeki afet politikası, 1990’lara kadar afet sonrası ortaya çıkan zararı tazmin etmeye ve toplumların afet öncesi yaşamlarına dönebilmelerini sağlayabilmek için gerekli olan yardımlar ve finansal destekler üzerine yoğunlaşmaktadır.

Afet öncesinde yapılacak yatırımlarla afet risklerini azaltmanın afet sonrası zararlarını da azaltacağının kabul görmesi üzerine BM tarafından 2005 yılında 2015 yılına değin sürecek olan Hyogo Çerçeve Eylem Planı’nın (HÇEP) oluşturulması ile eyleme dönük afet öncesi risk azaltma çalışmalarının yapılması teşvik edilmiştir.

HÇEP’te tanımlanan ‘öncelikli eylem alanları’ kısaca aşağıdaki gibi özetlenmektedir:

• Afet risklerini azaltma konusunu, uygulamaya yönelik güçlü kurumsal bir temel oluşturmakla, ulusal ve yerel bir öncelik olarak garanti altına almak,
• Afet risklerini belirlemek, değerlendirmek ve izlemek, erken uyarı sistemlerini iyileştirmek,
• Her düzeyde bir ‘dirençlilik’ ve ‘güvenlik’ kültürünü inşa edebilmek için bilgi, buluşçuluk ve eğitimi kullanmak,
• Temeli teşkil eden risk faktörlerini azaltmak,
• Her düzeyde etkin müdahale yapabilmek için afete hazırlıklı olmayı güçlendirmektir.

2015 yılında Japonya’nın Sendai kentinde düzenlenen uluslararası konferansı sonucundaki belgeye göre; 2030 yılına kadar geliştirilmesi beklenen afet riskinde çoklutehlike yönetimi konusunun ön plana çıktığı görülmektedir.

Temel eylemleri yönlendirecek öncelik alanları şöyledir:

1. Afet riskini anlama,
2. Afet riskini yönetebilmek için afet risk yönetişimini güçlendirme,
3. Dirençlilik için afet risk azaltımına yatırım yapma,
4. İyileştirme, rehabilitasyon ve yeniden inşa aşamalarında ‘daha iyi biçimde yeniden inşaa (Build Back Better)’ ve etkin müdahale için afetler karşısında hazırlıklılığı artırmadır.

Konferansta, dünya genelinde koordine edilen yerel, ulusal, bölgesel ve küresel düzeydeki sektörler ile sektörler arasındaki öncelikli eylem alanlarına odaklanılmasına dikkat çekilmektedir.

Sakınım Planlaması Nedir? Ne Değildir? Öne Çıkan Örnekler

Uluslararası düzlemde afet politikaları bağlamında ortaklaşılan konular aşağıdaki başlıklarda özetlenebilir.

• Afet riskini anlamak ve azaltımına yatırım yaparak dirençliliği artırmak,
• Afet riski yönetebilmek için afet risk yönetişimini güçlendirmeye önem vermek,
• Olması muhtemel afetler gerçekleştikten sonra eskisinden daha iyi yeniden inşaa aşamasını sağlıklı yürütebilmek için hazırlıklılığı artırmak.

Bu başlıklar kapsamında sakınım planlamasını irdelemek ve Türkiye gündemi-yasal/yönetsel bağlam-planlama pratiği içinde düşünmek uluslararası politikaları gerektiği gibi takip etmek için önemlidir.

2002 yılında afetin olası zararlarını azaltma/hafifletme terimini planlamayla birlikte kullanarak “sakınım planlaması” olarak adlandıran Balamir’e göre; “risk azaltma hedefli çalışmaların farklı düzeylerde yapılması zorunluluğu vardır... yeni politikanın, hangi düzeyde olursa olsun, uygulanmasında can ve mal varlığının kaybedilmesi olasılığını afet öncesinde çok yönlü önlemlerle hafifletme çabaları bir özel planlama kapsam ve yöntemi belirlemektedir.

Uluslararası politikaların da işaret ettiği gibi afetlere ilişkin öncesi, sırası ve sonrasını dikkate alan her aşama için farklı kapsam, yöntem ve araçları gerektiren ve özel bilgi ve uzmanlıklar isteyen planlama türlerini 4 grupta toplayabiliriz. Bunlar:

• İyileştirme planlaması
• Acil durum planlaması
• Sakınım planlaması
• Dirençli toplum

Daha çok afet sonrasında ‘yara sarma’ yaklaşımı diyebileceğimiz iyileştirme planlaması; orta ve uzun vadedeki eylemleri planlayarak afetten etkilenmiş toplulukların en kısa sürede eskisine göre daha güvenli biçimde dönebilmesini amaçlamaktadır.

Acil durum planlaması; “acil durum ya da kriz koşullarında uygulanmak üzere önceden hazırlanan, ivedilik taşıyan eylem ve sorumlulukların belirlenerek, her olası ve olağan dışı koşulu öngören önlemlerin alınmasını hedefleyen planlardır.

Türkiye’de 7264 Sayılı yasa ve ilgili yönetmelik acil durum planlaması kapsamda oluşturulmuş planlardan bahseder.

Sakınım planlaması; sürdürülebilirlik, sınırlı kaynakları koruma ve riskleri azaltma hedeflerini gözeten ve yukarıda bahsedilen iyileştirme ve acil durum planlarından farklı olarak afetin gerçekleşmesini beklemeden uygulama bulan bir planlama türüdür.

Sakınım planları, alışılagelmiş (konvansiyonel) planlama anlayışının yatırımları verimli kılmak adına yapılan gelişme, büyüme ve yapılaşma gibi somut sonuçlar elde etme çabasının aksine, “kimi durumların meydana gelmemesi, önlenmesi ya da kimi etkilerin giderilmesi amacıyla hazırlanır.

Günümüzde Türkiye kentlerinde sakınım planı adı altında planlama pratiğine girmiş ve uygulanmış bir örneğe henüz rastlanmamakla birlikte sakınım planı niteliğinde öncü olduğu söylenebilecek bir düzenleme örneğinin, ‘İstanbul Deprem Master Planı’ kapsamında geliştirilen planlama sistemi olduğunu söyleyebiliriz.

Dirençli toplum planlaması ise; “sürdürülebilir bir güvenlik ve toplumsal dirençlilik için en etkili örgütlenme ve işbölümünü, kurumsal yapılanmayı ve yasal düzenlemeleri, genellikle ulusal düzeyde ve uzun dönemli bir perspektif içinde geliştirme hedefini” güden bir girişimdir.

Japon afet risk yönetim sistemi, bireysel farkındalık ve hazırlıklı olma sorumluluğu, müşterek/ortak destek ve kamusal yardım alanlarıyla dirençli toplum planlamasına örnek verilebilir.

BM organı ‘Afetleri Azaltma Uluslararası Stratejisi’ tarafından yerel birimlerin afet risklerini azaltma ve dirençli/ dayanıklı kentler olma yolunda birbirleriyle dayanışması ve deneyimlerinin paylaşılması teşvik edilmekte, aynı zamanda bu yerel birimlerin küresel düzeye taşınması için yerel yönetimler arasında ağ oluşturulması ve başarılı örneklerin tanıtılması desteklenmektedir.

Uluslararası Sasakawa Ödüllerine layık görülen bu kentlerin göze çarpan özellikleri aşağıda sıralanmıştır.

• Kentlerin yaptıkları çalışmaları dışarıdan zorlama ile değil kentin yerel yönetimleri ve sivil topluluklarıyla birlikte kendi girişimleriyle yapmış olmaları,
• Etkilenmekte olan tüm paydaşların işbirliğinin olması, halkın eğitimi ve katılımının yanı sıra her türlü kaynak kullanımının şeffaflıkla paylaşılması,
• Teknolojik bilgi ve olanaklara sahip olanların bunu daha etkin ve buluşçu kullanacak araştırma kuruluşları ve üniversitelerle birlikte çalışması,
• Parasal ve teknolojik eksikliklere ve altyapı yoksunluklarına rağmen insanların kararlılığı ve geleneksel toplumsal dayanışma gücü ile risk azaltma ve toplumu bilinçlendirme çabalarının olması,
• Birçok tehlikeyi dikkate alan sakınım planlarında hem politika ve mevzuat geliştirmeye hem de önlem alma ve acil durum eylemlerine yer vermiş olmalarıdır.

HÇEP’teki öncelikli eylem alanlarını temel alarak hazırlanmış olan iş kalemlerinin 10 maddelik listesine göre bir yerleşmenin afete hazır hale gelerek dirençli olabilmesi için gereken temel özellikleri şunlardır:

1. Afet risk yönetimi ve hazırlıklı olma konusunda herkesin görev ve sorumluluklarının tanımlandığı, vatandaş grupları ve sivil toplumun katılımı temeline dayanan bir örgütlenme ve koordinasyonu sağlamak,
2. Afet risklerini azaltma için bütçe ayırmak ve ev sahiplerine, düşük gelirlilere, topluluklara, iş yerlerine ve kamu sektörüne karşı karşıya oldukları riskleri azaltmaya yönelik yatırım yapabilmeleri için teşvik sağlamak,
3. Tehlike ve zarar görebilirlikler ile ilgili güncel veriyi bulundurmak, risk değerlendirmelerini hazırlamak ve kentsel gelişme planları ve kararlarında bu veriyi temel almak. Bu bilgi ve planları kentin dirençliliğini artırmak için kamuoyunun kullanımına ve tartışmasına açık hale getirmek,
4. Taşkın drenajı gibi iklim değişikliyle mücadelede nerede gerekiyorsa oraya kurulabilen risk azaltıcı kritik altyapıya yatırım yapmak ve onu sürdürmek,
5. Okul ve sağlık kuruluşlarının güvenliğini değerlendirmek ve gerekirse güçlendirmek,
6. Gerçekçi, risk uyumlu bina yönetmelikleri ve arazi kullanım planlama prensiplerini uygulamak ve uygulatmak. Düşük gelirlilere güvenli arazileri göstermek ve nerede uygunsa kaçak yerleşmeleri iyileştirmek,
7. Okul ve yerel topluluklarda afet risk azaltma konusunda eğitim programları ve alıştırmaları düzenlemek,
8. Kentlerin maruz kaldığı taşkınlar, fırtınalar ve diğer tehlikelere karşı doğal tampon bölgeleri ve ekosistemleri korumak. Risk azaltma pratiğini gerçekleştirerek iklim değişikliğine uyum sağlamak,
9. Kentlerde erken uyarı sistemi ve acil durum yönetimi kapasitelerini oluşturmak ve kamu eliyle hazırlıklı olma tatbikatlarını düzenli bir biçimde yürütmek,
10. Herhangi bir afet sonrasında afetzedelerin ihtiyaçlarını sağlamanın yanı sıra müdahale ve yaşamlarını yeniden kurma aşamasında yardımcı ve destek olmaktır.

Türkiye Deneyiminde Sakınım Planlaması ve Kurumsal Yapılanma

Ülkemizde 1970-2012 yılları arasındaki gerçekleşen toplam 5434 afet olayı incelendiğinde orman yangınları birinci sırada, sel/ su baskınları ile diğer hidrometeorolojik doğa olayları ise ikinci sırada yer almaktadır ancak gösterdiği etki yönünden ilk sırada deprem ikinci sırada sel/su baskınları gelmektedir.

Türkiye’de 1990’dan bu yana yaşanan ve geniş alanları etkileyen, can kayıplı afetlerden öne çıkanlar; 1992 Erzincan, 1999 Marmara, 2011 Van depremleri, 1995 İzmir, 1998 Batı Karadeniz ve 2006 Güneydoğu Anadolu sel olayları olmaktadır.

1999 Marmara depremleri Türkiye’nin afet risk yönetimi yapılanmasında kritik öneme sahip bir dönüm noktası olmuş, bu tarihten sonra afetlerle mücadelede bir takım yasal düzenleme ve değişiklik yapılmıştır.

Türk kentlerinde tam anlamıyla bir değişim ve dönüşüm yaşanarak dirençli/dayanıklı kent olma yolunda pek fazla somut adımlar atıldığı gözlemlenemese de afet risk yönetimi alanındaki uluslararası politikaların benimsendiği, bu yönde birçok olumlu yasal ve yönetsel değişikliğe gidildiği söylenebilir.

Afet planlaması ile kentsel gelişme, planlama ve tasarım sorunlarının birlikte nasıl düşünülmesi gerektiği üzerine yapılan çalışmalarla; yaşanan bir yıkımdan sonra yapılacak planlama çalışmalarının neleri dikkate alması ve kent planlama disiplininin sakınım planlamasını dikkate alarak nasıl kurgulanması gerektiği üzerine önemli saptamalar yapılmıştır.

Bu saptamaların yeni kentler, uydu kentler gibi yeni gelişme alanlarını belirlemede doğru yerseçimi, afetten sakınma, hazırlıklılık, afet sonrası acil durum gibi aşamaların uyarlanması, bu aşamaları dikkate alan ölçüler, standartlar ve biçimler, yapılaşma düzenlerinin oluşumlarına katkıları üzerine düşünmek gereklidir.

Güvenli bir bölgede yeni bir kent yaratmakla sınırlı olmayan ‘afet sakınım planlaması’, yaşayan ve belirli bir canlılığı olan Adapazarı gibi büyük bir kentin belki de planlı bir biçimde küçültülmesi, nitelikli ve yaşanabilir olarak kenti yeniden üretirken, sürdürülebilirlik ve doğal kaynak/değerlerin yeniden kazanılmasını dikkate alan bir bakış açısını benimsemektedir.

Güvenli bölgelerde yer seçmenin ötesinde yaşayan bir kentin afet sakınımı stratejilerini dikkate alarak yeniden ancak daha güvenli olarak işlerliğini kazanması ve sürdürmesi için kent omurgası, yeşil alan sistemleri, merkez/alt merkezler sistemi, yaya yolları, toplu taşıma kentsel hizmet sisteminin de bu kapsamda değerlendirilerek yeniden planlanması için öneri, yöntem ve projelere gereksinim vardır.

Sakınım planlamasının gerektirdiği imar mevzuatına konu olacak ve plan kararı geliştirilmesi yönünde önemli başlıklar şunlardır:

• Yapı kat yükseklikleri ve standartları
• Yapı yoğunlukları ve kullanımları
• Yol genişlikleri,
• Arazi kullanımında ikincil afete neden olabilecek kullanımlar
• Ulaşılabilirlik, tahliye yolları ve yürünebilir mesafedeki acil durum erişim noktaları
• Acil durum müdahale birimlerinin dağılımı
• Ortak açık alanların dağılımı, büyüklükleri, erişilebilirlikleri ve acil durumda kullanılmaya imkân veren tasarımları vb.

Sakınım planlaması deneyimine verilebilecek bir diğer örnek ise; Türkiye’de sadece İstanbul için proje olarak hazırlanmış, deprem tehlikesinin ve/veya diğer tehlikelerin ortaya konulması ve olası hasar durumunun tespiti risk azaltmada müdahale alanlarının belirlenmesi konusunda bilgi veren ancak uygulamada yer bulamadığı için akademik bir çalışma olarak kalmış ”Deprem Master Planı”dır.

Kentsel sakınım planlaması yalnızca fiziki düzenlemelerle sınırlı değil, sosyal, finansal, yönetsel bir kapsama sahip olup imar planlaması pratiğinin kullanıldığı bilgi ve yöntemler ötesinde bir içerik gösterdiği gibi, katılımcı süreçler gerektirmektir.

Ülkemizde, afet yönetimi konusunda bir takım önemli sorunların olduğuna işaret eden 1999 yıkıcı depremleri sonrasındaki bu itici güç zamanla etkisini kaybetmiş iyi niyetle başlamış çabalar ülke geneline nüfuz edecek düzeyde uygulamaları yönlendirememiş; Sivil Savunma Genel Müdürlüğü, Afet İşleri Genel Müdürlüğü ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğünün tek bir merkezi otorite altında bir araya getirilmesi gibi bir takım yasal ve yönetsel değişiklikler olarak kendisini göstermiştir.

Belediyeler ve valiliklere/kaymakamlıklara bağlı il/ilçe afet müdürlüklerinden oluşan yerel yönetimler arasında doğal afet risklerini azaltma bakımından işbirlikleri tam anlamıyla işler biçimde henüz kurulamadığından bu birimler birbirlerinden bağımsız ve genellikle afet sonrasına odaklanan çabalarla karşımıza çıkmaktadırlar.

2014 yılında yürürlüğe giren “Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği” ile afet ve diğer kentsel risklerle ilgili araştırma, etüt ve analiz çalışmalarının nasıl yapılması gerektiği, planlarda araştırma bulgularına göre risk azaltıcı tedbirlerin alınması açık bir biçimde belirtilmekte ancak bunları yerine getirme kararının neye göre ve kim tarafından gerekli görüleceği belirsizliğini korumaktadır.

Plan yapım sürecinde vatandaş katılımının farklı kanallarla sağlanacağı ifadesi olsa da özellikle analiz sonuçları, tehlike ve risk değerlendirmeleri, acil durumda kullanılması planlanan alanların dağılımı ve hizmet alanı gibi bilgilerin açıklıkla paylaşılacağı konusunda iyi tariflenmiş, anlaşılır bir açıklamaya rastlanmamaktadır.

6306 Sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki” yasa ile birçok kentte riskli bölgelerin ilan edilmesinin ardından ‘kentsel dönüşüm projeleri’nin oldukça hızlı bir biçimde ilerlediği görülmektedir.

Şehir ve bölge planlama disiplininin kentlerin gelecekteki vizyonları belirleyebilmek için ekonomik, sosyal, yönetsel değerlendirmelerin yanısıra mevcut durumu, doğal ve yapılı çevreyi fiziksel olarak da değerlendirmek adına kullandığı veriler ve onların yerleşilebilirlik (eşik) analizleri şunlardır:

• Zemin koşulları ve sismik durum
• Topoğrafya ve eğim durumu
• Su drenajı, havza sınırları ve taşkına maruz alanlar
• Arazinin fiziksel yapısından kaynaklı eşikler (göl, su, akarsu, vadi, kıyı vb.)
• Kültürel miras alanları, doğal sit, mutlak tarım ve orman arazileri gibi korunması gereken alanlar

Doğal afetlerin yıkıcı etkileri kadar beklenmedik terör saldırılarından ölümcül bulaşıcı hastalıkların hızla yayılmasına değin birçok felakete sahne olabilen günümüz kentleri için planlama disiplini sadece fiziki bir direçlilik yaratmaktan öte bu sistematik düşünceyi toplumsal, ekonomik ve yönetsel açıdan uygulayabilecek yetilerini kullandığı ölçüde “dirençli/dayanıklı kentler” elde etmeye çabalamalıdır.

Sakınım planlaması yaklaşımına sahip önetkin plancılar kentsel alanlarda belirlenecek risk sektörleri kapsamında risk azaltma stratejilerini belirlemek ve eylemleri uygulamaya geçirmeyi de planlamak durumundadır.

Vurgulanması gereken risk azaltma stratejileri:

• Yeni yerleşim alanlarının belirlenmesi-Yerseçimi
• Mevcut yerleşim alanlarının değerlendirilmesiKentiçi risk derecelendirmesi-Kentiçi risk derecelendirmesi-Kritik tesislerin yerseçimi-Acil durum planlaması-Kamusal açık alanların korunması ve çok fonksiyonlu olarak tasarlanmas
• Yerleşimler arası paylaşılan konularda eşgüdüm
• Tüm toplulukları topyekün değişime teşvik etmedir