Ünite 3: Planlamada Yerel Yönetimlerin Sorumlulukları

Giriş

Günümüz dünyasında, toplumların değişimini etkileyen en önemli süreçler kent adı verilen yerleşmelerde gerçekleşmektedir. Dünya nüfusunun çoğunluğunun kentlerde yaşamaya başlamış olması bu durumun temel sebepleri arasındadır. Bu sebeple, kentlerin nasıl yönetildikleri, nasıl ve kim tarafından planlandıkları, planlama sürecinin nasıl gerçekleştiği ve uygulandığı, kentlerde yaşayan insanların gündelik yaşamlarının sürdürülmesinde çok önemli bir unsur haline gelmiştir.

Yerel Yönetim Birimlerinin Kentlerin ve Yerleşmelerin Planlanmasındaki Rolü Nedir?

İnsan toplumları dünya yüzünde ağırlıklı olarak kentlerde yaşamaktadır. Ancak, kentler dışında kırsal ağırlığı fazla yerleşim birimleri de bulunmaktadır. Ayrıca, insan yaşamasa da dünyadaki en kıt ve yaşamsal kaynak olan arazi varlığının yönetilmesi, kullanım koşullarının belirlenmesi ve bunun herkesçe kabul edilen bir şekilde yapılması gerekmektedir. Bu çalışmanın gereği gibi yapılmaması günümüzde yaşanan birçok kentsel ve çevresel sorunun da kaynağını oluşturmaktadır.

Yerel yönetimler her ne kadar planlama süreçlerinde önemli roller üstlenseler de, kentlerin ve yerleşmelerin planlanmasında şehir ve bölge planlama, mimarlık ve peyzaj mimarlığı gibi birçok teknik meslek dalının kavramlarıyla oluşan bir süreci yönetmeye çalışırlar.

“Şehircilik” kavramı en genel anlamıyla bir kentte yaşayan kentlilerin o kentle olan etkileşimi anlamına gelmektedir. Bu etkileşimden yola çıkılarak, tarihin farklı dönemlerinde şehircilik farklı biçimlerde tanımlanmıştır.

Çoğu zaman şehircilik kavramı ile karıştırılan şehir ve bölge planlama kavramı, şehircilikten daha ihtisaslaşmış ve uzmanlaşmış, teknik ağırlıklı bir disiplindir. Şehirciliğin tarihte şehirlerin gelişimi ile birlikte olgunlaştığı düşünüldüğünde, şehir ve bölge planlama kavramının daha sonraları ortaya çıktığı söylenebilir. Şehir ve bölge planlama ilk olarak çeşitli kent planlarının farklı amaçlarla uygulanması ile bir tür “şehir mimarlığı” olarak ortaya çıkmıştır. Daha sonraları doğanın ve kentlerin geleceklerinin bir tasarı ışığında şekillendirilebilmesi, yani planlama fikrinin doğuşu ile birlikte şehir planlama ya da kent planlaması kavramları gündeme gelmiştir.

Şehir ve bölge planlama sürecinin esas olarak ele aldığı nesne “yer (place)” ve “mekân (space)” olarak tanımlanmaktadır. Toplumun ve kentlilerin ortak hafızasında yer alan, fiziksel niteliklerinin yanı sıra sosyal ve kültürel açıdan da anlam taşıyan coğrafi unsurlara “yer” adı verilmektedir. Herhangi bir arazi parçasının yer niteliği kazanması için o araziye bir anlam atfedilmesi gereklidir.

Yerden farklı olarak “mekân” ise, daha çok fiziksel özellikleriyle öne çıkan ve tasarlanmak üzere ele alınan yer olarak tanımlanmaktadır.

Yeri ve mekânı birer çalışma ve uğraş nesnesi olarak ele alan şehir ve bölge planlama disiplininin dikkate almak zorunda kaldığı birbiri ile ilişkili diğer üç kavram “ölçek”, “alan” ve “sınır” kavramlarıdır. Aslında yer ve mekân tanımlanırken bu üç temel kavramdan yararlanılır. Bu kavramlar arasındaki “ölçek” kavramı diğer ikisinin tanımlanmasında daha anlamlı bir zemin oluşturmaktadır. Ölçek; yerin ve mekânın farklı büyüklüklerinin şehir ve bölge planlama sürecinde anlamlı, anlaşılabilir ve kavranabilir bir şekle getirilmesinde kullanılan soyutlama düzeyi olarak ifade edilebilir.

Herhangi bir ölçekte tespit edilen bir alanın çerçevesi sınır kavramı ile belirlenmektedir. Sınır, şehir ve bölge planlamada planlama faaliyetinin, planla getirilen değişiklik ve düzenlemelerin, plan müdahalelerinin dış hatlarını belirleyen hatlara verilen addır. Planlama eylemi ile belirli bir ölçekteki alanların sınırları belirlenebilirken insan eliyle oluşturulan ve doğal yollarla oluşmuş sınırlar arasındaki çelişkiler planlamada temel sorun alanları arasında yer almaktadır. Ada, parsel, plan sınırları gibi insan eliyle belirlenen ve araziye uygulanmaya çalışılan sınırlarla akarsu, dağ, vadi gibi doğal sınırlar arasındaki belirsizlikler ve doğal sınırların zaman içerisinde değişme eğilimleri bu çelişkili durumlara ve dolayısıyla sorunlara yol açmaktadır.

Mimarlık ve mühendislikte öngörülen tasarıları oluşturma sürecinin somut ürünleri nasıl “proje” olarak adlandırılıyorsa, şehir ve bölge planlamada planlamanın somut ürünlerine “plan” adı verilmektedir. Bu plan belgelerinin Türkiye’de en bilinen örnekleri imar planlarıdır.

Şehir ve bölge planları, belli bir plan hazırlama sürecinin sonrasında yürürlüğe girer ve uygulanmaya başlarlar. Herhangi bir tür ya da ölçekteki planın yetkili idareler ve siyasi otoriteler tarafından onaylanmasının ardından gerçekleştirilmesi sürecine plan uygulaması denmektedir. Uygulama süreci, planda alınan kararların ve geliştirilen tasarıların var olan yer ve mekâna tatbik edilmesi ve sonucunda planın yapıldığı kentte hedeflenen yapılaşmaların oluşmasını ifade etmek için kullanılmaktadır.

Şehir ve bölge planlarında birçok başka stratejinin gerçekleştirilmesi de hedeflenmekle birlikte, planlar sayesinde binalarla oluşacak kentsel yaşam çevresinin genel nitelikleri de belirlenmektedir. Plan kararlarıyla yönlendirilen, var olan ya da yeni yapılacak binalara ve bu binaların kendi arasındaki ilişkilere ilişkin olarak geliştirilen kararlar sonucunda ortaya çıkan bina yapım sürecine yapılaşma adı verilmektedir. Planlarla bu yapılaşma içerisinde hangi yer ve mekânda hangi tür yaşam biçimlerinin ve hangi tür faaliyetlerin bulunacağına ilişkin kararlara da işlev adı verilmektedir. Bir plan bir kentin herhangi bir yerindeki yapılaşma koşullarını ve yapıların içerisindeki işlevleri belirler.

Şehir ve bölge planlama faaliyetine konu olan yer ve mekanın mülkiyet ve toprak kullanımı açısından nitelikleri de önemlidir. Şehir ve bölge planlarının nihai olarak temel amacı kent içerisinde bulunan ya da kentin dışındaki toprak parçalarının kentsel kullanıma konu edilmesidir.

Şehir ve bölge planları sadece kentlerin görünen yüzünün geleceğini şekillendirmek için yapılmazlar. Planların öngörüleri arasında sosyal, ekonomik, kültürel, yönetsel ve çevresel hedefler de önemli bir yer tutmaktadır. Ancak, toplumda planların daha çok yapılaşmayı yönlendiren belgeler olduğu algısı bulunmaktadır. Bu sebeple, şehir ve bölge planlarının kentteki tüm yapıları, yer ve mekanları yönlendirmeye ilişkin kararlarının bütününe fiziksel planlama adı verilmektedir.

Yerel yönetim birimleri her ülkede belli bir anayasal bütünün parçası olarak oluşmuş kamu kurumlarıdır. Kamu kurumu olmalarının bir gereği olarak üç temel unsuru bünyelerinde barındırırlar.

Bunlardan birincisi siyasi temsil mekanizması olmalarıdır. Her ülkede farklılıklar göstermekle birlikte, yerel yönetim birimleri seçimle göreve gelen bir karar organına sahiptir. Bu karar organları yerel yönetimlerin alacakları her türlü kararı onaylamaya yetkilidir. Çünkü siyasi temsille gelen üyelerden oluşurlar. Özellikle planlama kararları, birçok ülkede yerel yönetimlerin temsil organları olan yerel meclisler tarafından nihai olarak onaylanır ya da uygun bulunurlar. Bu onay sürecinin ardından yapılan planlama sonucunda uygulanacak olan planlar yürürlüğe girerler. Burada planlamada, anayasal olarak planların her daim nihai bir siyasi temsil mekanizması tarafından yasallaştırılması gerektiği unutulmamalıdır.

İkinci olarak yerel yönetim birimleri her kamu kurumu gibi kullanmaları gereken yetkileri, yapacakları görevleri ve yerine getirmeleri gereken sorumlulukları takip eden, gerçekleştiren birer bürokratik yapıya sahiptir. Bu bürokratik yapı çeşitli birimleri ve bu birimlerde görev yapan yöneticileri ve uzmanları içerir. Planlama açısından bu birimlerin ve uzmanların iki önemli işlevi bulunmaktadır. Birincisi, bu birimlerden bazıları planlamayı çok yakından ilgilendiren ve süreçte işbirliği yapılması gereken birimlerdir.

Üçüncü olarak, yerel yönetimler birer kamu kurumu olarak mali ve finansal kaynakların yönetimi ve dağıtımı ile görevlidirler. Bu kapsamda yerel yönetimlerin belli konularda vergi toplama, çeşitli hizmetler için farklı isimler altında hizmet bedeli alma gibi kesintiler yapma yetkileri bulunmaktadır.

Kentlerin ve yerleşimlerin planlanmasında görevli olan kurum ve kuruluşların planlama süreçlerinin yürütülmesinde çok temel bazı aşamaları bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, planların yapılması ya da yaptırılmasıdır. Bilimsel ve teknik verilere dayalı olarak yapılması gereken planların yapımı ya da yaptırılması süreci ilk aşamasında imar birimleri tarafından yönetilen oldukça zahmetli ve teknik bir uğraştır. Bir kentte yaşamanın farklı boyutlarını oluşturan onlarca konuda farklı kurumlardan görüş alınır ve veri toplanır. Bu süreçte, yapılan çalışmaların ehil ve yetkin uzmanlar tarafından yapılması sağlanmaya çalışılır. Planlamanın ilk aşamasının sonunda üzerinde bir şekilde uzlaşılmış bir teknik belge olarak plan elde edilir. Planın elde edilmesi sürecinde aynı zamanda, kentte yaşayan halkın ve tüm paydaşların görüşlerinin alınması beklenir. Bu süreç tamamlandıktan sonra, plan yerel yönetimin yetkili temsil organı içerisinde belli bir süre tartışılarak onaylanır. Onaylanan planlar da yine o yerel yönetim tarafından uygulamaya sokulur. Planların uygulamaya girmesi, yatırımcı kurum ve kuruluşların yapacakları yatırımları planda gösterilen yol doğrultusunda yapmalarını, şahısların da mülklerini yerel yönetimlerin plana uygun olarak verecekleri izinler çerçevesinde kullanmaları anlamına gelmektedir.

Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Planlama İlişkisi

Türkiye’de kent planlama konusunda yapılan çalışmaların Osmanlı Dönemine kadar uzandığı söylenebilir. Ancak, yapılan bu çalışmaların modern kent planlama sürecine dönüşmesi ve özellikle yerel yönetimler eliyle gerçekleştirilmesi cumhuriyet dönemi sonrasına kalmıştır. Cumhuriyet tarihinin de uzun bir bölümünde kentlerin planlanması ağırlıklı olarak merkezi yönetim kuruluşları olan bakanlıklar eliyle yürütülmüştür. Ancak, 1980 sonrası dönemde, yerel yönetimlerin planları yapması gereken esas kuruluşlar olduğu, istisnai durumlarda ve özel bazı alanlarda merkezi yönetimi kuruluşlarının planlama yapması gerektiği kabul edilmiştir. 1980 sonrasında farklı dönemlerde yerel yönetim kurumlarının planlama yetkilerinde kısıntılar, merkezi yönetim kurumlarının planlama yetkilerinde artış olmakla birlikte, genel olarak bu ilkenin korunmuş olduğu söylenebilir.

Yerel Yönetimler alan büyüklüklerine/niteliğine ve amacına göre çok farklı türlerde planlama çalışmaları yapmaktadırlar. Bu planların bir kısmı, yerel yönetimlerin görevi olarak tüm yetki alanını kapsarken, bir kısmı özel bazı alanlarda yapılmaktadır.

İmar mevzuatına göre çevre düzeni planı ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan olarak tanımlanmaktadır.

İmar planları, kent ya da kasaba halkının sağlığını korumak, toplumsal, ekonomik ve kültürel ihtiyaçlarını karşılamak, yaşam kalitesini arttırmak için bilimsel verilere ve üst ölçekli planların kararlarına uygun olarak yapılan, en iyi gelişme ve çözüm olanaklarını arayan, halihazır haritalar üzerine çizilerek toprak kullanım biçimlerini ve başlıca alt bölge türlerini gösteren hukuki değer olan bir tüzel belge olarak adlandırılmaktadır.

Yerel yönetimler, yetki sınırları dahilindeki alanlarda özel kanunlarla yetki merkezi yönetim kurumlarına verilmemişse, çeşitli konularda sektörel planlar da yapabilmektedir. Bunlardan en önemlilerinden birisi koruma amaçlı imar planlarıdır.

Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Plan Yapım Süreci ve Planların Yasallaşması

Şehir ve bölge planlama süreci planların yapımı ile, planların kamu yararına meşruiyet kazanmasını kapsayan uzun ve zorlu bir süreçtir. Bu sürecin önemlice bir kısmını planların bilfiil yapımını, plan kararlarının alınmasını içeren teknik bir süreç oluşturur. Bu teknik süreç alınan kararların hukuki nitelik kazanmasını gerektiren idari ve siyasi süreçlerle birlikte yasallık kazanır. Her iki sürecin aşamaları iç içe geçmiş olduğundan, şehir ve bölge planlamada teknik ve idari süreçleri birbirinden ayırt etmek oldukça güçtür. Ancak, planlama sürecinin ele alınmasında her iki sürecin de hakkıyla irdelenmesi gerekmektedir.

Planlamanın teknik kısmı, salt plan belgelerinin çizimi ya da raporların hazırlanmasını aşan, kimi zaman ayrıntılı katılımcı süreçlerin yönetimini gerektiren bir süreçtir. Bu sebeple planlamanın pratiği dendiğinde akla, ağırlıklı olarak insan ilişkilerinin yönetilmesini içeren, bu ilişkilerin belgelere dönüştürülmesini de kapsayan karmaşık bir süreç gelmelidir. Bu karmaşık sürecin bilimsel araştırmalarla da iç içe geçtiği unutulmamalıdır.

Planlamanın idari ve siyasi süreçlerinin de, planlama sürecinin teknik yanının dahi nasıl yürütüleceğini belirleyen ağırlıkta süreçler olduğu unutulmamalıdır. Çünkü, alınan her planlama kararı ancak o kararı onaylayan mercinin onayı ile yasallık kazanmaktadır. Bu hukukileşme sürecinde ise müzakereler, tartışmalar, uzlaşmalar ve meşruiyet kazanma yoluyla planlama karar ve yöntemleri yeniden yorumlanmaktadır.

Pratikte şehir ve bölge planlama sürecinin aşamaları araştırma, plan amaçlarını belirleme ve plan yapma, ve uygulama olmak üzere üç aşamada incelenebilir. Araştırma aşaması, plana ilişkin temel bilimsel araştırmaların yapımını, bu araştırma sonuçlarının sezgisel olarak ele alınmasıyla birlikte plan amaçlarının belirlenmesini içermektedir.

Plan kararlarının verilmesi ya da doğrudan plan yapma aşaması ise bir çok kurumsal ve bireysel etkileşimin gerçekleştiği bir aşama olarak görülebilir. Sonuçta araştırma, planlama ve uygulama bir sonraki planlama sürecinin araştırma aşamasına kadar devam eden bir döngü olarak görülebilir. Nitekim, yeni başlayan her planlama çalışmasında ilk olarak önceki planlama çalışmaları incelenerek işe başlanılmaktadır.

Şehir ve bölge planlama sürecinde amaç belirleme konusu oldukça tartışmalı olagelmiştir. Gelenekselkent planlama sürecinde plancının kentin ve planlamanın amaçlarını kendi kişisel sezgilerine dayanarak belirlediği görülmektedir. Bu süreçte plancı kent yöneticileri, kentte söz sahibi olan çeşitli çevreler ve iş dünyası gibi unsurlarla temas ederek bu sezgisel sonuçlara varmaktadır. Bu sonuçların bir kısmı aynı zamanda yapılan araştırmaları da yönlendirmektedir. Amaçlar belirlenirken plancının bir alternatif amaçlar seti oluşturduğu, bu amaçlardan hangisi ona daha anlamlı gelirse onu seçtiği görülmektedir. Bu tür bir amaç belirleme yöntemi daha sonra bazı sebeplerle eleştirilmiştir.

Planlamanın amaçları belirlenirken plancının sezgisel bir şekilde davrandığı görülse de plancının aynı zamanda üzerinde yüzyıllar boyunca ittifak edilmiş temel bazı değerleri de dikkate aldığı göz ardı edilmemelidir. Bu değerler toplumun refahı sağlık, düzenli gelişme, estetik, sürdürülebilir kalkınma, çevrenin korunması, kültür varlıklarının korunarak gelecek kuşaklara aktarılması gibi önemli unsurları içerir. Ancak, bir plancı için hem bu değerleri savunmasının, hem de planlama yoluyla kentlilere eşit kaynak ve değer dağıtımını sağlamasının çok zor bir uğraş olduğu açıktır.

Yerel Yönetimlerde Plan Uygulama Süreci ve Araçları

İmar planlarının uygulanmasında kullanılan yasal ve teknik yöntem, model ve yaklaşımlara “plan uygulama araçları” adı verilmektedir. Plan kararlarının planı kullanacak olan kişi ve kurumlar tarafından benimsenerek kabullenilmesi ve gerçeğe dönüşmesi için gerekli olan plan uygulama araçları çok geniş yelpazede olabilir. Kimi zaman bir finansal kredilendirme yöntemi, kimi zaman bir yasak ve hukuki yaptırım, kimi zaman da kişilerin davranışlarını yönlendirmeye yönelik bir model bu anlamda kullanılabilir. Plan uygulamalarında iki tür araca ihtiyaç duyulmaktadır. Bunlardan birincisi serbest piyasa aktörlerinin plan kararlarını benimseyip uygulayabilmelerine olanak tanıyacak değerin yaratılması, ikincisi ise bu değerden kamunun pay alarak kamu yararına olan yatırımları yapabilmesidir. Bu iki araç bir arada belli bir denge içinde yürütülmelidir. Bu denge olmazsa plan kararları uygulamada piyasa lehine bozulmakta, hatta plan kararlarının kar artırımı için değişmesine kadar giden süreçler başlamaktadır. Bu sebeple plan uygulama araçlarının çeşitliliği çok önemlidir.

Kamulaştırma ihtiyaç duyulan kamusal alanların devlet tarafından bedeli ödenerek kamuya geçirilmesidir. 18. Madde uygulaması ise imar planına göre eski mülkiyet sınırlarının tamamen yeniden düzenlenerek dağıtımı işlemidir. 18. madde uygulamasına “hamur” işlemi adı da verilir. Çünkü aynı bir hamura yeniden şekil verilmesi gibi mülkiyet dokusu, yani kimin hangi arazi parçasına sahip olduğu yeniden düzenlenmektedir.

Kamulaştırma belediyelerin zayıf mali yapıları itibariyle etkin bir uygulama aracı olarak kullanılamamakta; geriye sadece 18. madde uygulamalarından elde edilen düzenleme ortaklık payı kalmaktadır. Bu araç ise, salt yeni gelişme alanlarında bir kez uygulanmakta; yerleşik alanlarda yapılan kamusal yatırımlarda piyasa değerleri kat kat artan taşınmazlardan hiçbir katkı alınamamaktadır.