Ünite 2: İdareler Arası Mali İlişkiler

Giriş

Ülkeler; kamu yönetimi düzeylerine ve bu düzeyler arasında mali sorumlulukların nasıl paylaşılacağını düzenleyen idareler arası mali sisteme sahiptirler. Her ülkenin yönetim sistemi kendi tarihî, sosyal ve kültürel gelişiminin bir ürünüdür.

İdareler Arası Mali İlişkiler ve Mali Tevzin Kavramı

Merkezî yönetim ve yerel yönetimler arasında görev ve kaynak bölüşümüne mali tevzin denilmektedir. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için, yasa koyucunun anayasada belirtilen esaslar çerçevesinde, merkezî yönetim ve yerel yönetimler arasında, bir yandan hizmetlerin dolayısıyla bunların gerektirdiği harcamaların, öbür yandan da bu giderleri karşılayan gelirlerin sistematik bir tarzda bölüşülmesini ifade eden bir sistemdir. Mali tevzinin gerekçesini kamu maliyesinin ve ulusal ekonominin birliği ve bütünlüğü anlayışı oluşturur. idareler arası mali sistemin; harcamalar, özgelirler, idareler arası mali aktarımlar ve borçlanma olarak dört bileşeni bulunmaktadır.

İdareler arası mali sistemin, kamusal hizmet sunumunda yerel farklılıkları dikkate alan, harcamalarla gelirler arasındaki bağı güçlendirerek hesap verebilirliği ve şeffaflığı geliştiren bir şekilde tasarlanması gerekmektedir.

Harcamaların Bölüşümü

Uygulamada bazen tüm hizmet merkezî yönetim bütçesinden finanse edilirken bazı hizmetlerde ise harcama sorumlulukları yönetim düzeyleri arasında paylaştırılmaktadır. Harcama sorumlulukları yönetim düzeyleri arasında genellikle fonksiyon bazında paylaşılmaktadır.

Yerel yönetimler; su ve kanalizasyon altyapısının kurulması ve işletilmesi, itfaiye, ışıklandırma, çöp toplama gibi ortak yaşamdan kaynaklanan ihtiyaçların karşılandığı komünal hizmetler ve eğitim, sağlık gibi sosyal sektör hizmetlerinden sorumludur. Sosyal hizmetler komünal hizmetlerden iki yönüyle farklıdır: 1-Vatandaşlar bu hizmetlerden yararlanmada eşit hakka sahiptir. 2- Bu hizmetlerin etki alanı geniştir.

Harcamaların Bölüşümü Yöntemleri

Yerel yönetimlere genel yetki verilmesi, görevlerin kanunlarda listeler hâlinde sayılması ve bu yöntemlerin karma bir biçimde uygulanması yöntemleri vardır.

Genel Yetki Yöntemi : Genel yetki yöntemi, yerel yönetimlerin, anayasa ya da kanunlarla açıkça yasaklanmamış, kendi yetki alanları dışında bırakılmamış veya başka herhangi bir yönetimin görev alanına girmemiş ve başka herhangi bir yönetime verilmemiş olmak kayıt ve şartıyla her türlü görevi üstlenebilmeleri ve bu konuda takdir yetkisine sahip olmaları anlamına gelmektedir.

Liste Yetki Yöntemi: Halk tarafından seçilerek oluşturulan temsili kuruluşlar olan yerel yönetimler, parlamento karşısında özerkliğe sahip değildirler. Yetkileri bakımından parlamentoya bağımlıdırlar.

Karma Yetki Yöntemi: Yerel yönetimlere, kanunların kendilerine yüklediği görev ve hizmetleri yerine getirdikten sonra mahallin ortak ve medeni ihtiyaçlarının gerektirdiği her türlü hizmeti yüklenme yetkisi verilmesidir.

Harcamaların Bölüşümü İlkeleri

Harcamaların yönetimler arasında bölüşümünde açıklık, yerindenlik, ölçek ekonomisi ve dışsallık gibi ekonomik faktörlerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

Açıklık: Harcama sorumlulukları her bir yönetim düzeyi için hesap verebilirliği arttırmak ve yetki çatışmasını önlemek için mümkün olduğunca açık tanımlanmalıdır. Açıklık hangi hizmetin hangi yönetim düzeyi tarafından üretileceğini ya da ortaklaşa yürütülenlerde hangi rolün üstlenileceğinin belirlenmesidir.

Yerindenlik: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 4. maddesinde yerindenlik (subsidarite) ilkesi, kamu sorumluluklarının genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılması şeklinde tanımlanmıştır. Hizmet sunumda şeffaflık, etkinlik ve hesap verebilirlik arttırılır. Bu ilkeye göre ulusal savunma, dış ilişkiler ve iç güvenlik gibi hizmetler dışında kalan hizmetlerin (itfaiye, çöp toplama, şehir içi ulaşım, kanalizasyon, vb.) yerel yönetim birimlerince sunulmaları gerekmektedir.

Ölçek Ekonomileri: Bir üretim veya sunum faaliyetinin ölçeğinin genişletilmesi sonucu sağlanan maliyet kazanımlarını ifade etmektedir. Ölçek ekonomilerinin geçerli olduğu durumda üretilen mal miktarı arttıkça ya da sunulan hizmetten yararlanan sayısı arttıkça kişi başı maliyetler azalmaktadır.

Dışsallıklar: Bir mal veya hizmetin üretim ve tüketiminin üçüncü kişiler üzerinde olumlu veya olumsuz etkiler yaratmasıdır. Kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması, kamu hizmetlerinin sunumu ve harcamaların tahsisinin hizmetten yararlanan halkın tercihleri ile bağlantılı hâle getirilmesini ve hizmetlerin dışsallıklarından etkilenen alanların birleştirilmesini veya içselleştirilmesini gerektirmektedir. Harcama sorumlulukları belirlenirken fayda ve maliyetlerin hizmetin sunulduğu veya tüketildiği alanın dışına yayılmamasına, yani ilgili birimin sorumluluk alanının içinde kalmasına dikkat edilmelidir.

Özgelirlerin Bölüşümü

Kamu yönetiminin harcamanın önceliği ilkesinden hareketle idareler arası mali sistemin ikinci önemli boyutunu özgelirlerin bölüşümü oluşturmaktadır. Şeffaflık ve hesap verebilirliğin geliştirilmesi açısından, yerel harcama sorumluluklarının ağırlıklı olarak mahalli idarelerin özgelirleriyle finanse edilecek şekilde tasarlanması gerektiği ileri sürülmektedir. Genel olarak yerel yönetimlerin özgelirlerini; yerel vergiler, yerel harçlar, harcamalara katılma payları, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka şekilde değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerle, her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı elde edilen gelirler oluşturmaktadır.

Özgelirlerin Bölüşümü Yöntemleri

Ülkeden ülkeye vergilendirme yetkisinin kapsamı değişmektedir.

Sınırsız Vergileme Yöntemi: Yerel yönetimlerin, idari etkinlik faktörü ve yerel hudutlar içerisinde hiçbir sınırlamaya tabi olmaksızın, tamamen kendi takdirlerine bağlı olarak tam bir vergileme yetkisine sahip oldukları sınırsız vergileme yönteminde, vergi kaynağının seçiminde olduğu kadar, idaresinde de yerel yönetimler özerktirler. Sistemin en önemli faydası yerel yönetimlere tam mali özerklik tanımasıdır. Sistemin sakıncaları ise daha çoktur. Gerekli düzenlemelerin önceden yapılmaması ve belli kriterlere bağlanmaması, vergileme yetkisinin kötüye kullanılması aynı vergi kaynağı üzerine farklı idarelerin aynı tür vergi koymaları anlamına gelen çifte vergilemeye neden olmaktadır.

Vergilerin Bölüşümü Yöntemi: Vergi kaynaklarının çeşitli idari üniteler arasındaki paylaştırılarak bazı vergilerin merkezî yönetime, bazılarının da yerel yönetimlere bırakılmasını öngören sistem vergi kaynaklarının ayrılması  sistemidir.

Ek Oran Yöntemi : Ek oran yöntemine göre vergiler, elde ettiği geliri diğer yönetimlerle paylaşan, tek bir yönetim tarafından idare edilmektedir. Bazen merkezî yönetim bazen de yerel yönetimler vergiyi toplarken belli bir oranını diğer idare adına tahsil ederler.

Özgelirlerin  Bölüşümü İlkeleri

İç piyasanın etkinliği, idari maliyetler, istikrarlılık ve esneklik, ulusal eşitlik ve fayda - maliyet ilişkisi özgelirlerin bölüşümü ilkeleridir.

İç Piyasanın Etkinliği : Vergiler ekonomik aktivitenin bölgeler arasındaki hareketliliğini etkileyen en önemli unsurlardan biridir. Vergi mükellefinin uluslararası dolaşımı maliyetli ve zor olmasına rağmen aynı ülke içinde bölgeler arası dolaşım nispeten daha kolaydır.

İdari Maliyetler : Yerel yönetimlerin gelir yönetme kapasiteleri merkezî yönetime oranla daha zayıftır. Bu nedenle yönetimi zor, karmaşık ve masraflı olan gelirler yerel yönetimlere bırakılmamalıdır.

İstikrarlılık ve Esneklik: Yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerin boyutunun ve maliyetlerinin zaman içerisinde arttığı gözlenmektedir. Bu gelişmenin arkasında kentleşme, nüfus artışı ve yükselen yaşam standartlarının daha fazla kamusal hizmet ihtiyacı doğurması ve enflasyon gibi nedenler yer almaktadır. Etkin ve dengeli bir harcama sisteminin kurulabilmesi önceden tahmin edilebilir olan ve maliyetlerdeki gelişmelere de cevap verebilecek yeterli esnekliğe sahip bir gelir sisteminin varlığına ihtiyaç duymaktadır.

Ulusal Eşitlik: Yüz ölçümleri ekonomik aktiviteleri bakımından birbirinden farklılaşan yerel yönetimlerin ticari potansiyelleri de birbirinden farklıdır. Fakir yörelerde yaşayanlar daha iyi hizmetlerden yararlanmak için göç edebilir, yerel yönetimler ise yüksek gelirli mükellefleri kendilerine çekmek için ters gelir dağılımı politikalarına başvurabilir.

Fayda-Maliyet İlişkisi: Fayda-maliyet ilişkisi sağlamakta kullanılabilecek gelir yönetimi araçları faydalanma vergileri ve kullanıcı harçlarıdır. Faydalanma vergileri ve kullanıcı harçları, yerel kamusal mallarda ortaya çıkan sıkışıklık maliyetlerini ve dışsallıkları kontrol etmek için de kullanılabilecektir.

İdareler Arası Mali Aktarımlar

İdareler arası mali aktarımlar çoğu gelişmekte olan ülkedeki yerel yönetimlerin ana gelir kaynağını oluşturmaktadır. Bu durum yerel yönetimlerin yerel gelir yaratma kabiliyetlerinin zayıflığının bir göstergesi olarak yorumlanabilir.

İdareler Arası Mali Aktarım Yöntemleri

İdareler arası aktarımlar temel olarak gelir paylaşımı düzenlemeleri ve yardımlar şeklinde iki gruba ayrılmaktadır.

Gelir Paylaşımı Düzenlemeleri: Belirli bir vergi üzerinden ya da tüm gelir havuzundan, gelirin elde edildiği kaynağa göre veya belirli bir formüle göre yerel yönetimlere pay verilmesi şeklinde uygulanmaktadır.

Yardımlar: Merkezî yönetimin tasarrufuna ya da yerel yönetimin talebine bağlı olarak süreklilik taşımayan biçimde yapılan mali aktarımlardır.

İdareler Arası Mali Aktarım İlkeleri

Etkin bir idareler arası sistemin tasarlanabilmesi için, idareler arası mali aktarımlar düzenlenirken bazı ilkeler göz önünde bulundurulmalıdır.

Dikey Mali Dengenin Sağlanması: Dengelerin dikey olarak bozulması, gelir kaynakları ile harcama sorumlulukları arasında bir eşitsizliğin oluşmasından kaynaklanır. Yerel yönetimlerin kaynak yaratma gücünün harcama sorumluluklarını karşılayamaması ile dengesizlik ortaya çıkar.

Yatay Mali Dengenin Sağlanması : Tüm bölgelerde kamusal hizmetlerin belirli bir düzeyde sunulması gerekmektedir. Aksi takdirde çarpık gelir dağılımının yol açacağı sorunlar toplumsal refahı olumsuz etkileyebilecektir.

Politikaların Ulusal Düzeyde Uyumlaştırılması: Yerel yönetimlerin harcama ve gelir politikaları idareler arası mali aktarımlar kullanılarak ulusal öncelikli politikalarla uyumlu hâle getirilebilir.

Bölgeler Arası Dışsallıkların Giderilmesi: Bir hizmetin fayda alanı bu hizmeti sunan yönetim düzeyinin yetki alanı ile tam olarak örtüşmüyorsa, merkezî yönetimin söz konusu kamusal mal veya hizmetin optimal altı sunumunu önlemek için mali aktarımlarla müdahale etmesi gerekmektedir.

Yerel Borçlanma

Yerel borçlanmanın düzenlenmesi mali yerelleşmenin dördüncü bileşenidir. Çoğu ülkede merkezî yönetimler yerel yönetimlerin borçlanmasını doğrudan kontrol yetkisine sahiptirler.

Yerel Borçlanma İlkeleri

Yerel borçlanma nesiller arası eşitleme, sermaye yatırımı harcamalarının finansmanı ile gelir ve gider akımlarının uyumlaştırılması amaçlarıyla kullanıldığında yerel yönetimler için uygun bir kamu maliyesi aracı sayılmaktadır.

Nesiller Arası Eşitleme : Kamu maliyesinde faydalanma prensibi gelecekteki nesillerinde bu yatırım projelerinin finansmanına katılmaları gereğini ortaya koymaktadır. Bu nedenle borçlanma, yatırım projeleri için ödemeleri projenin yaşam ömrüne yayabilme ve gelecekteki fayda akımlarıyla bütünleştirebilme imkânı sunmaktadır.

Sermaye Yatırımı Harcamalarının Finansmanı : Borçlanma yerel yönetimlerin cari kalkınma üzerinde uyarıcı bir etki sağlamak için kullanıcıların faiz girdilerini de üstlenebileceği uzun vadeli yatırım projelerine girişebilmelerinin bir aracı olarak kullanılmaktadır. Eğitim ve sağlık gibi alanlara yapılan cari harcamaların geri dönüşü de olabilmektedir.

Gelir ve Harcama Akımlarının Uyumlaştırılması : Yerel yönetimlerin yapacakları harcamalarla, gelirlerin elde edileceği zamanlar arasında farklılıklar doğabilmektedir. Borç faiz sarmalından kaçınmak için ancak beklenmedik uyumsuzluklar söz konusu olduğunda borçlanmaya başvurmalarına izin verilmelidir.