Ünite 8: Maliye Politikası ve Çevre Sorunları

Çevre ve Ekonomi

Çevre , bütün canlıların yaşamlarını sürdürdükleri, toprak, hava ve su ile bir bütünlük arz eden dış ortamdır. Genel olarak, toprak, hava ve sudan oluşan çevre canlıların yaşamlarını sağlayan faktörlerin bileşiminden oluşmaktadır. İnsanlar, üretim ve tüketim faaliyetlerini çevreyi kullanarak yerine getirirler. Bu nedenle, ekonomik faaliyetlerin yoğunluğuna bağlı olarak çevrenin doğal hâlinin etkilenmesi ile çevre sorunları ortaya çıkmaktadır. Çevrenin doğal durumunun korunması, havanın kirlenmemesini, suların ve su kaynaklarının temiz olmasını ve kirlenmemesini, toprağın, tarım alanlarının temiz tutulmasını ve atıkların usulüne uygun yok edilmelerini gerekli kılmaktadır. Çevrenin, ekonomik faaliyetlere bağlı olarak ortaya çıkan atıkları kendiliğinden yok etmesi gücüne taşıma kapasitesi denir. Sanayi Devrimi ile birlikte üretim artışları, teknolojik ilerlemeler, iletişim teknolojileri hız kesmemekte ve bu faaliyetler çevreyi etkilemenin ötesinde kirletmekte, niteliğini değiştirmektedir.

Çevre Sorunlarının Nedenleri

Çevre sorunları, çevreyi oluşturan unsurların yapısında meydana gelen olumsuz değişimler olarak tanımlanır. Çevrenin geleneksel temel unsurları hava, su ve topraktan oluşmaktadır. Çeşitli faaliyetlere bağlı olarak oluşan katı, sıvı, gaz, ses, görüntü ile hava, su ve toprağın kirlenmesi ya da insanların yaşam kalitesinin olumsuz etkilenmesi çevre kirliliği olarak ifade edilir. Sorunların kaynağında esas olarak insan unsuru vardır. Çevre sorunlarını oluşturan önemli faktörler arasında endüstrileşme, kentleşme, nüfus artışı ve hareketleri doğanın yanlış ve aşırı kullanımı sayılabilir.

Endüstrileşme ya da sanayileşme 18 ve 19. yüzyıllarda önce İngiltere’de ve sonra da Avrupa’da ortaya çıkmış en önemli ekonomik gelişmelerden biridir. 1763’te buharla çalışan makinenin icadı Sanayi Devrimi’ni başlatmış ve makine gücü ile üretim başlamıştır. Sanayileşme ile birlikte kitlesel üretimin yaygınlaşması, ticaret hacminin artması, tarıma dayalı üretim tarzının giderek terk edilmesi, tarım kesiminde çalışanların sanayi sektöründe istihdam edilebilmesi amacıyla şehirlere göçün yaygınlaşmasını beraberinde getirmişti. Sanayi sektöründe üretime bağlı olarak ortaya çıkan atıklar serbestçe doğal alanlara bırakılmış, onların insanlara, diğer canlılara ve çevreye etkileri düşünülmemiştir. Açılan her yeni fabrika dumanı çevreyi kirletmekte, ulaşım için taşıtların kullanılması çevreyi etkilemektedir. Bu nedenle kentleşme ve sana iyileşme süreci ile paralel olmak üzere çevre sorunları da hızla artmıştır.

Kentleşme , çevre sorunlarına neden olan ikinci bir faktör olarak görülmektedir. Kırsal kesimden kentlere doğru yoğunlaşan göçlere bağlı olarak planlı, altyapısı tamamlanmış kentleşmenin gerçekleştirilememesi çevre sorunlarının oluşumunu hızlandırmıştır.

Hızlı nüfus artışı ve nüfus hareketleri ya da göçler de çevre sorunlarının artmasına neden olan faktörlerden birisidir. Göç veren bölgelerde talep azalırken göç alan bölgelerde talep artmaktadır. Böylece, artan nüfusu beslemek üzere daha fazla tarımsal ürünlere ihtiyaç duyulmakta, yeni tarım alanları oluşturulmakta buna bağlı olarak ise orman alanları azalmaktadır. Ayrıca, göç ile birlikte kentlerde sağlıksız, plansız konutların sayısı artmakta, gecekondulaşma önemli bir sorun oluşturmaktadır.

Doğal kaynakların değerlendirilmesi sürecinde de çevre sorunları ortaya çıkmaktadır. Yer altındaki kıymetli madenlerin, rezervlerin araştırılması, bulunması, bunların çıkarılması, üretim süreçlerinden geçirilerek insanların hizmetine sunulması aşamalarında ortaya çıkan atıklar, gazlar ise çevre kirliliğinin önemli kaynaklarını oluşturmaktadır.

Çeşitli Çevre Sorunları

Sanayileşme, kentleşme, göç, nüfus artışı, doğal varlıkların yanlış kullanımı ve diğer nedenlere bağlı olarak çok çeşitli çevre sorunları ortaya çıkmaktadır.

Hava Kirliliği

Hava kirliliği, atmosferde oluşan toz, gaz, duman, su buharı, koku gibi kirleticilerin insanlara ve diğer canlılara zarar verici hâle gelmesidir. Hava kirliliğinin nedenleri arasında kentleşme ve sanayileşmenin önemli bir yeri vardır.

Kentleşme ile birlikte nüfus yoğunluğu artmakta, gecekondulaşma yaygınlaşmakta, kalitesiz yakıt türleri kullanılarak ısıtma sistemleri oluşturulmakta, bunlar da hava kirliliğini artırmaktadır.

Hava kirliliği, insan sağlığını etkilemekte, çeşitli solunum yolu hastalıklarına, akciğer kanserine ve psikolojik sorunlara yol açmaktadır. Hava kirliliği, bitkileri, orman varlıklarını ve özellikle doğada yaşayan hayvan varlığını da olumsuz etkilemektedir. Havayı kirleten zehirli gazlar asit yağmuruna dönüşerek bitkileri, hayvanları yaban yaşama alanlarını, sulak alanları ve biyolojik çeşitliliği giderek daha fazla etkilemektedir. Kirli hava, iklimleri etkilemekte, atmosferde biriken gazlar sonucunda sera etkisi oluşturarak küresel ısınma sorununu oluşturmaktadır.

Dünya Sağlık Örgütü, küresel düzeydeki hastalıkların %23’nün çevre sorunlarından kaynaklandığını, yılda 2 milyon insanın hava kirliliği nedeniyle öldüğünü bildirmektedir. 2004 yılı verilerine göre, Türkiye’deki ölümlerin %21’inin çevre sorunlarına bağlı olarak gerçekleştiği ileri sürülmektedir.

Hava kirliliğinin sera gazlarının yoğunluğuna bağlı olarak küresel iklim değişimine yol açması nedeni ile 1997 yılında Japonya’nın Kyoto kentinde Birleşmiş Milletler gözetiminde imzalanan ve 2005 yılında yürürlüğe giren Kyoto Protokolü ile gelişmiş ülkelerin sera gazı salınımlarının 1990 düzeyine indirilmesi amaçlanmıştır.

Su Kirliliği

Su kirliliği, su kaynaklarının kullanılmasını bozacak veya zarar verme derecesinde kalitesini düşürecek biçimde içinde organik, inorganik, radyoaktif veya biyolojik herhangi bir maddenin bulunmasıdır. Su kirliliği, su kaynaklarının bulunduğu bütün alanlar için geçerli olan bir sorundur.

Tarımsal faaliyetlerden kaynaklanan su kirliliği arasında, verimliliği artırma için gübreleme, zararlı böcek ve otlarla mücadele için kullanılan tarımsal ilaçlar, tarımsal faaliyetlerin gerçekleşmesi aşamasında ortaya çıkan toztoprak, hayvan ve bitki atıklarının suya karışması gösterilebilir.

Sanayileşme sürecinde suyun kirlenmesine etki yapan kaynaklar arasında kimyasal, fiziksel, biyolojik ve radyoaktif kirlilikler yer almaktadır. Sulara karışan organik ve inorganik maddeler suyu kirletmektedir. Fiziksel kirlenme, suyun görüntü, koku gibi özelliklerine göre oluşan kirliliktir. Biyolojik kirlenme, özellikle kanalizasyon sularının arıtılmaksızın göllere, nehir ya da denizlere dökülmesi ile oluşan kirlilik olup, bakteri üreterek insan ve diğer canlıları etkileyen kirlilik olarak bilinir.

Yerleşim yerlerindeki su kirliliğinin ana kaynağı evsel atıklar ve kanalizasyondur. Kanalizasyon sistemi olmayan yerleşim yerleri ciddi su kirliliği sorunu ile karşı karşıyadır.

Su, gelecekte ulusların üzerinde anlaşmazlığa düşecekleri stratejik öneme sahip önemli bir kaynaktır. Bu nedenle, su politikasının doğru yönetilmesi her ülke için önem arz etmektedir.

Dünya Su Konseyi küresel düzeyde artan su sorunlarının tartışılması, deneyimlerin paylaşılması, su sorunlarının gündemde kalması ve su bilincinin oluşumu için 1996 yılında kurulmuştur. Konsey üç yılda bir gerçekleştirmek üzere Dünya Su Forumu’nu da oluşturmuştur.

Toprak Kirliliği

Toprak kirliliği, insanların faaliyetlerine bağlı olarak toprağın fiziksel, kimyasal, biyolojik ve jeolojik yapısının bozulması olarak ifade edilir. Toprak, yanlış tarımsal teknikler, usulüne uygun olmayan gübre ve ilaçlamalar, sanayi atıkları, evsel atıklar, zehirli ve tıbbi atıklar yolu ile kirlenmektedir. Erozyon ile de toprak kirliliği oluşmaktadır. Toprağın kirliliği ile üretilen tarım ürünlerinin niteliği de değişmektedir. Özellikle tarım ilaçlarının toprağa karışarak gıdalar, su ve besin zinciri sonucu insanların sağlıklarını etkilemesi, üzerinde düşünülmesi gereken en önemli faktörlerdendir.

Diğer Kirlilikler

Çevre sorunlarını oluşturan hava, su ve toprak kirliliğinin dışında diğer çeşitli kirlilikler arasında görüntü ve gürültü kirliliği, katı atıklardan kaynaklanan kirlilikler, tehlikeli ve zehirli atıklar, radyoaktif kirlilik, biyolojik çeşitliliğin azalması da vardır. Bu tür kirlilikler sosyal hayatın kalitesini etkilemektedir. Gürültü kirliliği, çalışma ortamında süreklilik oluşturduğunda işitme kayıplarına yol açmaktadır. Yoğun trafik, gürültünün en önemli kaynağını teşkil etmektedir. Sanayileşme ile beraber, sanayi tesisleri, konut alanları aynı bölgede yer almakta, dar sokaklar, yetersiz otopark alanları, düzensiz alışveriş merkezleri, reklam panoları, bakımsız yeşil alanlar ve parklar, evsel atıklar, belediyelerin ve diğer ilgili kurumların bitmeyen bakım, onarım, yenileme ve altyapı çalışmalarının oluşturduğu görüntüler, görüntü kirliliğinin kaynaklarını oluşturmaktadır.

Katı tehlikeli ve zehirli atıklar ile radyoaktif kirliliğe neden olan faktörler, insan sağlığını ilgilendiren kirlilik türleri olup, biyolojik çeşitliliğin azalması ile doğal dengenin ya da ekolojik sistemin bozulması sorunu ortaya çıkmaktadır.

Çevre Sorunları ile Mücadelenin Önemi

Çevreyi kirleten faaliyetlerin kontrolü, düzenlenmesi, denetlenmesi ile sürdürülebilir bir çevre politikası insan yaşam kalitesi açısından gereklidir. Ekonomik büyüme ve kalkınma politikaları sürdürülebilir bir çevre politikası ile ancak anlamlı ve olumlu sonuç doğurur.

İnsanların çevre ile ilişkilerine bağlı olarak ortaya çıkan çevre sorunlarının ekonomik yönleri vardır. Çevre sorunları aslında dışsallık kavramına bağlı olarak bir ekonomik sorun olarak kabul edilmektedir.

Negatif dışsallık , bir ekonomik birimin faaliyetinin başka ekonomik birimleri, fiyat sistemi dışında olumsuz etkilemesi olarak tanımlanabilir. Ekonomi biliminin negatif dışsallık olarak nitelediği durum bazı çözüm yolları geliştirmiştir. Çevre sorunlarını oluşturan faaliyetler birer negatif dışsallık sorunudur. Yoğun trafik nedeni ile ortaya çıkan gürültü, görüntü ve zaman israfı yan ürün olarak ortaya çıkmaktadır. Bir fabrikanın atıklarını doğaya serbestçe salması bir dışsallık sorunu oluşturmaktadır. Bu nedenle çevre sorunlarının özü negatif dışsallıkların ortaya çıkması ile oluşmaktadır.

Ortak mülkiyet konusu olan çevrenin sunduğu çevresel değerlerin insanların faaliyetlerine bağlı olarak diğer insanları ve canlıları etkilemesi söz konusu olup, piyasa mekanizması bu duruma kendiliğinden çözüm oluşturamamaktadır.

Çevre Sorunlarının Çözümünde Kullanılan Araçlar ve Politikalar

Çevre sorunlarının yaygınlaşması nedeniyle 1972 yılında Stockholm’da ilk uluslararası çevre toplantısı gerçekleştirilmiş ve toplantıda alınan kararla Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP) oluşturulmuştur. 1983 yılında Birleşmiş Milletler Dünya Çevre ve Kalkınma Komisyonu kurulmuştur. Uluslararası çevre sorunları ile mücadele için uluslararası iş birliği ve uluslararası örgütlerin oluşturularak bu alanda etkin politikalar geliştirilip uygulanması gerekmektedir.

Çevre sorunlarına konu olan ortak mülkiyet konusu nedeni ile sorunu oluşturan (kirleticiler) taraf ile sorundan etkilenen taraflar arasındaki uyuşmazlığın piyasa mekanizması tarafından çözüme kavuşturulması Coase teorisi nin öngörüsü dışında mümkün görünmemektedir. Bu nedenle sorunun çözümü devlet müdahalesini gerekli kılmaktadır.

Devletin çevre sorunlarını önlemede uygulayacağı temel iki politika aracı mevcuttur:

• Birincisi piyasa mekanizmasının ikamesini sağlayan, onun yerine yeni bazı önlemleri uygulamaya koyan yasaklayıcı, miktar belirleyici yasal düzenlemelerdir.
• İkincisi ise piyasa mekanizması içinde ekonomik davranışları düzenleyen ve maliye politikasının sağladığı vergi ve kamu harcama araçlarının kullanılmasıdır.

Piyasa Çözümleri

Piyasa çözümleri olarak çevre sorunları ile başlıca mücadele araçları;

• Coase teorisi ve
• Sosyal kurumlardır.

Coase Teorisi

Coase teorisi çevre sorunlarının piyasa mekanizması içinde çözüme kavuşabileceğini ileri süren bir görüş olarak ifade edilir. Coase teorisine göre, bir faaliyeti yapan ve bu faaliyetten olumsuz etkilenen tarafların sayılarının az olması ve pazarlık yapabilme maliyetlerinin ihmal edilebilir düzeyde olması hâlinde tarafların bir araya gelerek kamu müdahalesine gerek olmaksızın, etkin bir çözüm oluşturabileceğini öngörmektedir.

Sosyal Kurumlar

Çevre sorunlarının oluşumunu engelleyen veya sınırlandıran piyasa çözümlerinden biri de sosyal kurumlar olarak tanımlanan toplumun değer yargılarının kullanılmasıdır.

Ayıplama, hoş karşılamama, toplumsal ya da mesleki veya sektörel baskılar sınırlı da olsa sonuç verebilir. Toplumsal değer yargıları gerek üreticilerin ve gerekse tüketicilerin davranışlarında daha dikkatli davranmalarına yol açabilir. Mesleki değer yargıları, iş ahlakı, sosyal sorumluluk, iyi vatandaş olma insanların davranışlarını etkileyen sosyal kurumlardır.

Kamu Sektörü Çözümleri

Çevre sorunları ile mücadelede kamu sektörünce gerçekleştirilen düzenlemeler bağlamında;

• Vergileme,
• Sübvansiyon,
• Pazarlanabilir kirletme hakları,
• Mülkiyet haklarının tesisi ve
• Yasal düzenlemeler yer almaktadır.

Vergileme

Vergi, kamu sektörünün kullandığı en güçlü politika araçlarından biridir. Vergi, çevre sorunlarını oluşturan firmaların üretim faaliyetlerini sınırlandırmak üzere Pigou tarafından 1920’de önerilmiştir ve bir firmanın optimum ya da etkin üretim düzeyinde üretim yapmasını sağlamaktadır.

Sayfa 159’daki Şekil 8.1’de faaliyeti nedeniyle havayı ve toprağı kirleten bir çimento fabrikasının özel maliyeti MPC, marjinal faydası MB ve çevreye verdiği zararların marjinal dışsal maliyeti MEC olarak gösterilmektedir. Devletin bu firmaya herhangi bir uyarıda bulunmaması hâlinde, firma kârını maksimize edecek üretim düzeyinde üretim yapacaktır. Bu durumda MPC’nin MB’ye eşit olduğu üretim düzeyi firmanın kârını maksimum kılmaktadır.

Firmanın kârını maksimize eden üretim düzeyi, Sayfa 159’daki Şekil 8.1’de Q ₁ düzeyinde gerçekleşmektedir. Bu üretim düzeyinde firmanın talebi ya da marjinal faydası marjinal özel maliyetine (MPC) eşittir ve firma topluma verdiği zararı (MPC) dikkate almamaktadır. Eğer firma topluma yaydığı maliyeti de dikkate almak durumunda olsa idi bu durumda marjinal özel maliyet (MPC) ile marjinal dışsal maliyetin (MEC) toplamından oluşan marjinal sosyal maliyetin (MSC) marjinal faydaya (MB) eşit olduğu üretim düzeyi sosyal açıdan arzulanan ve kaynakların etkin kullanıldığı üretim düzeyi olan Q _S ’da oluşacaktı.

Belli bir kirlilik düzeyi tolere edilebilir. Bu kirlilik düzeyi canlılara etki etmeyen düzeydir. Taşıma kapasitesi olarak da ifadesini bulan bu üretim düzeyinde doğanın niteliği bozulmamaktadır. Toplum için etkin üretim düzeyini sağlayan Q _S düzeyinde üretim yapılabilmesi için devletin bu işletme üzerine her üretim düzeyinde birim başına sQ _S = kv kadar vergi salması gerekmektedir.

Sayfa 160’taki Şekil 8.2’de Pigoucu vergi, kv = ab olarak yer almaktadır. Bu vergi, firmanın marjinal özel maliyetinin (MPC) ab kadar yükselmesine neden olmuş ve firmanın yeni marjinal maliyeti MPC + ab olmuştur.

Q _S üretim düzeyinin sağında firmanın marjinal maliyeti, marjinal faydasından fazla olduğundan firma üretimini daraltarak sola doğru hareket eder. Q _S üretim düzeyinin solunda ise marjinal fayda marjinal maliyetten fazla olduğundan dolayı üretimi artırmak firmanın kârını artırır. Sonuçta firma Q _S üretim düzeyinde kârını maksimize etmektedir.

Pigoucu vergi, karbon ya da kirliliği önleme vergisi olarak da ifade edilmektedir. Burada araçların emisyon salınımları yolu ile hava kirliliğine ve küresel ısınmaya yol açmaları nedeniyle, petrol ürünleri üzerine vergi konarak araç kullanımının sınırlandırılması amaçlanmaktadır. Pigoucu verginin etkili olabilmesi için her bir çevre sorununu tam olarak tanımlamak, çevreyi etkileyen faaliyeti ve firmaları belirlemek, zararı hesaplamak gerekmektedir.

Ülkemizde çevre sorunlarını önlemede uygulanan vergiler arasında, petrol ve türevleri ile motorlu taşıtlar üzerinden alınmakta olan özel tüketim vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, çevre temizlik vergisi sayılabilir.

Sübvansiyon

Sübvansiyon, firmaların belirli davranışta bulunması ya da bulunmaması karşılığında birim üretim üzerinden hesaplanan bedelin firmalara ödenmesinden oluşmaktadır. Çevre dostu olarak anılan yeni teknoloji ürünlerini üretenlere teşvik olarak sübvansiyon verilmesi, tüketicilere çeşitli vergi indirimleri ile sözü edilen ürünlerin kullanımını yaygınlaştırma sağlanarak çevreyi olumsuz etkileyen ürünlerin kullanımında azalma sağlanabilir.

Sayfa 161’deki Şekil 8.3’de temsili bir firma, sübvansiyon öncesi Q ₀ üretim düzeyinde üretimini sürdürürken devlet tarafından üretim faaliyetini kısması karşılığında her üretmediği birim için cd kadar sübvansiyon önerildiğini varsayalım. Bu durumda firma, Q _S üretim düzeyinin sağ tarafındaki her üretim düzeyinde üretim yaptığında cd kadar sübvansiyondan mahrum olacağını bildiğinden, artık cd’yi üretim kararında dikkate alacak, buna bağlı olarak da cd x bd kadar sübvansiyon karşılığında firma, Q _S üretim düzeyinde üretimini sürdürerek toplum açısından arzulanan üretim düzeyinde bulunacaktır.

Sübvansiyon politikasının geçerli olabilmesi için firmaların faaliyetlerine bağlı olarak zarar fonksiyonlarının bilinmesi gerekir.

Pazarlanabilir Kirletme Hakları

Pazarlanabilir kirletme haklarının satılması çevre sorunlarını sınırlandırmayı amaçlayan politika alternatiflerinden birini oluşturmaktadır.

Devlet, kirletme haklarına bağlı olarak tahsil edeceği gelirleri kamu hizmetlerinin finansmanında kullanabileceği gibi, çevre politikalarının uygulanması ya da çevre temizliği ile doğrudan ilgili olan hizmetlerin finansmanında da kullanabilir.

Mülkiyet Haklarının Tesisi

Mülkiyet haklarının tesisi ile çevreye verilen zararlı faaliyetlerin sınırlandırılması mümkün olabilir. Diğer bir deyişle, ortak mal algısı ile serbestçe atıklarını göle boşaltanların, özel mülkiyet tesisine bağlı olarak atık miktarına göre belli bir bedel ödemek durumunda kalmaları hâlinde, sosyal olarak arzu edilen üretim ve atık miktarında azalma ortaya çıkabilir. Dolayısıyla, mülkiyet haklarının tesisi ile çevre sorunları ile mücadele etmek söz konusu olabilmektedir.

Yasal Düzenlemeler

Yasal düzenlemeler, çevre sorunlarına yol açan faaliyetlerin standartlarını belirleyen, bu standartlara uymayanları cezalandıran, çeşitli kirletme yasakları koyan emir, yasak, sınırlama, izin, onay ve ruhsatlar, onay ve yol gösterici kurallardan oluşmaktadır. Ülkemizde çevre ile ilgili yasal gelişmelere bakıldığında 1982 Anayasası’nın 56. maddesinde “herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. 1983 yılında çıkarılan 2872 sayılı Çevre Kanunu ile çevre politikasına ilişkin belirli ilkeler oluşturulmuştur. Kanun’un 3. maddesinde çevrenin korunması, iyileştirilmesi ve kirliliğinin önlenmesine ilişkin genel ilkeler belirlenmiştir. Bunlar arasında, sürdürülebilir kalkınma ve kirleten öder ilkesi belirtilmiştir.

Kirleten öder ilkesi; çevreye verilen zararların giderilmesi ya da azaltılması için gerekli karşılaşılan kirletenden alınmasıdır.

Çevrenin ve çevre ile ilgili konuların önemi nedeniyle ilk defa 1991 yılında Çevre Bakanlığı kurulmuştur. Bu bakanlık 4 Temmuz 2011 tarihinde çıkarılan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adını almıştır.