Ünite 5: Bütçe Açığı Sorunsalı

Bütçe Açığı Kavramı

Tüm kamu kurum ve kuruluşları bütçe açıklarının toplamına kamu açığı ya da kamu kesimi borçlanma gereksinimi, sadece merkezî devlet bütçesinin açıklarına ise bütçe açığı ya da merkezî bütçe borçlanma gereksinimi adı verilir.

Kamu açığı, tüm kamu kurum ve kuruluşları bütçe açıkları toplamıdır. Bütçe açığı; olağan bütçe harcamalarının olağan bütçe gelirlerini aşan miktarıdır.

Bütçe harcamalarının yapılabilmesi için devletin belirli kaynaklara sahip olması ya da bu kaynaklara ulaşma gücünü elinde bulundurması gerekmektedir. Harcamaların tümünün bütçe olağan gelirleri ile karşılanmadığı durumda ise bütçe açığından söz edilir.

Vergiler ve diğer olağan kamu gelirleri ile karşılanamayan kamu harcamaları için Hazine ve Maliye Bakanlığı aracılığı ile borçlanma yoluna gidilir. Kamu borç yönetimini üstlenen Hazine ve Maliye Bakanlığı ya Merkez Bankasından borç alır ya da Merkez Bankası dışı kaynaklardan borçlanma yoluna gider.

Bütçe açığı zamanla vergilerin yükseltilmesi yoluyla ortadan kaldırılabilir. Bu durumu açığın finansmanı olarak değil, açığın kapatılması olarak ele almak gerekmektedir. Harcamaların vergilerle karşılanan bölümü dışında kalan kısmının borçlanma ile karşılanmasına bütçe açığının finansmanı adı verilir.

Bütçe açığı, hedeflenen politikalara göre, iki şekilde ele alınabilir. Tüm kamu harcamalarının dahil edildiği birinci tanımlamada ne kadar borçlanma gereksiniminin taşınabilir olduğu saptanabilir. Bu hesaplamada tüm kamu harcamaları ile vergiler ve olağan bütçe gelirleri arasındaki fark hesaplanır.

“ Vergi ve Olağan Bütçe Gelirleri – Toplam Kamu Harcamaları ” olarak formüle edilen tanımlamanın sonucuna Nihai Bütçe Dengesi adı verilir.

Birincil bütçe dengesi: Vergi ve olağan bütçe gelirlerinden, toplam kamu harcamaları artı faiz ödemelerini çıkartıldıktan sonra kalan miktardır. Birincil bütçe sonucu özellikle borç yönetimi bağlamında önemlidir. Borç ödemelerinde faiz yükü bütçede transfer harcaması kalemi olarak gösterilir, anapara yönetimi ise bütçe cetveline ek olarak Borç Yönetim Tablosu’nda verilir. Birincil bütçe sonucu ile borç faizi arasındaki ilişki, kamu borç stoku üzerinde etkili olarak, borç yönetiminde önemli bir araç ve göstergedir.

Maliye Politikası Açısından Bütçe Açığına Yaklaşımlar

Maliye politikası açısından bütçe açığı ile ilgili görüşler, açığın ekonomideki rolü ve etkileri açısından;

• Ana-akım ekonomistleri ve
• Radikaller (radikal yaklaşım) olmak üzere iki ana grup olarak ele alınabilir.

Ana-akım ekonomistlerin görüşleri de;

• Neo-klasikler,
• Keynesyenler,
• Monetaristler ve
• Ricardocular başlığı altında ele alınabilir.

Neo-Klasik Yaklaşım

Neo-klasik ekonomistler ekonomik işleyişte piyasanın optimum kaynak ve adil gelir dağılımı sağlayacağı varsayımı ile piyasa dengelerinin bozulmaması için bütçenin denk olması gerektiği görüşünü benimsemişlerdir.

Neo-klasik görüş taraftarları devletin ekonomiye hiçbir şekilde müdahale etmemesi gerektiği görüşü yanında, kamu borçlarının da ekonomik işleyişi bozacağı görüşünü ileri sürmüşlerdir. Savaş veya doğal afetler gibi acil ortaya çıkan durumlarda ya da kendisini itfa edebilecek yatırımlara yönelik olarak yapılan borçlanmalar dışında kamu borçlanması neo-klasik yaklaşımca benimsenmez.

Keynesyen Yaklaşım

Keynes’e göre, piyasalar tam istihdamı sağlayacak efektif talep düzeyini oluşturamayacağından, devletin, bir yandan özel harcamaları yükseltmeye yönelik vergi avantajları sağlama, diğer yandan da talebi yükseltmeye yönelik doğrudan harcama önlemleri alarak piyasalara müdahale etmesi zorunludur. Keynesyen görüşün odağında bütçe açığının yer alır. Keynesyen görüşte, klasik ve neoklasiklerin aksine, piyasaların canlandırılması ve tam istihdamı sağlayıcı efektif talep düzeyinin yakalanabilmesi için kamu açıklarına aktif işlev yüklenmiştir. Diğer bir deyişle, klasik görüşlerin aksine, Keynesyen görüşte kamu kesimi işleyişi denklik içinde götürülmemeli, açık bütçe uygulaması kullanılmalıdır.

Keynesyen görüşün dayandığı bireylerin kısa vadeli görüşe sahip olup ekonomik kararlarını bu doğrultuda aldıkları, başka bir deyişle yaşam boyu gelir hipotezine rağbet etmedikleri varsayımı vergi indirimi konusunu öne çıkarmıştır.

Monetarist Yaklaşım

Zamanla, Keynesyen önerinin sınırlarını aşan politikacılar açık bütçe politikasını efektif talep yaratmanın ötesinde uygulayıp ekonomilerin enflasyonist sürece savrulmalarına neden olmanın yanında, kapitalist sistemin, reel üretici alandan ağırlıklı olarak finansal alana geçiş yapmasına da olanak sağlayan politikalarına karşı tepkiler gündeme gelmiş ve Keynesyen politikalardan uzaklaşılarak, klasik görüşle örtüşen monetarist görüşe geçilmiştir.

Monetarist görüş de klasik görüşe paralel olarak, kamu kesimi borçlanma gereksinimini reddetmiş ve denk bütçe uygulamasına geçilmesini şiddetle savunmuştur. Monetarist görüş kamu kesimi hacminin küçültülmesini ve devletin ekonomik faaliyetlerden çekilerek, sadece özgürlükleri koruyan ve temel kamu hizmetlerini sunan jandarma devlet anlayışını savunmuştur. Monetarist politikada kamu kesimi boyutlarının küçültülmesinin önerilmesi her ne kadar ulus ekonomiler dâhilinde piyasaları kısıcı sonuç oluştursa da uygulamaya konulmuş olan küreselleşme politikaları tüm yerküreyi piyasa olarak görmekte, böylece sosyal politikalara da gerek kalmamaktadır.

2008 yılında patlak veren kapitalizmin üçüncü derin krizi ertesinde, bazı kurum ve finans kuruluşlarının mali sorunlarına çözüm sağlamaya yönelik olarak para arzının yükseltilmesi gündeme gelmiştir.

Ricardocu Yaklaşım

Ricardocu ya da Barro hipotezine göre, bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanı bugünkü vergi yükünün gelecekteki aynı yükle ikamesi olduğundan yaşam boyu gelir hipotezi altında, tüketim üzerinde etkili olmaz. Bu hipotez, kuşaklararası geçişliliğin bulunduğu, ileriye ait vergi değişikliğinin öngörülmediği ya da olası bir değişikliğin bilindiği ve bireylerin bu bilinçle rasyonel davrandığı varsayımlarına dayandırılmaktadır.

Ricardocu hipotez; bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanının, yaşam boyu gelir hipotezi altında, tüketim üzerinde etkisinin olmamasıdır.

Bu hipotez ABD’de 1981-1983 yıllarında gelir vergisi oranlarında %30 dolayında indirim yapılması ile test edilmiş oldu. Barro hipotezine göre bu testin sonucunda toplam tasarruf oranının değişmemesi beklenirdi. Oysa ABD verileri bu beklentiyi haklı çıkarmamış ve ulusal tasarruf oranı gerilemiştir.

Radikal Yaklaşım

Kamu açığı konusuna sistem dışı ve eleştirel olarak yaklaşan radikal görüş yanlıları bütçe açıklarının kapitalist sistemin işleyişinin içsel dinamikleri sonucunda organik olarak ortaya çıktığını iddia etmektedir. James O’Connor ve taraftarlarının savunduğu görüş, kamu kesiminin işlevi ile ilgili çözümleme doğrultusunda geliştirilmiştir.

Bu görüşe göre, kamu kesiminin;

• Birinci işlevi özel sermaye birikimine katkı yapacak faaliyette bulunmak,
• İkinci işlevi ise özel sermaye birikim sürecinin toplumsal ortamda oluşturduğu sosyal sorunları hafifletici harcamalar yaparak sistemi meşrulaştırmaktır.

Bu yaklaşıma göre, temel üretim girdi maliyetleri kamulaştırılmaktadır. Böylece, kamusal destekle hızla büyüyen özel sermaye giderek monopolleşir. Kamu açıkları, sonuçları itibarıyla makroekonomik etkilere sahip olup gerek tam istihdama yönelik efektif talep oluşturulması, gerekse ekonomik durgunlukla mücadelede aktif bir araç olarak otomatik olarak devreye girmekte ve açığın oluşumu ve etkileri denetlenememektedir.

Bütçe Açığının Finansman Yöntemlerinin Ekonomik Etkileri

Bütçe açığı iki yoldan finanse edilir:

• Bütçe açığı finansmanının bir yolu Hazine ve Maliye Bakanlığı aracılığı ile Merkez Bankasından borçlanmaktır. Devletin nakit ihtiyacının karşılanması gerektiğinde Hazine ve Maliye Bakanlığı, Merkez Bankasına hazine kâğıdı olarak adlandırılan vadeleri farklı senetler verir ve bu senetler karşılığında Merkez Bankası kasalarında tutulan paralardan borç alır. Böylece, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Merkez Bankasına borçlu, Merkez Bankası ise Hazine ve Maliye Bakanlığından alacaklı olur.
• Devletin nakit ihtiyacı karşısında ikinci borçlanma türü, yine Hazine ve Maliye Bakanlığı aracılığı ile bu kez Merkez Bankası dışında, bankalar sisteminden borçlanmadır. İkinci sistemde, bankalar sisteminden yapılan borçlanmada, Hazine ve Maliye Bakanlığı finansal kanaldan iç ve dış dünyada borç verilebilir fonlar piyasasına girmiş olmaktadır.

Bütçe Açıklarının Merkez Bankası Kaynaklarından Finansmanının Ekonomik Etkileri

Bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından borçlanılması sonucunda ekonomide para tabanının genişlemesi paranın miktar teorisi kuralına göre, tam istihdam ve/veya tam kullanım kapasitesine varılıncaya dek üretimin artmasına neden olur. Bu sınır aşıldıktan sonra ise fiyatlar genel düzeyinde artışa yol açar. Basit yöntemle, enflasyonist dönemde nominal faizden reel faize ulaşmak için nominal faiz oranında enflasyon oranı çıkartılır. Basit hesaplama yöntemi ile nominal faiz oranından enflasyon oranı çıkartıldığında başlangıç faiz oranına ulaşılır, reel faiz oranı ise sabit kalmış olur. Nominal faiz oranı ve enflasyon oranı veri iken reel faiz oranını hassas hesaplama formülü şudur:

R = [ (1 + N) / ( 1 + E ) ] – 1

Formülde; R , reel faiz oranını; N, nominal faiz oranını, E ise enflasyon oranını göstermektedir.

Para tabanının genişletilmesi, devletin senyoraj hakkına benzer şekilde fakat ondan farklı maliyetle kamuya yeni satın alma gücü sağlar.

Senyoraj hakkı; devletin para basma tekeline sahip olmasının sonucu olarak para basmaktan elde ettiği gelirdir. Şöyle ki senyoraj yönteminde kamu kesimi yeni para basımı maliyeti ve enflasyon yükü dışında kalan yeni satın alma gücüne sahip olur iken Merkez Bankasından borçlanma yönteminde sadece enflasyon maliyeti dışında yeni satın alma gücünden yararlanır.

Kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesi durumunda oluşan enflasyon kamu kesimi üzerine iki kanaldan yük olurken bir kanaldan da yarar sağlar. Kamu hizmetleri üretim maliyetinin enflasyona bağlı olarak yükselmesi enflasyonun kamu kesimi üzerindeki yükünü ifade eder. Doğal olarak bu durum kamu harcamalarını ve bütçe açığını olumsuz yönde etkiler.

Para tabanı genişletilmesinin kamu kesimi üzerindeki ikinci olumsuz etkisi, gerçekleşen enflasyon etkisine bağlı olarak, vergi gelirlerinin tahakkuk ve tahsil aşamalarında yaşanan reel değer kaybında görülür.

Hazine ve Maliye Bakanlığının Merkez Bankasından yaptığı borçlanmanın kamu kesimine sağladığı yarar ise bu süreçte yaşanan enflasyona bağlı olarak piyasadaki değerli kâğıtların gerçek değerleri üzerinde eritici etki oluşturarak kamu borçlarının reel değerini erozyona uğratmasıdır.

Merkez Bankası kaynaklarından borçlanılarak gerçekleştirilen borç eritme yöntemine borçların monetizasyonu adı verilir. Monetizasyon sürecinde Hazinenin avantajlı olması yaşanan enflasyona bağlı olduğundan, tam istihdama varılıncaya kadar enflasyonun oluşmaması durumunda böyle bir avantaj ortaya çıkmaz.

Para tabanı genişletilerek yapılan açık finansman, tüm bu sakıncalarına rağmen, Thomas Sargent ve Neil Wallace ikilisinin “Hoş Olmayan Moneterist Aritmetik” başlıklı makalelerinde geliştirdikleri görüş doğrultusunda Merkez Bankası dışı kaynaklardan borçlanma yöntemine karşı savunulmuştur. Bu görüşe göre, kamu açığının borçlanma yöntemi ile kapatılması durumunda ileriki dönemlerde borç anapara ve faizinin oluşturduğu ödeme yükümlülüğünün vergilerle ya da ek borçlanmalarla karşılanamaması durumunda ilk dönemlerden çok daha büyük miktarlarda para genişlemesi gerekli olacağından, son aşamada enflasyona sürüklenilecektir.

Hoş olmayan monetarist aritmetik; uzun dönemde bütçe açığının borçla finansmanının parasal finansmandan daha enflasyonist olması durumudur.

Bütçe Açıklarının Merkez Bankası Dışı Kaynaklardan Finansmanının Ekonomik Etkileri

Bütçe açıklarının Merkez Bankası dışı kaynaklarla karşılanması;

• Yurt içi kaynaklar ve
• Yurt dışı kaynaklar olmak üzere iki şekilde olabilir.

Yurt içi kaynaklar, iç ekonomide borç verilebilir piyasalardan oluşur.

Dış piyasalardaki finansal kaynaklar ise dış borç verilebilir kaynakları oluşturur.

İç piyasalar açısından bakıldığında, bir maliyet unsuru olarak faiz oranının yükselmesi marjinal sermayenin piyasadan silinmesi sonucunu doğurur. Kamu borçlanmasının faiz yükselişi nedeniyle özel sermaye yatırımlarda oluşturduğu bu etkiye daha önce belirtildiği gibi dışlama etkisi adı verilir.

Devletin vergi salma yetkisinin yanında para tabanını genişletme gücünün olması nedeniyle bütçe açıklarının borçlanma ile finansmanında Ponzi-tipi borçlanma yöntemini kullanma fazla sakıncalı görülmez. Ponzi tipi borçlanma; borç faizinin de yeni borçlanma ile karşılanarak borç stokunun sürekli yükselmesi durumudur.

Ponzi-tipi borçlanmada borç faizi de yeni borçlanma ile karşılanarak borç stoku devamlı yükselir. Borç stokunun devamlı artmasını göze alabilen devlet, borçların faizini de yeni borçlarla kapatma yoluna gidebilir.

Ponzi-tipi borçlanma politikası, borçlanmanın tüm olumsuzluklarının en üst düzeyde gerçekleşmesine neden olur. Bu uygulamada devamlı yüksek faiz ekonomide döviz arzını yükselterek ulusal paranın aşırı değerlenmesine ve böylece dış ticaret dengesinin bozulmasına ve cari açığın büyümesine neden olabilir.

Bütçe Açıklarının Finansmanı ve Ödemeler Dengesi

Bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından borçlanılarak finansmanı reel faiz oranını değiştirmediği koşulda dış denge açısından, ülkeye sermaye giriş çıkışı anlamında finansal hareketler üzerinde etkili olmaz. Ancak bütçe açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finansmanı para tabanının genişlemesi niteliği taşıdığından enflasyonu tetikleyebilir ve döviz kuru politikasına bağlı olarak dış ticaret üzerinde etkili olur.

Bütçe açığının Merkez Bankası dışı kaynaklardan yani borç verilebilir fonlardan finanse edilmesinin yol açtığı olumsuz etki, yükselen faiz oranının spekülatif yabancı sermayenin ekonomiye girişini pompalayarak içeride döviz arzını yükseltip döviz kurunu baskılaması ve ulusal para birimini aşırı değerli yapması şeklinde gelişir.

Döviz bolluğu ekonomide olumlu algılanırken ekonomiye para girişi ülkede ekonomik hareketlilik sağlamakta, bu durum siyasilere avantaj oluşturmaktadır.

Bütçe açıklarının borç verilebilir kaynaklardan finansmanı durumunda sabit döviz kuru uygulanması teknik olarak söz konusu değildir. Çünkü ülke faiz oranının dünya ortalama faiz oranının üzerine çıkması durumunda, ekonomiye giren döviz kuru baskılarken bunun üzerinde resmî kur uygulanması teknik olarak mümkün değildir. Bunun nedeni, ülkeye aşırı döviz girişi ile baskılanan döviz fiyatını resmî düzeye çekebilmek için Merkez Bankasının piyasadan yoğun döviz alımı yapması ve piyasaya yoğun ulusal para sürmesi gereğidir. Merkez Bankasının böyle bir işleme dayanma gücü bir yana, bu operasyonun şiddetli enflasyonist etkileri de ekonomide tahribat oluşturur.

Bütçe Açıklarının Maliye Politikası Uygulamalarına Getirdiği Sınırlamalar

Bütçe açığı konusu iki şekilde ele alınabilir:

• Birinci yaklaşım, klasik görüşe uygun olarak bütçe açığının geçici olduğu ve belirli süre sonunda açığın kapatılarak denk bütçe uygulamasına geçileceği şeklindedir. Bu yaklaşım başlıca üç aşamadan oluşur.
  • Birinci aşamada, kamu harcamaları olağan bütçe gelirlerini aşmakta olduğundan borç alınır.
  • İkinci aşamada, bütçede faiz yükümlülüğü kadar faiz dışı fazla oluşturularak borç stoku sabitlenir.
  • Üçüncü aşamada ise faiz yükümlülüğünü aşan miktarda faiz dışı fazla verilerek borcun anapara bölümü de eritilir.
• Birinci aşamada verilen açık da kamu yatırımları yapılması ya da istihdamın sağlanması vb. gibi maliye politikası amacına yönelik olarak gerçekleştiriliyor olabilir.
• İkinci yaklaşımda bütçe açığı devamlıdır. Borç stoku sabitlenmiş olup faiz yükümlülüğü kadar faiz dışı fazla verilerek borcun çevrilmesi yoluna gidilir. Oldukça rahat bütçe yönetimi anlamına gelen bu yaklaşımda da bir maliye politikası aracı olarak bütçenin kullanılması büyük zorluk oluşturmaz. Ancak, herhangi bir nedenle enflasyonun oluşması faiz yükünü yükselterek siyasileri yeni gelir aramaya veya harcamalarda kısıntı yapma durumu ile karşı karşıya getirir. Enflasyon borcun anapara bölümünü erittiği hâlde, nominal olarak bütçeye gider kaydedilen kalemi yükseltir.

Bütçe açıklarının maliye politikası uygulamalarını ciddi olarak engellediği durum, açıkların devamlı olarak yükselmesidir. Her dönemde oluşan bütçe açıklarının borç stokunu devamlı yükseltmesi, borcun faizinin de yeni borçla ödenmesi türünde Ponzi finansmanını gündeme getirir. Ponzi finansmanı, maliye sisteminde oluşturduğu kırılganlık ve bunun sonucunda finans çevresinde yaşanan risk algılaması sonucunda borç maliyetini yükselterek, giderek bütçe açığını büyütür ve riski de daha üst düzeylere çeker. Böylece oluşan sarmal siyasileri sıkıştırarak bütçeyi maliye politikası aracı olarak kullanmaktan alıkoyar. Böyle bir sıkışıklık ortamında siyasiler iç ve dış faiz oranlarına göre yeni borçlanma odaklarına yönelir.

Ponzi finansman sisteminde giderek sıkışan siyasi karar organı ya yeni vergi veya borçlanma yoluna gider ya da harcamalarda radikal kesinti yapmaya yönelir. Ponzi finansmanı siyasileri enflasyona zorlarken yine adaletsiz yük dağılımı gündeme gelir. Ponzi finansmanı durumunda enflasyon optimal düzeyde tutulamayacağı için, toplumsal yük dağılımı da denetlenemez boyutlara ulaşabilir. Kamu harcamaları alanında yapılacak bir kısıntı toplumda huzursuzluk yaratacağından, genellikle en az hissedilen yatırım harcamalarında kısıntı yapılır. Yatırım harcamalarında yapılan kısıntı anlık sorun yaratmıyor olmakla beraber, ekonominin alt-yapısının zamanla erimesine yol açarak genel verimliliği ve bu kanaldan millî geliri olumsuz etkiler. Kısacası, Ponzi finansman koşulunda bütçe maliye politikası aracı olarak kullanılmaz, tam tersi, bütçenin kendisi çözüm bekleyen soruna dönüşür.