Ünite 8: Maliye Politikalarının Sektörel ve Bölgesel Etkileri

Giriş

Bölgesel dengesizlik bir ülkede, bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal gelişmişlik farlılıklarını ifade etmektedir. Bu dengesizlikler bölgeler arası coğrafi, tarihsel ve kültürel farklar ile ekonomik ve sosyal farlılıklar, bölgesel dengesizlikleri ortaya çıkaran temel faktörlerdir.

Sektörel Yapının Şekillendirilmesinde Maliye Politikasının Rolü

Sektörel maliye politikalarında önemli bir yere sahip olan teşvik politikaları, devlet tarafından desteklenmesi öngörülen faaliyetlerin kısmen ya da tamamen kamu kaynaklarıyla finanse edilmesi biçiminde tanımlanabilir. Ekonomik kalkınma sürecinde desteklenecek sektörlerin doğru belirlenmesi ve öncelikli olarak teşvik edilmesi önem taşımaktadır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kıt kaynakların ekonomik gelişmeyi teşvik edecek öncelikli sektörlere yönlendirilebilmesi, etkin kaynak kullanımı ve dağılımının sağlanabilmesi bakımından da gereklidir. Sektörel teşvik politikalarının uygulanmasında temel araçlar, kamu gelirleri ve harcamalarıdır. Kalkınma sürecinde teşviklerin doğru araçlarla çalıştırılabilmesi ve teşvik kapsamına alınacak sektörlerin belirlenmesi üzerinde önemle durulması gereken konulardır. Teşvik edilecek sektörlerin ve teşvik araçlarının belirlenmesinde ekonomik rasyonalitenin göz ardı edilerek siyasi önceliklerle hareket edilmesi, ekonomik kalkınmaya katkıda bulunulması bir yana, kaynak kullanımında ve dağılımında mevcut sorunları daha da derinleştirerek ekonomik istikrarsızlıkları besleyen yapıların ortaya çıkmasına yol açabilmektedir. Bu nedenle teşvik politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında sürecin disipline edilmesinin son derece önemli olduğunu vurgulamak gerekir.

Sektörel Teşviklerin Amaçları

Teşvik politikaları, ekonomik faaliyetler ve sektörel farklılıklara göre değişik amaç ve hedefler doğrultusunda uygulanmaktadır. Öncelikli amaç, kamu kesiminin, belirli ekonomik faaliyetleri daha çok destekleyerek daha hızlı gelişme sağlamasıdır.

Sektörel Teşviklerin Amaçları ve İç Kaynaklar

Gelişmekte olan ülkelerin temel sorunlarından birisi de tasarruf yetersizliğidir. Yurt içi tasarrufları arttırma ve özel tüketim harcamalarının kısılmasıdır.

Bilindiği gibi, gelişmekte olan ülkelerde ortalama gelir düzeyinin düşük olması, tüketim düzeyinin kısılarak tasarruf düzeyinin arttırılmasını güçleştirmektedir. Özel tüketim, tayınlama (miktar kısıtlamaları) ve doğrudan fiyat kontrolleri ile de kısılabilir. Ancak bu tür doğrudan bir müdahale, piyasadaki işleyişi bozarak yeni sorunların ortaya çıkmasına neden olabilir. Kalkınma sürecinde tasarruf açığına bağlı olarak gelişen finansman sorunlarının ortaya çıkardığı en önemli maliyet, kuşkusuz yüksek reel faizlerdir. Kalkınmanın finansmanında tasarrufların yetersiz oluşu, kullanılabilir fonların maliyetini yükseltirken yatırımlar da bu süreçten olumsuz etkilenmektedir. Yüksek düzeyde tasarruf açığının bulunduğu böyle bir durumda devlet, yatırımların bu olumsuz yapıdan olabildiğince az etkilenmesi için bir takım teşvik politikalarını kullanmaktadır.

Emek veya sermaye yoğun selektif politikalar, farklı amaçlar doğrultusunda şekillenmektedir. Amaçlardan birisi, emek yoğun üretim biçiminin tercih edilmesi ile gelirin daha geniş bir nüfus tabanına yayılması, diğeri ise sermaye yoğun üretim yapısı tercih edilerek öncelikle gelir artışını sağlamaktır. Bu amaçların nasıl belirleneceği, yurt içi tasarruf oranına, işsizlik oranına, döviz rezervlerinin durumuna ve nihayet üretimin ihracata veya iç pazara yönelik olup olmadığına bağlıdır. Bu değişkenler dikkate alınarak, ne oranda emek ve ne oranda sermaye kullanılacağı belirlenecek ve teşvik politikaları da bu doğrultuda şekillenecektir.

Gelişmekte olan ülkelerde görülen başka bir sorun, tasarrufların genellikle kısa vadeli yatırım araçlarında değerlendirilmesidir. Selektif önlemler aracılığıyla tasarrufların altyapı gibi uzun dönemli yatırımların finansmanında kullanımını sağlayacak politikaların uygulanması gerekmektedir.

Sektörel Teşviklerin Amaçları ve Dış Kaynaklar

Kalkınma sürecinde yurt içi tasarrufları yeterli olmayan gelişmekte olan ülkelerde dış kaynaklar (yabancı tasarruflar) önem kazanmaktadır. Dış kaynaklar, iç kaynaklar gibi kalkınma sürecinde sermaye birikiminin önemli bir kaynağıdır. Gelişmekte olan ülkeler, dış kaynak ihtiyacının giderilmesinde ihracat gelirlerinin arttırılması, ithalatın kısılması, dış ticaret hadlerinin ülke lehine çevrilmesi gibi bir takım alternatiflere sahip olsalar da yapısal sorunları nedeniyle bu alternatiflerden çoğu zaman yeteri kadar yararlanamamaktadırlar. Bu nedenle dış tasarruflardan yararlanmak ve ülkeye sermaye girişini arttıracak teşvik politikalarını uygulamaya geçirmek söz konusu ülkeler için bir zorunluluğa dönüşmektedir.

Dış kaynakları kalkınma sürecine dâhil edecek teşvik politikaları ile sermaye birikimine katkı sağlanacak, yüksek katma değerli üretimi gerçekleştirecek teknolojik kapasite geliştirilmiş olacak ve verimlilik artacaktır. Bunun yanında, yabancı sermaye, gelişmekte olan ülkelerde piyasa ekonomisi koşullarının geliştirilmesi, rekabet yapısının ve sürecinin iyileştirilmesi, işletme yapılarının modernizasyonu, girişimcilerin dış piyasalara daha kolay açılabilmelerinin sağlanması, istihdam olanaklarının genişlemesi ve iş yönetiminin gelişmesi gibi konularda yararlı olabilmektedir. Bu bağlamda teşvik politikalarının bu beklentileri karşılayacak biçimde kurgulanması gerektiği vurgulanmalıdır.

Uluslararası Ticarette Dönüşüm ve Sektörel Teşvik Politikaları

Uluslararası ticaret koşullarındaki dönüşüm ve yeni koşulların teşvik politikalarına yansıma sürecinde temel belirleyicilerden birisi, küreselleşmenin, artan bir hızla birçok sektörü etkilemesidir. 1980’lerde ortaya çıkan küreselleşme kavramı, 1990’lı yıllara gelindiğinde hemen her alanda kullanılan bir kavram olmuştur. Ekonomik temelde küreselleşme olgusu, genel olarak, ülkeler arasında mal ve hizmet ile sermaye hareketliliğindeki artış olarak tanımlanabilir. Küreselleşme sürecinde ülkeler arasında emek, mal, hizmet ve sermayenin yoğun ve hızlı dolaşımı söz konusu olurken uluslararası ticaret hacminde ve doğrudan yabancı sermaye hareketlerinde önemli artışlar yaşanmıştır. Özellikle gelişmekte olan ülkeler, küreselleşmenin ortaya çıkardığı fırsatları değerlendirebilmek için, arz yönlü ekonomi politikalarıyla önemli ölçüde vergi indirimlerine gitmişlerdir. Aynı zamanda bu süreç, küresel sermayenin beklentileri doğrultusunda ticari ve mali liberalizasyon politikalarının çeşitlenerek etkinliğinin arttığı bir süreç olmuştur.

Ekonomi politikalarının nihai hedefi toplumsal refahın arttırılması olarak tanımlanırsa yeni dönemde öncelikli hedefin bir bütün olarak küresel refahın arttırılması olarak tanımlanması gerekir. Bu durumda, iç pazarda daha yüksek maliyetle mal üretiminin terk edilerek, bunun yerine daha düşük maliyetle üretim yapan ülkelerden ithalat yapılmasını öngören ticaret yaratılması kavramı yeni dönemin hedeflerine uygun bir araçtır. Buna göre, Dünya Ticaret Örgütü gibi yapılar üzerinden mevcut uluslararası ticaret koşullarının, ticaret yaratılmasının kurumsallaştırılması amacına yönelik olarak geliştirilmesi gerekmektedir. Burada dikkate alınması gereken konu, uluslararası ticaretin gerçekten küresel refahı arttıracak yönde olması ve yönlendirilmesi gereğidir.

Bölgesel Dengesizlik ve Nedenleri

Bir ülkede bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal gelişmişlik farkları, bölgesel dengesizlik olarak tanımlanabilir. Hemen hemen tüm ülkelerde farklı yoğunlukta da olsa, bölgeler arasında bir takım dengesizlikler bulunmaktadır. Ancak gelişmekte olan ülkelerde, gelişmiş ülkelere oranla bölgesel dengesizliklerin çok daha yoğun olarak yaşandığı açıktır. Bölgesel dengesizlikler değişik nedenlere bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Bu dengesizliklerin ortaya çıkışında bölgeler arasındaki coğrafi, tarihsel, kültürel, ekonomik ve sosyal farklılıklar belirleyici olmaktadır.

Bölgesel dengesizlikleri ortaya çıkaran sosyal nedenlere bakıldığında ise eğitim, sağlık gibi sosyal içerikli harcamaların genelde gelişmiş bölgelere yapılmasına bağlı olarak bir takım sorunların ortaya çıktığını gözlemlemek mümkündür. Bilindiği gibi, sanayi altyapısı ve istihdam imkânlarının çeşitliliği nedeniyle bir cazibe merkezi olan gelişmiş bölgeler gelişmekte olan bölgelerden yoğun göç almaktadır ve kuşkusuz bu göçler mevcut dengesizlik sorunlarını daha da derinleştiren bir yapıyı ortaya çıkarmaktadır. Diğer taraftan gelişmekte olan bölgelerde ekonominin tarıma dayalı olması ve nüfusun önemli bir kesiminin tarım sektöründe istihdam ediliyor olması da önemli bir sorundur. Tarımın geleneksel yöntemlerle yapılıyor olması, verimliliğinin düşük olması, üretime katkısı olmayan ya da çok az olan işgücünün tarım sektöründe barınıyor olması, ilgili bölgelerde ortalama gelir düzeyinin düşük düzeyde kalmasına yol açmaktadır.

Yetişmiş iş gücünün yoğun olduğu beşerî sermaye birikimi bakımından gelişmiş bölgeler, işletmelerin kuruluş aşamasında öncelikli olarak tercih ettikleri bölgelerdir. Bu bağlamda üretim faktörlerinin optimum bir bileşimle servis edildiği bölgeler, işletmelerin kuruluş yeri olarak ortaya çıkmaktadır. Buna göre, üretim faktörlerinin optimum bir bileşimine kolay erişilebilen bölgeler, bunu başaramayan diğer bölgelere göre nispi olarak hızla gelişmekte ayrıca ilerleyen dönemlerde kurulan işletmelerin de aynı önceliklerle hareket etmesi başlangıçta ortaya çıkan dengesizliklerin daha da derinleşmesine yol açabilmektedir. Bu durumun özellikle gelişmekte olan ülkeler için yıllardır süregelen yapısal bir sorun olduğunu söylemek mümkündür.

Bölgesel dengesizliklerle mücadelede kamu müdahaleleri zorunlu olmaktadır. Hiç kuşkusuz piyasa, kamusal niteliği üst düzeyde olan bu tür sorunlarla mücadelede yetersiz kalmaktadır. Kamu kesimi bölgesel dengesizliklerle mücadelede özellikle maliye politikası araçlarıyla etkili olmaya çalışmaktadır. Bölgesel dengesizliklerle mücadelede üzerinde önemle durulması gereken konu, bölgesel dengesizlikleri ortaya çıkaran dinamikleri doğru teşhis edebilmek ve doğru araçlarla müdahale edebilmektir. Ancak özellikle gelişmekte olan ülkelerde, bölgesel dengesizliklerle mücadelede başvurulan kamu müdahalelerinin, bölgesel dengesizlik sorunlarını çözmekten daha çok, mevcut dengesizlikleri daha da derinleştiren sonuçların ortaya çıkmasına yol açtığı da gözlenmektedir.

Bölgesel Dengesizliğin Giderilmesinde Karar Birimleri

Bölgesel dengesizliklerle mücadelede kamu müdahalelerinin gerekliliği konusunda genel bir kabul olduğu hâlde, esas tartışma kamu müdahalelerinin ne kadarının merkezî yönetim üzerinden ne kadarının yerel yönetimler üzerinden gerçekleştirileceği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Kuşkusuz bu tartışmalara yön veren temel dinamik söz konusu ülkelerde oldukça sınırlı olan kaynakların hangi yetki ve sorumluklarla merkezî yönetim ve yerel yönetimler arasında bölüştürüleceğidir. Kaynakların sınırlı oluşu bir yana merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasındaki yetki bölüşümü konusunda yaşanan tartışmalar, bölgesel dengesizlik sorununun ekonomik rasyonalite temelinde çözümünü güçleştirmektedir. Bölgesel dengesizliklerle mücadelede merkezî yönetim ise daha çok belirli bir bölgede gerçekleştirilen ancak etkileri tüm ekonomik yapıyı kapsayan büyük altyapı yatırımlarını üstlenmektedirler.

Bilindiği gibi bu tür harcamalar uzun süreli yararlar ortaya çıkarırken yararın etki alanı da bir bölgeyle sınırlı kalmamaktadır. Bölgeler itibarıyla ekonomik ve sosyal gelişmişlik farklarının saptanması, bunlarla mücadelede kaynak, yetki ve sorumluluk dağılımının idareler arasında bölüşümü, kalkınma programlarının makroekonomik çerçevesinin belirlenmesi gibi konular da yine merkezî yönetimin öncülüğünde kurgusu yapılan ve uygulamaya konulan hususlardır.

Bölgeler arasındaki farklıların giderilmesi sürecinde esas sorunun kaynak dağılımında yaşanmaktadır. Çünkü bölgesel dengesizlikleri gidermek için bölgeler arası kaynak aktarımını zorunlu kılmaktadır. Bu aktarımın yönü de gelişmiş bölgelerden gelişmekte olan bölgelere doğru zorunlu olarak kaymaktadır. Bu kaynakların etkin kullanım görevi merkezi yönetimindir. Merkezi yönetim nüfus yoğunluğu, gelişmişlik düzeyi gibi değişkenleri dikkate alarak gerçekleştirmektedir.

Maliye Politikası Kapsamında Sektörel ve Bölgesel Teşvik Araçları

Vergiler ve kamu harcamaları, maliye politikası kapsamında kullanılmakta olan temel teşvik araçlarıdır. Vergisel teşviklerin öncelikli amacı, geri kalmış bölgelerde üretim maliyetlerini düşürmek ve yatırımların kârlılığını artırmak suretiyle kaynakları bu bölgelere çekerek üretim kapasitelerini arttırabilmektir. Vergisel teşviklerle bölgesel farkların azaltılmasının yanı sıra belirli sektörlerin geliştirilmesi, kalkınmanın hızlandırılması, istihdamın artırılması ve yabancı sermaye girişlerinin teşvik edilmesi gibi kalkınma sürecine yön verecek dinamikler yönlendirilmeye çalışılmaktadır. Teşvik araçları olarak kamu harcamalarında ise genel olarak ilgili faaliyet alanlarının düşük faizlerle kredilendirilmesi, üretim sürecinde gereksinim duyulan birtakım girdilerin kamu kesimi tarafından çok daha uygun koşullarda sağlanması gibi amaçlar güdülmektedir. Böylece yatırım maliyetlerinin bir kısmını üstlenmiş olan devlet, kalkınmaya yön verecek faaliyet alanlarını doğrudan desteklemiş olmaktadır.

Vergisel Teşvikler

Başlıca vergisel teşvik araçları yatırım indirimi, hızlandırılmış amortisman, vergi indirimi ve muafiyetleri, vergi tatili, indirilmiş gelir ve kurumlar vergisidir.

Yatırım İndirimi

Genel bir tanımla yatırım indirimi, yapılan yatırımın, yatırımın ve bölgenin niteliğine göre tamamının ya da belirli bir kısmının vergilendirilebilir gelirden indirilmesidir. Yatırım indirimi, yatırımın maliyetine doğrudan etkide bulunarak kârlılığını artıran önemli bir vergisel teşviktir. Devlet, yatırım indirimi ile vergi alacağından kısmen veya tamamen vazgeçerek özel kesim yatırımlarına destek vermekte, büyüme ve kalkınma sürecine katkıda bulunmaktadır.

Yatırım indirimi ile belirli faaliyet alanındaki kurumlar ve gelir vergisi mükellefleri, yatırımın niteliği ve niceliğine göre önemli mali destekler elde etmektedirler. Bu sayede ilgili sektörlerde üretim ve verimlilik arttırılmaya çalışılırken, geri kalmış bölgeler arasındaki dengesizlikler azaltılmaya çalışılmaktadır. Diğer taraftan, büyüme ve kalkınma sürecine katkısı olmayan sektörlerin yatırım indirimden yararlanmaları güçleştirilerek katma değeri yüksek sektörlere doğru kayma olacaktır. Böylece yatırım indirimleri selektif olarak uygulanması gerekmektedir.

Hızlandırılmış Amortisman

Yatırımların teşvik edilmesi sürecinde amortisman rejiminin niteliği, diğer bir deyişle amortisman tutarının nasıl bir yöntemle düşüleceği ve ne kadarlık bir süre içerisinde eritileceği önem arz etmektedir. Normal amortisman yöntemlerinde, amortismana tabi sermaye mallarının maliyet bedelleri, tahmini faydalı ömürleri boyunca eşit tutarlar hâlinde gidere dönüştürülerek yok edilir. Buna göre her yıl ayrılan amortisman tutarı eşit olmaktadır. Özel kesim yatırımları için çok daha uyarıcı olan kimi amortisman yöntemlerinde ise ilk yıllarda fazla tutarda amortisman ayrılmakta, sonraki yıllarda ise ayrılan amortisman tutarları azalmaktadır. Buna göre, yatırımların teşvikinde, hızlandırılmış amortisman yönteminin ayrı bir yeri vardır. Hızlandırılmış amortisman yönteminde, işletmelerin amortismana tabi mallara yapmış oldukları harcamalar çok daha kısa sürede amorti edilerek işletme kârından düşülmektedir. Amortisman ayırma süresi genellikle ilgili sermaye malının fiziksel ömründen kısa olmakla birlikte bir yıldan daha uzundur.

Vergi İstisna ve Muafiyetleri

Vergi istisnası ve muafiyeti ile sektörel yapının gereklerine ve bölgesel dengesizliklerine göre vergi istisnası bazı vergi konularına vergisel ayrıcalık tanınması, vergi muafiyeti ise bazı vergi mükelleflerine vergisel ayrıcalık tanınmasıdır. Vergi istisnasında, vergi yasalarına göre, vergilendirilmeleri gereken vergi konuları, aynı veya diğer vergi yasalarıyla kısmen ya da tamamen vergi dışı bırakılmalarıdır.

Dışsal tasarruf bir üreticinin kendi faaliyetleri dışında herhangi bir maliyete katlanmadan, başka ekonomik faaliyetler sonucu birtakım yararlar sağlaması durumudur.

Vergi tatili, belirli bir dönem boyunca gelir ve kurumlar vergisinin kısmen veya tamamen kaldırılmasıdır.

İndirilmiş gelir ve kurumlar vergisi uygulamasında, farklı bölge veya sektördeki belirli yatırmalara farklı gelir ve kurumlar vergisi oranlarının uygulanması söz konusu olabilmektedir.

Teşvik aracı olarak kamu harcamaları

Belirli faaliyet alanlarının teşvik edilmesinde ve bölgesel dengesizliklerin giderilmesinde kullanılan teşvik aracıdır. Bu teşvik aracı olarak kamu harcama bileşimi, bölgesel farkları azaltacak yatırılmalarla ve büyümesi öngörülen sektörlere kaynak akıtmaktır. Temel amaç, kamu tarafından desteklenmesi öngörülen ekonomik faaliyetlerin yatırım maliyetlerinin düşürülmesi ve karlılıklarının arttırılmasıdır. Geri kalmış bölgelere yapılacak kamu altyapı yatırımları ile devlet, ilgili bölgelerde üretim maliyetlerini düşürmeyi ve bu konuda sektörlere öncülük etmeye çalışabilir. Yatırımcıları geri kalmış bölgeler çekmenin bir diğer yolu ise sosyal altyapı harcamalarını arttırmaktır. Eğitim ve sağlık hizmetleri ile beşerî sermaye donanımı geliştirecek sektörlere yapılan harcamalar sosyal altyapı harcamalarıdır.

Devlet bazen de kamu iktisadi kuruluşları ile geri kalmış bölgelere doğrudan da müdahale edebilmektedir. Bu tür yatırımlar bölgedeki istihdam sorunun aşılmasında etkili olabilmektedir. Bölgesel dengesizliklerle mücadelede ölçüt, işletme karından daha çok sosyal faydadır. Sosyal fayda arttığı ölçüde bölgesel dengesizlikler azalacağı beklenmektedir.

Sektörel ve Bölgesel Teşvik Uygulamalarında Maliye Politikasının Sınırı

Özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından değerlendirildiğinde konunun daha da önemli olduğu açıktır. Gelişmekte olan ülkelerde kalkınmaya finansman sağlamanın ve bölgesel farklılıkları azaltmanın önemli yollarından birisi, kamu harcama bileşiminin yatırımlara kaynak aktaracak biçimde değiştirilmesidir. Söz konusu ülkelerde zaten sınırlı olan kaynakların belirli sektörlere ve geri kalmış bölgelere aktarılmasında büyük bir özenle hareket edilmesi gerekir. Yanlış önceliklerle belirlenecek harcama programları ile kamu altyapı harcamaları, ekonomik ve sosyal gelişmeyi teşvik etmek bir yana, bölgesel dengesizlikleri arttıran bir niteliğe bürünebilir. Bu durum, özel kesimin daha üretken kullanabileceği varsayılan kaynakların devlet eliyle israf edilmesine yol açabilir.

Bölgesel farklılıkları azaltmaya yönelik maliye politikalarının önündeki önemli engellerden birisi, söz konusu politikaların belirlenmesi sürecinde ekonomik rasyonalitesi tartışmalı siyasal tercihlerin belirleyici olmasıdır. Teşvik politikalarının belirlenmesi sürecinde, belirli grupların talep ve beklentilerinin etkili olması hâlinde, sosyal fayda, toplumsal talep ve beklentiler ile bölgelerin ekonomik ihtiyaçları göz ardı edilebilmektedir. Özellikle güçlü sermaye sahipleri, birçok bakımdan daha riskli sayılabilecek geri kalmış bölgelere yatırım yapmak yerine, daha az risklerle daha fazla kazanç elde edebilecekleri büyük sanayi merkezlerinin olduğu alanlara ve sektörlere yatırımlarını yönlendirebilmektedirler. Bu bağlamda ilgili teşviklerin daha kapsamlı olması ve tüm bölgeleri kavraması konusunda siyasal iktidarlar üzerinde baskı kurulabilmektedir. Bu durumda bölgesel farklılıkları azaltacak teşvik politikalarının, geri kalmış bölgelerin ihtiyaçlarından çok, sermayenin talep ve tercihleri doğrultusunda belirlenme riski ortaya çıkabilir.