Ünite 5: Maliye Politikası ve Ekonomik Büyüme

Ekonomik Büyüme Kavramı

Ekonomik büyüme reel Gayri Safi Yurt İçi Hasıla’nın (GSYH) artış oranıdır. Kalkınma ise ekonomide topyekûn bir dönüşüm ve toplumsal iyileşme olarak tanımlanmaktadır. (Arasındaki farklar için kitabınızın 84. sayfasında yer alan Şekil 5.1’i inceleyiniz). Bir ülke sınırları içerisinde üretilen nihai malların üretildikleri yılın piyasa fiyatları cinsinden değeri nominal GSYH; bulunan bu değerin enflasyondan arındırılmış hâli ise reel GSYH olarak tanımlanmaktadır.

Bir ekonomide büyümenin temel kaynakları, fiziki sermaye, iş gücü, doğal kaynaklar ve teknolojik gelişmedir. Doğal kaynakların sabit olduğu varsayımıyla, diğer faktörlerin reel artışı sonucunda ekonomik büyüme gerçekleşmektedir. Doğal kaynaklar insandan başka doğada bulunan tüm varlıkları ifade etmektedir. Bir ekonomide doğal kaynakların bol olması iktisadi büyümeyi olumlu yönde etkileyebilir, ancak doğal kaynaklar tek başına büyümeyi gerçekleştiremez.

Sermaye birikimi, teknolojik gelişme ile birlikte ve karşılıklı birbirini besleme ilişkisi içerisinde ekonomik büyümenin en önemli unsurlarındandır.

Büyüme kavramıyla ilgili önemli bazı konular da şu şekilde açıklanabilir:

• Bir ekonomide ekonomik büyüme sağlanmakla birlikte ülkede yeterli istihdam imkânının yaratılamaması (işsiz büyüme),
• Ekonomide büyüme sağlanmasına rağmen gelir dağılımının düzeltilememesi (acımasız büyüme),
• Büyüme sürecinde demokratik iyileşmenin sağlanamaması (sessiz büyüme),
• Büyüme sürecinde toplumun örf-âdet, gelenek ve göreneklerinin yozlaşması (köksüz büyüme),
• Ekonomik büyümenin yenilenemeyen doğal kaynakların tüketilmesi pahasına gerçekleştirilmesi (geleceksiz büyüme).

Ekonomik Büyümenin Sağlanmasında Kamu Kesiminin Rolü

Ekonomik istikrar maliye politikasının kısa dönemli, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması ise maliye politikasının uzun dönemli amacıdır. Ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması tüm ülkelerde önemli olmakla birlikte; özellikle gelişmekte olan ülkelerde ön plana çıkan temel ekonomik amaçlardan biridir. Devlet büyümenin kaynakları üzerinde doğrudan ya da dolaylı yollarla etkide bulunarak ekonomik büyümenin sağlanmasına katkıda bulunmaya çalışmaktadır. Bu konuda elinde bulunan temel araçlar ise maliye politikasının araçları olan kamu harcamaları ve kamu gelirleridir. Gelişmekte olan ülkeler açısından ekonomik büyümenin sağlanmasında devlet müdahalesinin şart olduğu görüşü kabul edildiğinde devlet harcama ve gelir politikalarını kullanarak, tasarrufların sermaye birikiminin ve yatırımların artırılması konularında faaliyetlerde bulunmaktadır.

Ekonomik büyümenin sağlanmasında devlete düşen roller şu şekilde sıralanabilir:

• Ulusal tasarrufların artırılması (Doğrudan kamu tasarruflarının artırılması ya da özel tasarrufları artırıcı önlemler alınması)
• Kamu harcamaları yoluyla ekonomik büyümenin sağlanması (Kamu yatırımlarının artırılması, beşerî sermaye ve teknolojiye yatırım)
• Kamu gelirleri yoluyla tasarruf ve sermaye

Ulusal Tasarrufların Artırılması

Sermaye birikimin artırılması ekonomik büyümenin en önemli kaynaklarından biridir. Sermaye birikimi ise tasarruf oranı tarafından belirlenmektedir. Ulusal tasarruf, özel sektör tasarrufu ve kamu sektörü tasarrufu toplamından oluşmaktadır.

Gelişmekte olan ülkelerde tasarruf oranlarında düşüklüğün sebepleri;

• Gelir düzeyinin düşüklüğü,
• Hane halkı tüketimindeki artış,
• Düşük kadın istihdam oranı,
• Dış ticaret hadlerinde yaşanan negatif şoklar,
• Yüksek cari açık,
• Finansal sistemin bankacılık sektörü ağırlıklı olması.

Ayrıca

• Makroekonomik ve politik istikrarın sağlanması,
• Kayıt dışı ekonominin varlığı ve
• Özellikle üretimde artan ithalat bağımlılığı

da son zamanlarda gelişmekte olan ülkelerde tasarruf düşüşünün temel nedenleri arasında yer almaktadır.

Devletler, doğrudan doğruya kamu tasarruflarını artırarak ya da özel tasarrufların artırılmasını sağlayıcı önlemler alarak ekonomik büyümeye katkı sağlayabilmektedirler. Ulusal tasarrufların artırılması cari açığın azalmasının yanında ülke ekonomisinin olası şoklara daha dayanıklı hâle gelmesine de katkı sağlayacaktır.

Kamu Harcamaları Aracılığıyla Ekonomik Büyümenin Sağlanması

Kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerindeki etkisi konusunda ekonomik literatürde iki temel farklı görüş yer almaktadır. Klasik ve neo-klasik iktisadi düşünceye göre kamusal faaliyetler ekonomide kaynakların etkin dağılımına engel olacak ve bu faaliyetler için yapılan harcamalar özel sektör harcamaları üzerinde dışlama etkisi yaratarak, kamuya göre daha verimli olan özel sektör yatırımlarını azaltacaktır.

Keynesyen yaklaşıma göre ise, Klasik iktisadi yaklaşımda ileri sürülen fikirlerin tam aksine kamu harcamalarındaki artış büyüme üzerinde olumlu etkide bulunacaktır. Keynesyen görüşe göre hükûmetler, gerek yatırım harcamaları gerekse de hane halklarına yönelik olarak gerçekleştirdikleri transfer harcamaları aracılığıyla ve çarpan mekanizması yoluyla toplam talebi artırarak büyüme üzerinde bir artış yaratmaktadır. Keynes, özellikle özel tüketim ve yatırımların yetersiz olduğu kriz dönemlerinde işsizliği ve eksik istihdamı azaltmada talep yönlü politikaların uygulanması ve dolayısıyla kamu harcamalarının artırılması ile toplam talebin ve millî gelirin artacağını iddia etmektedir.

Devletler kamu yatırım harcamaları ile özel sektörün yatırım, Ar-Ge, yenilik, üretim ve ihracatını desteklemek üzere sağlanan teşvik ve desteklerin gerektirdiği harcamalarla ekonomik büyümeye destek olmaktadırlar. Burada önemli olan;

• Kamu yatırımları ile özel sektör yatırımları arasındaki tamamlayıcılık ilişkisinin artırılarak;
• Yüksek katma değer yaratan, istihdam artırıcı ve cari açığın azaltılmasına katkı sağlayan özel sektör yatırımlarının önünün açılması ve
• Üretken kapasitesinin yükseltilmesi için gereken kamu altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesidir.

Kamu harcamaları cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamaları şeklinde sınıflandırılmaktadır.

Cari harcamalar, devletin cari dönem içerisinde faydasını gördüğü mal ve hizmet alımları için yaptığı harcamalardır. Kamu hizmetlerinin devamlılığı için gereken bu harcamalara personel maaş ödemeleri, genel yönetim giderleri vs. örnek olarak gösterilebilir.

Transfer harcamaları, karşılıksız yapılan harcamalar olup millî gelir üzerinde doğrudan doğruya bir etki meydana getirmeyen sadece, satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olan kamu harcamalarıdır. Transfer harcamaları mali transferler, iktisadi transferler, sosyal transferler ve borç faiz ödemeleri şeklinde gerçekleşmektedir.

Kamu yatırım harcamalarında ekonomik büyümenin ilk aşamalarında özellikle altyapı yatırımlarının önemli olduğu söylenebilir. Faydası yıllara yayılı olan sermaye birikimini sağlamak amacıyla yapılan ve ulaşım, iletişim, enerji gibi altyapı hizmetlerini sağlamada devletin rolünü yansıtan kamu yatırım harcamaları, toplam kamu harcamalarının önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Altyapı harcamaları büyümenin ilk aşamalarında yüksek pozitif dışsallıkları ile kamu ve özel yatırımların verimliliğini artırıcı etkiye sahip olmaları yatırıma elverişli şartların oluşmasını sağlayarak özel sektör yatırımlarını teşvik etmesi bu tür harcamaların ekonomik büyüme açısından önemini oluşturmaktadır.

Son yıllarda gelişmekte olan ülkeler ekonomik büyümenin sağlanmasında önem arz eden ancak çok maliyetli olan altyapı projelerinin gerçekleştirilmesinde çeşitli kamu-özel iş birliği (KÖİ) modellerini kullanmaktadırlar. KÖİ, kamunun ve özel sektörün aynı anda rol aldığı finansman modellerini tanımlamaktadır.

KÖİ, kamunun ve özel sektörün aynı anda rol aldığı finansman modellerini tanımlamaktadır. KÖİ’de; bir kamu idaresi ile özel sektör kuruluşu arasında yapılan anlaşma ile kamu hizmetinin sağlanması amacıyla her iki sektörün risk ve getirileri bir sözleşmeye dayalı olarak paylaşılmaktadır. Bugün Türkiye’de ulaştırma başta olmak üzere enerji, sağlık, eğitim, gümrük sektörleri ile belediye projelerinde KÖİ ile gerçekleştirilen veya gerçekleştirilmesi planlanan birçok proje bulunmaktadır.

KÖİ türleri olarak; Yap-İşlet Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ), Yap-Kirala-Devret (YKD), İşletme Hakkı Devri (İHD) sayılabilir.

Devletin ekonomiye müdahale yollarından birisi de piyasada girişimci olarak doğrudan yer alması şeklinde gerçekleşmektedir. Bu anlamda ekonomik büyümenin devlet eliyle sağlanmasında aktif müdahale araçlarından biri de Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler)’dir.

Gelişmiş ülkelerde olduğu gibi gelişmekte olan ülkelerde de devlet ekonomik büyümeye en önemli katkıyı beşerî sermayeye yatırım yaparak sağlayabilecektir. Beşerî sermaye, üretim sürecine katılan iş gücüne ait olan ve diğer üretim faktörlerinin daha verimli ve etkin kullanılmasına olanak sağlayan bilgi, beceri, tecrübe ve dinamizm gibi pozitif değerlerin bütünü olarak tanımlanmaktadır. Toplumu oluşturan her bir bireyin temel ihtiyacı olan ve insani gelişmişliğin temelini oluşturan eğitim ve sağlık ekonomik büyümenin sağlanmasında kritik öneme sahiptir.

Ülkelerin rekabet üstünlüğü kazanmaları ve ekonomik büyümelerini sağlamaları için gerekli olan etkenlerden biri de inovasyondur. Bu nedenle kalkınma sürecinde inovasyon ve bilgi üretimi ve kullanımı kapasitesinin artırılmasını sağlayacak politikaların geliştirilmesi de büyük öneme sahiptir. Küresel rekabet gücünü belirleyen birçok faktör bulunsa da küreselleşen dünyada farklı olabilmek ve rekabet üstünlüğü sağlayabilmek için gerekli olan en önemli unsurlardan birisi teknolojidir. Teknoloji bugün üretimde rekabet üstünlüğü sağlayan temel girdi durumuna gelmiştir.

Çağımızda farklı ekonomik aktörlerin rol aldığı karmaşık ve etkileşimli inovasyon sürecinde, hükûmetlere önemli görevler düşmektedir. Bu bağlamda;

• Öncelikle hükûmetlerin, firmaların piyasadaki güçlerini korumaları için kurumsal ve hukuki alt yapıyı oluşturması
• Ardından ulusal düzeyde inovasyon sistemlerinin oluşturularak, tüm aktörler için uygun koşulların yaratılması ve gerekli denetlemelerin yapılması
• Özellikle inovasyonun ana kaynağını oluşturan Ar-Ge faaliyetlerinin finansman yönünden devletçe desteklenmesi gerekmektedir.

Kamu Gelirleri Aracılığıyla Ekonomik Büyümenin Sağlanması

Kamu gelirleri toplamaktaki temel amaç kamu harcamalarını finanse etmek olsa da kamu gelirleri ve özellikle vergiler ekonomik bazı amaçlara ulaşmada kullanılan etkin araçlar olarak karşımıza çıkmaktadırlar. Kamu gelirleri politikası ve özellikle vergi politikası ekonomik büyümenin sağlanmasında etkili potansiyele sahip bir politika aracı olarak değerlendirilebilir. Vergi politikası bu amaç için özellikle tasarrufları ve sermeye birikimini teşvik edici şekillerde düzenlenmelidir.

Vergi politikası aracılığıyla ekonomik büyümenin sağlanması iki farklı yolla gerçekleştirilebilmektedir. Bunlardan birincisi devletin topladığı vergileri ekonomik büyüme amacıyla gerçekleştirdiği kamu harcamalarının finansmanında kullanmasıdır. İkincisi ise vergilerin yatırıma yönlendirilebilecek tasarruf hacmini artırmak ve dolayısıyla yatırımları artırmak için kullanılmasıdır.

Vergi teşvikleri gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kullanılan önemli maliye politikası araçlarındandır. Teşvik politikası yoluyla yatırıma yönlendirilebilecek tasarruf hacmini artırmak ve dolayısıyla yatırımları artırmak temel hedeftir. Vergi teşviklerinin temel amaçları şu şekilde sıralanabilir:

• Bölgelerarası gelişmişlik farklarını azaltmak
• Rekabet gücünü arttırmakBüyük ölçekli yatırımlara destek olmak
• Sektörel kümelenmeyi desteklemek

Ekonomik büyümenin sağlanmasında sıklıkla kullanılan vergi teşvikleri şu şekilde sıralanabilir;

• Muafiyet ve istisnalar,
• Yatırım indirimi,
• Amortisman rejimi,
• Vergi tatili,
• Zararların mahsubu.

Ekonomik amaçlı olarak yatırımların cazibesini artıracak istisna ve muafiyetler vergisel teşvik araçları örneğidir. Gelir ve kurumlar vergisinde bu tür istisna ve muaflıklara sıklıkla yer verilmektedir.

Yatırım indirimi; yatırım sonucu sağlanan gelirden başlangıç yatırım miktarını indirerek vergi sorumluluğunu kısmen veya tamamen ortadan kaldırmaya yönelik vergisel teşviktir.

Amortisman, sabit tesis, araç ve gereç maliyetlerini karşılamak üzere brüt kârdan yapılan ve ilgili döneme ilişkin aşınma payını yansıtan indirimdir. Bu uygulama ile farklı amortisman rejimleri kullanılarak yatırımların getirisini artırmak amaçlanmaktadır.

Zararların mahsubu yönteminde kurumların ticari faaliyetlerden doğan zararlar, sonraki dönemlerde doğan kazançlarından indirilebilecektir. Zarar mahsubu işletmelerin geçmiş yıllara ilişkin zararlarının kârdan düşülmesidir.

Vergi tatili yatırım gelirlerinin kısmen veya tamamen belirli bir süre için vergilendirme kapsamının dışında tutulmasıdır.

Vergi teşvikleriyle ekonomik büyümenin teşvik edilmesi temel amaçsa da burada dikkat edilmesi gereken bazı noktalar da bulunmaktadır:

1. Vergi teşviklerinin, girişimcilerin ve yatırımcıların gelecekte elde edecekleri getiriyi arttırarak toplam yatırımları canlandıracağı yaygın bir görüştür. Ancak belirli sektör ve projeleri desteklemek için uygulamaya konulan vergi teşvikleri nedeniyle vergi gelirlerinde ciddi bir azalma meydana geliyorsa ve bu azalma diğer iktisadi faaliyet veya projelerin vergi yükünü arttırmayı gerektiriyorsa teşvik edilen sektör ve projeler dışındaki yatırımların azalmasına ve sonuçta toplam yatırımlarda gerilemenin ortaya çıkmasına neden olur.
2. Teşvik düzenlemeleri de vergilemede olduğu gibi, adalet, eşitlik ve verimlilik ilkelerine uygun olmalıdır. Vergi teşvikleri ortaya, hantal, doğru dürüst çalışmayan, rekabet gücü olmayan işletmelerin doğmasına yol açmamalıdır. Çünkü bu tip işletmeler ekonomiye zamanla yük olmaktadır. Zaman içinde gelişmesi beklenen ve normal koşullar altında kendiliğinden gerçekleşecek faaliyet dallarına teşvik verilmemesi gerekmektedir. Bu tür teşviklerin sonuçları, vergi gelirlerinin gereksiz yere azalmasına neden olacaktır.
3. Bir diğer yandan teşvik politikalarının istikrarlı olmaları gerekmektedir. Teşvik uygulamaları konusunda yetkili olan kamu birimleri tek bir kurum çatısı altında toplanmalı, yetki ve sorumluluk karmaşasına yol açılmamalıdır.