Ünite 7: Maliye Politikası ve Yerel Yönetimler

Merkezî Yönetim ve Yerel Yönetim Kavramları

Değişen ve gelişen teknoloji ile birlikte ihtiyaçların giderek artması nedeniyle devletin yapmak zorunda olduğu hizmetler de çoğalmış ve devlet bu artan hizmetleri yerine getirecek yeni örgütlenmeler kurma yoluna gitmiştir. Devletlerin örgütlenmesi, hizmetlerin özelliğine göre merkezî ve yerel düzeyde oluşmuştur.

Kamu hizmetlerinin, “merkezî idare” tarafından yürütülmesine “merkezden yönetim” veya “merkeziyet ilkesi” denmektedir. Merkezden yönetimin kamu hizmetlerinin tek elden sunulması, güçlü bir devlet yönetimine olanak sağlaması gibi avantajları; bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açması, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara göre üretilmesinin güç olması gibi de birtakım dezavantajları vardır.

Yerel yönetim kavramı; belirli bir coğrafyada yaşayan yerel topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş, karar organları yerel halk tarafından seçilmiş, görev ve yetkileri kanunlarla sınırlandırılmış, özel gelire ve bütçeye sahip kamu tüzel kişilikleri tarafından gerçekleştirilen faaliyetler olarak tanımlanmaktadır.

Yönetsel yerinden yönetim; hizmet yerinden yönetim ve coğrafi yerinden yönetim şeklinde iki türdür. Hizmet yerinden yönetim; belli bir alana bağlı olmadan, hizmetlerin birden fazla mahalli kuruluşu içine alan belirli kamu hizmetlerinin merkezin dışında bağımsız örgütlere bırakılmasını ifade etmektedir. Coğrafi ya da mahalli yerinden yönetimler ise hizmetin değil; alanın, yerin önem taşıdığı bir yönetim biçimi olarak belirli bir alanda kurulmaktadır. Özerk yerel yönetimlerde, karar alma sürecindeki yardımlaşma ve iş birliği siyasi barışın teminatı olarak görülse de aşırı yerinden yönetim ülkede birlik ve bütünlüğü bozabilmekte, bölgeler arası dengesizliğin artmasına neden olabilmektedir. Bu doğrultuda yerel yönetimler; yerinden yönetim idarelerinin özerkliğinin kötüye kullanımının önlenmesi, üniter devlette idarede birliğin devam etmesi ve kanuna uygun kararlar alınmasının sağlanması için idari vesayet denetimi ile kanuna ve özerklik derecelerine göre sınırlandırılmaktadırlar.

Mali Yerelleşme Kavramı

Yerelleşmenin kavramsal bir çerçeveye alınmasını zorlaştıran en önemli özelliği uygulandığı ülkeye özgü bir süreç olmasıdır. Her ülkenin yerel yönetim sistemi farklı olduğundan doğal olarak yerelleşme reformları da birbirinden farklılaşmaktadır. Yerelleşme planlama, yönetim, kaynakların artırılması ve dağılımı ile ilgili sorumlulukların merkezî yönetim ve onun merkez teşkilatlarından, bakanlıkların teşkilatlarının taşra birimlerine, yine merkezin kontrolü altındaki diğer birim ve düzeylere, yarı otonom kamu otoritelerine ve devletin dışındaki özel ve gönüllü organizasyonlara aktarılması olarak tanımlanabilir. Kavram biraz daha daraltılarak, “güçlerin veya fonksiyonların ulusal düzeyden herhangi bir yerel düzey veya düzeylere ya da bir yerel düzeyden diğerine veya daha alt düzeylere aktarılmasını içeren devletin örgütlenme yapısındaki herhangi bir değişiklik” olarak da açıklanmaktadır. Dolayısıyla yerelleşme, yetki ve sorumlulukların aktarıldığı yönetimler bazı önemli özellikleri taşıyorsa söz konusu olabilecektir. Bu özelliklerden ilki yasayla kurulmak ve tüzel kişiliğe sahip olmaktır. Yerel yönetimler açık bir şekilde tanımlanmış idari sınırlar içerisinde bilinçli, toplu yaşama ve dayanışma duyguları sonucunda oluşmuş olmalıdırlar. Ayrıca bu yerel yönetimler yerel olarak seçilmiş yetkililer ve temsilciler tarafından yönetilmelidirler. Yerel yöneticiler merkezden aktarılan kamu kesimi sorumlulukları ile ilgili yerel düzenlemeler getirme ve uygulamaya yetkili olmalıdırlar. Son özellik olarak da yerel yönetimler yasal olarak önceden belirlenmiş bazı vergi ve gelirleri toplamaya; bütçelerini, harcamalarını ve muhasebe sistemlerini yönetmeye ve kendi çalışanlarını işe alabilme yetkisine sahip olmalıdırlar.

Yerelleşme, yerelleşen yetkinin türüne göre politik, idari ve mali yerelleşme olarak adlandırılmaktadır. Politik yerelleşme, vatandaşlara ve onların seçilmiş yerel temsilcilerine kamu karar alma sürecinde daha fazla yetki vermeyi amaçlamaktadır. Politik yerelleşmenin iki aşamasından ilki, merkezî önceliklerin kısıtlayıcılığından uzak, yerel ve seçilmiş otoriteler oluşturmak; diğeri ise politik gücü bu yeni otoritelere aktarmaktır. İdari yerelleşme ise kamusal hizmet fonksiyonlarının yönetimin düzeyleri arasında aktarımını ifade etmektedir. İdari yerelleşme temel olarak yönetsel rollerin tasarlanması, bu rolleri yerine getirebilmek için gerekli özel idari yetkilerin saptanması ve bu yetkileri üstlenebilecek kurumların görevlendirilmesini kapsamaktadır. Yerelleşmenin teoride ve uygulamada en çok ele alınan ve tartışılan boyutu ise mali yerelleşmedir. Kapsamlı politik ve idari reformların yeterli mali düzenlemelerle desteklenmesi gerekmektedir. Mali yerelleşme kavramı idarelerarası mali sistemde değişikliğe gitmeyi ifade etmektedir. İdarelerarası mali sistemdeki değişikliğin mali yerelleşme sayılabilmesi için değişikliğin yerel yönetimlerin mali yetki ve sorumluluklarında bir artışı da beraberinde getirmesi gerekmektedir.

Maliye Politikaları ve Mali Yerelleşme

Mali yerelleşme ile harcama politikaları, vergi politikaları, idarelerarası mali denkleştirme politikaları ve borçlanma politikaları olarak maliye politikalarının dört bileşeninde yerelleşmeden bahsedilmektedir.

Harcama Politikalarının Yerelleşmesi

Yerel yönetimlere harcama sorumluluklarının tahsisi mali yerelleşmenin ilk aşamasını oluşturmaktadır. Burada hangi hizmetin hangi yönetim düzeyince etkin bir biçimde yerine getirileceğinin saptanması gerekmektedir. Harcama sorumlulukları her bir yönetim düzeyi için hesap verebilirliği arttırmak ve yetki çatışmasını önlemek için mümkün olduğunca açık tanımlanmalıdır. Açıklık hangi hizmetin hangi yönetim düzeyi tarafından üretileceğini ya da ortaklaşa yürütülenlerde hangi rolün üstlenileceğinin belirlenmesidir. Faydası tüm ulusa yayılan veya yerel yönetimler arasında dışsallıklara neden olan hizmetlerin merkezî yönetim tarafından üstlenilmesi gerekmektedir. Bazı kamusal mal ve hizmetler daha geniş bir alanda veya daha geniş bir kullanıcı kitlesine sunulduklarında daha fazla fayda sağlayabilmektedir. Önemli derecede ölçek ekonomilerinin varlığı durumunda etkinlik kıstasının da göz ardı edilmemesi için bu nitelikteki kamusal mal ve hizmetlerin en düşük yerel birim yerine, ölçek ekonomilerini sağlayan bölgesel düzeydeki ara yönetim birimlerince veya merkezî yönetimle birlikte üretilmesi daha doğru olabilecektir.

Vergi Politikalarının Yerelleşmesi

Harcama politikaları yerelleştikten sonra bu sorumlukların nasıl finanse edileceği konusu önem kazanmaktadır. Yerel yönetimlerin harcama sorumlulukları genellikle yerel yönetimlerin vergileri, idarelerarası denkleştirme aktarımları ve yerel borçlanmayla finanse edilmektedir. Yerel vergi, yerel yönetimler tarafından tarh olunan ve/veya yerel yönetimlerin oranlarını belirlediği, gelirleri yerel yönetimlere kalan vergiler şeklinde tanımlanmaktadır. Üniter yapılı devletlerde yerel yönetimlerin finansman kaynakları kanunla ve katı sınırlandırmalarla belirlenmekte ve yerel yönetimler düşük mali özerklik seviyesinde bırakılarak, vergilendirme yetkisi ağırlıklı olarak merkezî yönetim tekelinde tutulmaktadır. Ancak, bazı üniter yapılı ülkelerde oran belirleme yetkisi yerel yönetimlere devredilebilmektedir. Federal yapılı ülkelerde ise yerel yönetimlerin finansman kaynaklarına ilişkin düzenlemeler bu yönetim birimlerinin kendi anayasalarında yer almaktadır. Bununla birlikte, federal devletlerin anayasalarında da kamu gelirlerinin paylaşımı garanti altına alınmaktadır.

İdarelerarası Mali Denkleştirme Politikaları

Merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında ve bazen de yerel yönetimlerin birbirleri arasında meydana gelen dengesizliklerin giderilmesi, mali denkleştirme veya mali tevzin olarak adlandırılmaktadır. İdarelerarası mali denkleştirmenin dikey ve yatay olmak üzere iki boyutu vardır. Dikey mali denkleştirme, federal devletlerde federal devlet, eyaletler ve yerel yönetimler arasındaki denkleştirmeyi; üniter devletlerde ise merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki denkleştirmeyi ifade etmektedir. Yatay mali denkleştirme, aynı yönetim kademeleri arasındaki mali denkleştirmeyi ifade etmektedir. Ülkelerde yönetimler arasında gelir ve harcamalar konusunda tam bir paylaşım yapılsa dahi çoğu durumda, kaynak dağılımındaki eşitsizlikler nedeniyle yerel yönetimler arasında dengesizlikler ortaya çıkmaktadır. Bu dengesizliklerin giderilmesi için, yatay mali ilişkilerin düzenlenmesi ve düşük gelirli yerel yönetimlere kaynak aktarılması gerekmektedir.

Borçlanma Politikalarının Yerelleşmesi

Yerel vergiler ve idarelerarası mali aktarımların yatırım harcamaları için yetersiz kalması ve ödenemeyen yerel borçların merkezî yönetim tarafından üstlenilmesi gibi etkenler nedeniyle borçlanmanın yerel yönetim bütçelerindeki ağırlığı gün geçtikçe artmaktadır. Yerel yönetimlerin borçlarının merkezî yönetim tarafından üstlenilmesi ahlaki riziko sorununu ortaya çıkarmaktadır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin piyasadan borçlanabilmesine imkân verilmesi yerel özerklik açısından olumlu bir durum olsa da kamu borcunun artmasını da beraberinde getirebilmektedir. Ancak bir yandan da yerel borçlanma, yerel yönetim yatırım harcamalarında nesiller arası bağlantıların kurulmasını sağlamaktadır

Maliye Politikalarının Yerelleşmesinin Ekonomik Etkileri

Mali yerelleşme konusu çok boyutlu yapısıyla, özellikle kaynak tahsisinde etkinlik ve makroekonomik istikrar boyutuyla, ele alınıp incelenmektedir. Mali yerelleşmenin kaynak tahsisinde etkinlik ve makroekonomik istikrar üzerinde etkili olup olmadığı, ekonomik büyüme ve enflasyon gibi makroekonomik değişkenler üzerindeki etkileriyle yorumlanabilir. Ancak gelir dağılımı konusunda yerel yönetimlerin yapabilecekleri kısıtlıdır.

Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi

Mali yerelleşmenin, ekonomik büyümeyi iki yönden arttırabilme gücü olduğu ileri sürülmektedir; tahsis etkinliği ve teknik etkinlik sağlayarak sırasıyla talep ve arz etkinliği veya tüketici ve üretici etkinliği olarak da adlandırılmaktadır. Tüketici etkinliği, tüketicilerin arzuladıkları mal ve hizmetlere en uygun fiyatlardan ulaşabildikleri durumu ifade etmektedir. Kamu ekonomisinde tüketici etkinliği ifadesiyle, harcama politikalarının vergi mükelleflerinin tercihlerine en uyumlu hâle getirilmesi ifade edilmektedir. Teknik etkinlik veya üretici etkinliği aynı harcamayla daha büyük miktarda veya daha iyi kalitede mal ve hizmet üretilmesi veya aynı mal veya hizmetin daha düşük bir maliyetle üretilmesini ifade etmektedir.

Tahsis Etkinliği veya Tüketici Etkinliğini Artırma Yolları

Musgrave’e göre; mali yerelleşmenin özünü oluşturan tahsis fonksiyonunu, politikaların eyaletler arasında vatandaşların tercihlerine göre farklılaştırılması oluşturmaktadır.

Charles M. Tiebout ise yerel kamusal mal ve hizmetlerin, nüfusun tercihlerinin farklı olması durumunda etkin sunumunun nasıl yapılabileceğini “mali yerelleşme hipotezi” adı altında teorik bir model çerçevesinde bir araya getirmiş ve kamu mallarının etkin tahsis edilemeyeceği görüşüne karşı çıkmıştır. Tiebout’a göre “seçmen-tüketici kamusal mallarla ilgili tercih yapısını en iyi tatmin eden topluluğu tercih edecektir. Toplulukların sayısı ve aralarındaki farklılıkların fazlalığı arttıkça seçmen tüketicinin tercih pozisyonunu tam olarak gerçekleştirme olasılığı da artacaktır.” Tiebout’un geliştirdiği bu modele “ayakla oylama modeli” adı da verilmektedir. Buna göre, bireylerin tüm genel yönetimlerdeki hizmet bileşimleri ve vergi fiyatı hakkında tam bilgiye sahip olduğu varsayımı altında bireyler tercihlerini yaparak kamu kaynaklarının etkin tahsisini sağlamış olacaklardır.

Oates’e göre ise “tüketimi belirli bir coğrafi alanda tanımlanabilen bir kamusal mal veya hizmet için herhangi bir ölçek ekonomisinin ve bölgeler arasında dışsallıkların olmadığı durumda, merkezî yönetim tarafından bütün bölgelerde tek tip bir üretim düzeyinin belirlenmesi yerine, her bir bölge için ilgili yerel yönetim tarafından pareto etkin üretim düzeyleri belirlenirse toplumsal refah her zaman daha yüksek olacaktır.” Buna göre, mali yerelleşme, tüketicilerin hareketliliğinin, ölçek ekonomilerinin ve yönetimler arası hizmet sunumu dışsallıklarının bulunmadığı durumda, tüketicilerin talepleriyle devletin sunduğu hizmetleri uyumlaştırarak etkinliği arttırmaktadır.

Ayrıca, üretim sürecine altyapı ve beşerî sermaye gibi girdiler sağlayan politikalar, yerel koşullara daha duyarlıdırlar ve ekonomik büyümeyi sağlamada coğrafi farklılıkları göz ardı eden merkezde belirlenen politikalara oranla daha etkilidirler. Ayrıca bireylerin tercihleri daha iyi karşılanarak refahlarının arttırılmasının çalışma gayreti, tasarruf ve yatırımlar üzerindeki ikincil etkilerinin, ekonomik büyüme üzerinde pozitif etki yaratabileceğini de ileri sürmüşlerdir.

Teknik Etkinliği veya Üretici Etkinliğini Artırma Yolları

Mali yerelleşmenin üretici etkinliğini arttırarak ekonomik büyüme sağlaması doğal bir sonuçtur. Kamu hizmetinin marjinal ürününün pozitif olması koşuluyla yerel yönetimler aynı harcama düzeyinde merkezî yönetime oranla daha fazla veya kaliteli çıktı sağlayabiliyorlarsa gelirin artmasına ve sonuç olarak ekonomik büyümeye yol açacaklardır. Teknik etkinlikte temel soru kamu kesiminde sosyal olarak sunulan bir malın talebinin nasıl doğru olarak hesaplanacağıdır. Tiebout bu soruya rekabet modeli ile yanıt vermektedir. Modelde yerel yönetimlerin yetkililerinin kamusal mal ve hizmetlerin düzey, bileşim ve kalitelerinde oynamalar yaparak, vatandaşlar ve ödedikleri vergiler için rekabet ettikleri varsayılmaktadır. Tiebout, vatandaşların tercih ettikleri kamusal mal ve hizmet ile vergi fiyatı bileşimlerini sunan şehirler arasında alışveriş yaptıklarını ifade etmektedir. Tiebout’a göre bireyler nasıl özel mallar için alışveriş yaparken hareketlilik sergiliyorlarsa aynı durum kamusal mallar için de geçerli olmaktadır. Tiebout’a göre yerel yetkililer vergileri mümkün olduğunca düşük tutmaya çalışırken çekici kamu hizmetlerini de sunmaya çalışacaklardır.

Brennan ve Buchanan ise mali yerelleşmeyi, mükemmel olmayan kolektif tercih belirtme mekanizmaları ve bürokratik tekelcilikten kaynaklanan devlet başarısızlıklarına bir çözüm olarak görmektedirler. İddiaları mali yerelleşmenin kamu ekonomisinin verimsiz genişlemesine bir sınırlama getirebileceğidir. Mali yerelleşme, merkezî yönetimin tekelci kontrolünü ortadan kaldırarak, aynı serbest piyasadaki üreticiler gibi rekabet eden, çok sayıda küçük kamu yönetimi birimi yaratabilecektir.

Oates’e göre de bu tür bir etkinlik arttırıcı rekabet, vatandaşların yönetimlerin sunduğu mal ve hizmetleri karşılaştırabilmelerine ve tüm yönetim düzeylerini kararlarından dolayı sorumlu tutabilmelerine bağlıdır. Seçmenler merkezî seçimlerin aksine kendi bölgelerindeki yerel yönetimlerin seçiminde diğer yerel yönetimlerdeki kamu hizmetlerini ölçü almaktadırlar. Mali yerelleşmenin teknik etkinliği arttırma yollarından birisi de kamusal mal ve hizmet sunumunda deney ve yenilikleri teşvik etmesidir.

Fiyat İstikrarı Üzerindeki Etkisi

Teorik olarak mali yerelleşmenin kaynak tahsisinde ve kamu hizmet sunumunda etkinliği arttırarak makroekonomik istikrara katkıda bulunması beklenmektedir. Ayrıca mali yerelleşmenin makroekonomik istikrar üzerinde etkinlik kazanımları sonucu sağlayabileceği dolaylı etkilerinin yanında doğrudan da bazı etkilerinin olabileceği ileri sürülmektedir. Mali yerelleşmenin sonuçları, reformların tasarımı ile uygulandıkları ülkenin kurumsal ve ekonomik yapılarıyla bağlantılı olduğundan, çoğu zaman makroekonomik istikrar üzerinde farklı etkiler yaratabilmektedir. Bu etkiler ise genellikle mali yerelleşmenin enflasyon oranı üzerindeki etkileriyle ölçülmeye çalışılmaktadır. Enflasyon oranı bir ülkedeki makroekonomik istikrarın en açık ve kolay yorumlanabilir göstergelerinden biridir. Mali yerelleşmenin enflasyon üzerindeki etkileri ise çift yönlü olabilmektedir.

Enflasyonu Azaltma Yolları

Enflasyonu azaltma, bu etkilerden ilkidir. Bir ülkenin enflasyon oranı parasal otoritelerin politik baskılara direnebilme kapasitelerinin düşük olduğu veya politik baskıların çok güçlü olduğu durumlarda yüksek olacaktır.

Mali yerelleşmenin makroekonomik istikrara zarar vermeyip aksine güçlendirebileceğine yönelik iddialardan ilki, mali yerelleşmenin merkez bankasının bağımsızlığını artırarak fiyat istikrarını sağlayabileceğidir. Bu iddianın temelinde ise kurumların özerkliği ve denetiminin bazen çatışan çıkarlara sahip rekabet halindeki birimler arasında yetki ve sorumluluk paylaşımı yoluyla arttırılabileceği görüşü yer almaktadır. Bu durumda her bir birim diğeri tarafından kontrol altında tutulacaktır.

Mali yerelleşmenin makroekonomik istikrarı güçlendirebileceğine yönelik iddialardan ikincisi ise istikrar politikalarının uygulanmasını kolaylaştırabileceği savıdır. Ulusal düzeyde birçok aktörün bir makroekonomik istikrar planı üzerinde uzlaşmasının gerekliliği, kolektif karar alma maliyetlerine ve asimetrik bilgi gecikmelerine yol açabilecektir. Buna göre yetkiyi çeşitli yönetim düzeylerinin arasında bölmek, eşgüdüm maliyetlerini azaltarak enflasyonu düşürme görevini kolaylaştırabilecektir.

Makroekonomik istikrar politikalarının yerelleşmesi savının üçüncü ve son varsayımı ise merkezî yönetimin borçlarının emisyonla ödenmesinin yarattığı enflasyonist etkilere dayanmaktadır. Bu imkâna sahip olmayan yerel yönetimlerin sermaye piyasalarından borçlanması daha zor ve sıkı kontrollere tabi olduğunda daha istikrarlı olabilecektir.

Enflasyonu Artırma Yolları

Enflasyonu artırma mali yerelleşmenin enflasyon üzerinde ikinci olası etkisidir. Mali yerelleşmenin dört yolla makroekonomik istikrarı bozabileceği, dolayısıyla enflasyonu arttırabileceği ileri sürülmektedir.

İlk olarak, yeterli ve açık kurumsal kısıtlamalar olmaksızın mali yerelleşme, yerel yönetimlerin borçlanma güdüsünü arttırabilecektir. Bunun temelinde mali yerelleşmeyle arttırılan harcama sorumluluklarının karşısında gelir kaynaklarının yeterince artmayacağı düşüncesi yer almaktadır. Yerel yönetimler belli bir politik güce ve ekonomik etkiye sahip olduklarından, iflas etmelerine izin verilmesi ise ulus çapında önemli politik ve ekonomik sorunları beraberinde getirebilecektir. Bu yüzden merkezî yönetimler uygulamada çok nadir olarak yerel yönetimlerin finansal krizlerine göz yummaktadırlar.

İkinci olarak mali yerelleşmeyle kamu harcama bileşimindeki değişiminin toplam talebi ve dolayısıyla fiyatlar genel düzeyini önemli bir biçimde etkileyebileceği ileri sürülmektedir.

Üçüncü olarak, bazı vergilerin yerel yönetimlere aktarılmasının makroekonomik istikrar üzerinde olumsuz etkilerinin olabileceği varsayılmaktadır.

Dördüncü olarak, mali yerelleşmeyle yerel yönetimlere de kendi mali politikalarını uygulama imkânı verildiğinde, bu durumun merkezî yönetimin makroekonomik politikalarını karmaşıklaştırabileceği ileri sürülmektedir.