Ünite 2: İdari Reformlar, Yıldız Bürokrasisi ve Babıâli

Meşrutiyet ve Parlamento

I. Meşrutiyet: Abdülhamid’in tahta çıkmasına razı olan ihtilalciler, yeni padişahtan Kanun-i Esasi’yi ve Meşrutiyeti ilan etme sözü aldılar. Aydın, asker, bürokrat ve ulemadan oluşan komisyon Kanun-i Esasi’nin (anayasa) metni üzerinde mutabakat sağladı.

23 Aralık 1876’da yürürlüğe giren Kanun-i Esasi’nin öngördüğü parlamento, birisi halkın seçtiği temsilcilerin oluşturduğu Meclisi-i Mebusan ve diğeri de padişahın seçtiği Meclis-i Ayan’da oluşan, iki kanatlı bir meclisti. Çalışma yeri olarak Ayasofya Camii’nin yanındaki eski Darülfünun binası belirlenen Meclis-i Umumi, 19 Mart 1877’de bir törenle açıldı. Meclis-i Mebusan başkanlığına Ahmed Vefik Paşa getirildi.

Meclis-i Mebusan’nın esas görevi kanun yapmak ve yıllık bütçeyi inceleyip kabul etmekti. Yani kanun önerme veya eskileri değiştirme hakkı hükümete aitti.

Anayasaya göre hükümet meclise değil, padişaha karşı sorumluydu; çünkü nazırları, yani hükümet üyelerini atma yetkisi padişaha aitti.

Birinci faaliyet devresini 28 Haziran 1877’de tamamlayan ve ikinci dönemi 19 Aralık 1877’de başlayan meclis, ikinci döneminde, savaşın ve iç sorunların gölgesinde çalışmalarını yürüttü. Meclis-i Mebusan, hükümet ve saray arasında ortaya çıkan gerilimle II. Abdülhamid’in 13 Şubat 1878’de parlamentoyu süresiz olarak tatil etmesiyle son buldu.

II. Meşrutiyet: 23 Temmuz 1908’de II. Meşrutiyet ilan edilerek, Anayasa’nın yeniden yürürlüğe konulacağı ve parlamentonun açılacağı kamuoyuna duyurulmuştu. I. Meşrutiyet döneminde kanunlaşmamış olan İntihab-ı Mebusan Kanun Layihası resmi gazete olan TakvimVekayi ile yayınlandı; ayrıca, İntihaba-ı Mebusan Kanunnamesi’nin Suret-i İcrasına Dair Talimat Layihası hazırlanarak taşraya gönderildi. Bu iki metin 1912, 1914 ve 1919 seçimlerinde kullanıldı.

İttihat ve Terakki Cemiyeti’yle Ahrar Fırkası’nın katıldığı 1908 seçimlerini İttihatçılar kazandı ve 17 Aralık 1908’de açılış töreniyle Meclis-i Mebusan tekrar faaliyete geçti.

15 Ağustos 1909’da Anayasa’da yapılan değişikliklerle parlamentonun yapısı ve padişah hükümet ilişkileri yeniden düzenlendi. Meclis-i Mebusan yapılan bu değişikliklerle hükümete karşı daha güçlü bir konuma getirildi.

Mecliste çoğunluğu elinde bulunduran İttihatçılar, kendilerine karşı muhalefetin yükselmesi üzerine konumlarını güçlendirmek ve muhalefeti sindirebilmek için 18 Ocak 1912’de erken seçime gitti. 18 Nisan 1912’de ikinci devre çalışmalarına başladı. Muhalefet giderek güçlendi, yaşanan gerilim üzerine 4 Ağustos 1912’de meclis feshedildi.

Balkan Savaşı yüzünden 1914’e kadar seçimler yapılamadı. İttihatçılar 23 Ocak 1913’te Babıâli Baskını’yla iktidarı ele geçirdi. Said Halim Paşa hükümeti seçim hazırlıklarına başladı. İttihat Terakki Cemiyeti tek başına seçimlere katıldı. 14 Mayıs 1914’te açılan, Birinci Dünya Savaşı yıllarında muhalefetsiz faaliyetlerini sürdüren bu meclis 21 Aralık 1918’de Sultan Vahdeddin tarafından feshedildi.

II. Meşrutiyet döneminin son seçimleri sancılı bir ortamda yapıldı. 2 Ekim 1919’da kurulan Ali Rıza Paşa hükümeti seçime gitti. Bu seçimlere Rumlar ve Ermeniler katılmadı. Padişahın hastalığı sebebiyle katılamadığı meclisin açılışı 12 Ocak 1920’de savaş şartlarında İstanbul’a ulaşabilen 72 Mebusla yapıldı. Müdafaa-i Hukukçuların ağırlıkta bulunduğu bu son Osmanlı Meclis-i Mebusan’ı kısa süren faaliyet süresi içinde Misak-ı Milli’yi ilan etti. İstanbul’un işgali, milletvekillerinin tutuklanması üzerine meclis oturumlarına ara verildi. 5 Nisan 1920’de Damad Ferid Paşa hükümetinin 12 Nisan 1920’de Meclis, feshetmesi üzerine milletvekillerinin bir kısmı Ankara’ya geçerek kurulan Büyük Millet Meclisi’ne katıldı.

II. Abdülhamid ve Yıldız Sistemi

II. Abdülhamid, hem iktidarda olduğu dönemlerde hem de sonraki devirlerde, devleti Yıldız Saray’ında oluşturduğu bir ekiple yönettiği, devlet işlerinin merkezi haline getirilen Babıâli’yi devreden çıkardığı konularında eleştirilmiştir. Padişah iktidarını sağlamlaştırdıkça yavaş yavaş Babıâli’nin yetkilerini doğrudan kullanmaya veya Yıldız Sarayı’nda güvenliği şahıs ve ekiplere aktarmaya başladı. Kanundan ziyade, egemen iradeye itaati önemsiyordu. Egemen irade ise padişahlık makamıydı. Bu dönemden sonra saraydaki personel sayısı ve burada oluşturulan birim ve komisyonlar çoğalmaya başlamıştı.

Yıldız Sarayı’ndaki bu yapının diğer bir önemli unsuru da Mabeyin Telgrafhanesi’dir. Merkeziyetçi idarelerin vazgeçilmez aygıtı iyi bir haberleşme ağıdır. II. Abdülhamid döneminde işlerin saraydan yürütülmesi sebebiyle telgrafhanenin iş yükü ve personel sayısı artmıştır. Padişah bu birim sayesinde Babıâli’yi devreden çıkararak, vali, vali yardımcısı, ordu komutanı, elçi ve konsolos gibi devlet görevlileriyle şifre vasıtasıyla doğrudan ilişkiye geçebiliyordu. Osmanlı bürokrasisinde gerek taşra görevlileriyle ve gerekse dış temsilciliklerle yapılan önemli yazışmalar, belli harf ve rakamlarla tanımlanarak oluşturulan şifreler aracılığıyla yapılırdı. Görevlendirilen memura saraydan veya Babıâli’den bir şifre anahtarı verilir; anahtarın bir nüshası merkezde bulundurulur ve yazılar bu anahtarla şifrelenerek gönderilirdi.

Padişah sisteminin vazgeçilmez unsuru olan saraydaki görevlilerin maaşlarını ve çalışma koşullarını düzeltmiştir. Bu sistemde padişah sadrazamın yetkilerini de ziyadesiyle kullanmaktadır. Padişahın kurmuş olduğu sistemin önemli bir ayağını da hafiye, yani kendisine bağlı gizli bir istihbarat ve jurnalcilik örgütü oluşturmaktaydı.

II. Abdülhamid, çoğu sarayda olmak üzere, kurduğu bazı komisyonlar vasıtası ile bürokrasi ve hükümeti kontrol ve baskı altında tutup yönlendirmişti.

Padişah onaylanmak üzere kendisine sunulan soyaların bir kısmını güvendiği şahıslara inceletir ve karar verirken onların görüşlerinden yararlanırdı.

II. Abdülhamid, yaygın kanaatin aksine, şiddeti ve idam cezasını sevmezdi. İdam dosyalarının çoğunu genelde ömür boyu ve bir kısmını da on beş sene hapis cezasına çevirirdi. Onun yönetim anlayışında duruma göre tavır almak, yani pragmatizm ön plandadır. Önemli bir özelliği de, saray kadınlarının devlet işlerine karışmalarına izin vermemesidir.

Babıâli ve Merkez Bürokrasisi

Hükümet: Hükümeti oluşturan nezaretlerin 1836’dan beri belli bir gelişim çizgisinde var olduğunu, siyasi ve idari gelişmelere göre zaman zaman isim ve fonksiyon değiştirdiğini biliyoruz.

1876 Anayasası, hükümetin pozisyonunda ciddi bir değişiklik getirmedi. Hükümet üyelerini padişah atamaktaydı. Hükümet kolektif sorumluluk sahibi değildi. Modern hükümetlerde hükümet üyelerini hükümdarın görevlendirdiği başvekiller belirler; nazırlar (bakan) kendi görev alanından bireysel olarak ve hükümetin genel politikasında hep birlikte sorumlu olurlar.

Osmanlı Hükümetinin başkanı olan sadrazam/ başvekil ile nazırlar padişah tarafından göreve getirilir ve nazırlar bireysel olarak padişaha karşı sorumlu olurdu. Bu urum II. Meşrutiyet döneminde yapılan Anayasa değişikliğiyle ortadan kaldırıldı ve hükümeti oluşturan üyeler hep birlikte Meclis-i Mebusan’a karşı sorumlu tutuldu.

II. Abdülhamid döneminde hükümetin yapısında çok fazla bir değişiklik olmadı. Eski nazır ve sadrazamların sandalyesiz nazır olarak hükümette görev alma uygulamasına son verildi. Daha önce üst düzey görevlerde bulunmuş bazı bürokratlar, tecrübelerinden yararlanmak amacıyla hükümet üyeliğine atanırdı. Bunların görevleri belli bir alanla ilgili olmadığı için kendilerine sandalyesiz nazır nitelemesi yapılırdı.

II. Meşrutiyet’in ilan edilmesinin ardından 1909’da 1876 Anayasası’nın 27. Maddesi değiştirilerek sadrazama harbiye nazırıyla şeyhülislam dışındaki hükümet üyelerini seçme yetkisi verildi.

Anayasa’da hükümetle ilgili yapılan en önemli değişikliklerden biri de, hükümet kararlarının padişah tarafından da imzalanarak onun da sorumluluğa ortak edilmesiydi.

Şûra-yı Devlet: Hükümetin yanında Babıâli’nin en önemli faal ve reformcu kurumlarından biri de Şûra-yı Devlet’ti. Bütün bürokratik ve yasal düzenlemelerde faal rol aldı. Şura’nın kuruluş amacı, kanun ve tüzük tasarılarını hazırlamak, mahkeme veya meclislerin verdiği kararların temyizinde adliye ve idare memurları arasında çıkan anlaşmazlıkları çözmek, hükümette şahıslar arasındaki davalara bakmak, uygulamada karşılaşılan sorunlarda kanun metinlerini yorumlamaktı.

Şûra-yı Devlet, 1880’de Tanzimat, Dâhiliye ve Muhakemat olmak üzere üç daireye ayrıldı. Muhakemat Dairesi 5 Şubat 1984’te Bidayet, İstinat ve Temyiz olmak üzere üç mahkemeye ayrıldı.

Bidayet Mahkemesi; 1879 tarihli Teşkilat-ı Mehakim Kanunu’na göre kaza, sancak ve vilayet merkezlerinde kurulan ve Osmanlı yargı sisteminin ilk derecesini oluşturan mahkemelerdi.

İstinaf Mahkemesi; Sancak merkezlerinde kurulmuş olan Temyiz Meclisleriyle, vilayet merkezlerinde kurulan Divan-ı Temyizler 1879’da istinaf mahkemesi ismini aldı. Bidayet mahkemelerinin verdiği kararları, gerek usul, gerekse deliller yönünden yeniden incelerdi.

Temyiz Mahkemesi; 18 Haziran 1879 tarihli Mehakim-i Nizamiyye’nin Teşkilat-ı Kanun-i Muvakkati ile Divan-ı Ahkâm-ı Adliyye’nin ismi Mahkeme-i Temyiz olarak değiştirildi.

Şûra-yı Devlet, II. Meşrutiyet’ten hemen sonra, 12 Ağustos 1908’de düzenlemeye tabi tutuldu ve Mülkiye, Maliye, Tanzimat ile Maarif ve Nafıa olmak üzere dört daireye bölündü. 1909’da Adliye Nezaretine başlandı. Maliye Dairesi, Nafıa ve Maarif Dairesiyle birleştirildi.

22 Ekim 1912’de eğitim işleri ilave edilerek Mülkiye ve Maarif Dairesi oluşturuldu. Aynı yıl Şûra-yı Devlet Adliye Nezareti’nden ayrıldı. Memurların görevleriyle ilgili davalar mahkemelere aktarıldığı için Bidayet, İstinat ve temyiz Mahkemeleri kaldırıldı.

Nezaretler: II. Abdülhamid, iktidarını sağlamlaştırıncaya kadar sadrazamları, nazırları ve merkez bürokrasisinin üst düzey yöneticilerini sıklıkla değiştirirdi. Ancak iktidarını oturtup, isteklerini yerine getirebilecek insanları belirledikten sonra bunları uzun süre iş başında tutmayı tercih etti.

II. Abdülhamid’in iktidarının başlarında yaşanan iç karışıklıkların devletin varlığını tehlikeye düşürdüğü ve ülke yönetiminde çok önemli bir rolü olduğu için yetkilerini en fazla kullandığı idari birimlerin başında Dâhiliye Nezareti gelmektedir.

II. Abdülhamid dönemi, sivil bürokrasinin geliştiği ve memurlar yararına düzenlemelerin yapıldığı bir devir oldu.

1836 senesindeki kuruluşundan itibaren kesintisiz bir şekilde varlığını sürdüren ve 19. yüzyılın ortalarından itibaren devletin kaderinde rol oynayan siyasiler-i yetiştiren Hariciye Nezareti, II. Abdülhamid döneminde de varlığını sürdürdü. O da yetkilerinin önemli bir kısmını saraya ve padişaha kaptırmaktan kurtulamadı

Hukuki Düzenlemeler

II. Abdülhamid döneminde hukuki alanda da ciddi düzenlemeler yapıldı. Noterlik kurumu oluşturuldu. Yine Avukatlarla ilgili ilk düzenleme 13 Ocak 1876 tarihlidir. İlk baro İstanbul’da 1880’de kuruldu. 1876 Anayasası’nda oluşturulmasına atıfta bulunulan ve kamu hukukunu korumakla görevli olan savcılık kurumu sistemleştirildi. Mübaşir, icra memuru, hakim ve mahkeme üyelerini denetlemek üzere adliye müfettişlikleri oluşturuldu Ceza ve hukuk usulü ayrımı ilk defa Osmanlı Hukukuna girmiş oldu.

1888’de yapılan bir düzenlemeyle şer’iye ve nizamiye mahkemelerinin yetki alanları belirlendi. 1913’te köy, nahiye ve kazalarda ortaya çıkan önemsiz davaları görüşmek üzere “sulh hakimliği” adıyla gezici hakimlikler kuruldu.

II. Meşrutiyet ve İttihat ve Terakki Cemiyeti

27 Nisan 1909’da Küçük Said Paşa’nın başkanlığında toplanan milletvekilleri ve ayanlar, II. Abdülhamid’in tahttan indirilmesini kararlaştırdı. Eski rejimin izlerini devlet kadrolarından silmek isteyen ihtilalciler, zaman geçirmeksizin bürokraside tensikata başladılar. Bu çabalar, 31 Mart Olayı’ndan ve padişahın tahttan indirilmesinden sonra daha da hızlanıp radikalleşti. İhtiyaç fazlası memurlar, emekliye sevk edildi ve ya işten çıkarıldı. Pek çok memur, eski rejimin adamı ve ya hafiye olduğu iddiasıyla emeklilik ve tazminat hakları olmaksızın işten atıldı.

Sonraki dönemde saray ve Babıâli daireleri de düzenlemeye tabi tutuldu. Eskiden beri var olan ve merkez ve taşra bürokrasisi arasında köprü vazifesi gören, kapı kethüdalıkları 1909’da kaldırıldı. Kapı kethüdası, Osmanlı taşrasında görev yapan beylerbeyi, sancakbeyi ve valilerin İstanbul’da hükümet nezdindeki işlerini takip etmeye yetkili kişiler için kullanılan bir tabirdi.

İttihatçılar, Hariciye Nezareti’nin teşkilatını da yeniden düzenlediler. Sadarete bağlı olarak görev yapan klasik divan kalemleri de Mart 1914’te yeniden düzenlendi.