Ünite 2: Mâli Yapı

Giriş

Mâliye, devletin kamu hizmetlerini görebilmek için geliştirdiği mali araçların yine onun tarafından kullanılmasından doğan iktisadi olayların incelenmesidir. Diğer bir deyişle mâliyenin temel konusu devletin gelir ve giderleridir.

Osmanlı sistemi siyasî ve dinî anlamlarda merkezî; idarî, iktisadî ve malî anlamlarda da mahallî özellikler taşımaktadır. Devlet malî yapıyı kurmak için öncelikle sayımlarla ülkenin gelir kaynaklarını tespit eder. Sonra nakdî kesimi oluşturan merkez maliyesi ve nihayet vakıflar kayda geçer. Osmanlı devletinin malî teşkilatı da bu şekilde merkez maliyesi, tımar sistemi ve vakıflar olarak üç kısımda ele alınabilir.

Osmanlı maliyesi çok daha geniş topraklar üzerinde kurulmuş bir devlet yapısı içerisinde esnek bir özellik gösterir. Fethedilen yerlerdeki mahallî gelenekler değerlendirilerek mali bütünleşme sağlanmıştır. Mali ve idarî bakımlardan özerk ve yarı özerk birimler güçlü bir merkeziyetçilik çerçevesinde yerlerini almışlardır.

Osmanlı idarî teşkilatı içerisinde genel olarak yargı ve maliyenin özerklikleri vardı. Eyalet kadıları gibi defterdarlar da beylerbeylerine bağlı değillerdi.

Devletin belli başlı gelir kaynakları olan Padişah hasları ve mukâtaalar Hazine tarafından iltizama verilir, diğerlerinin gelirleri ise hak sahipleri tarafından toplanırdı. Tanzimat’ın ilk yıllarında bu gelir kaynakları emanet yoluyla işletildi. Ancak devlet memurlarının, yolsuzluklardan başka, toplanan mahsulü koruma ve zamanında satma konusundaki yetersizliklerinden dolayı iltizam usulüne tekrar dönüldü.

Bir geçiş dönemi olmakla birlikte eski mali sistemin yıkılıp Batı sistemine uygun yeni bir mali yapı oluşturma iddia ve tatbikatında olan Tanzimat dönemi mali bunalıma yeni sebepler eklemiştir. Bunlar karşılıksız para ihracı, bütçe harcamalarının belli bir usule bağlanamaması ve bütçe gelir - gider dengesini sağlayacak yönetimin oluşamamasıdır.

Mâlî Yapının Tesbiti: Sayımlar

Her devlet kamu hizmetlerini yerine getirmek, güvenlik ve savunmayı sağlamak için harcamalar yapmak ve bu harcamaları finanse edecek kaynakları bulmak zorundadır. Bunun için Osmanlı Devleti de kaynaklarını bilme amacıyla sayımlar yapmıştır.

Tapu sayımları genellikle iki safhalıydı. İlkinde faal nüfus, mali imkânlar ve bundan devlete düşen pay belirleniyordu. İkinci safhada devletin payına düşen gelirin hazine ile tımar kesimi arasında bölüştürülmesi yapılırdı.

Kural olarak padişah değişikliklerinde umumi bir sayım yapılması gerekiyordu. Kuraklık veya su baskını gibi tabiî afetlere uğramış sancak veya vilayetlerde reayanın durumunu tespit amacıyla kısmi sayımlar yapılmaktaydı. Yine iç güvensizlik, savaş veya göç dolayısıyla faal nüfus azalışına uğrayan yerlerle reayanın yeni yerleştiği yerler de sayımlara tâbi tutuluyordu. Yeni fethedilen bir bölge öncelikle sayımdan geçiyor, faal nüfus ve toprak sayılıyor, vergi gelirlerinin ne kadar olacağı belirtiliyordu. Böylece bölge hazine hassı ya da tımar olarak sancak veya vilayet haline getiriliyordu. Sayımı yürütenler bu iş için yetiştirilmiş, defter emini, vilayet muharriri, il yazmanı, il yazıcısı gibi isimler taşıyan uzman kişilerdi.

Mufassalın başında dönemin padişahının tuğrası, sayımın hangi tarihte ve kimler tarafından gerçekleştirildiğini belirten bir giriş ve bu sancakta uygulanan ve mali ve hukukî yükümlülükleri kapsayan kanunname bulunurdu. Sayımların ikinci safhasını gösteren icmâllerde gelirlerin merkezî hazine ile tımar sistemi arasındaki paylaşımı ile toprakların sipahiler arasında nasıl paylaşıldığı belirtilirdi.

Klasik Dönem Merkez Maliyesi

Merkez maliyesini gelir ve giderleri merkezî bütçeye yansıyan ve Bâb-ı defterî denen ve Başdefterdâr tarafından yönetilen mâliye daireleri oluşturmaktadır. Bu teşkilatın en üst makamı Başdefterdârlıktır.

Merkez mâliyesi aslında tımar sisteminin içinde yer alan ve padişah hasları olarak adlandırılan ve çoğu mukataalardan oluşan gelir kaynaklarını içermektedir.

Osmanlı merkez maliyesi eyaletlerdeki gelir kaynakları ve gider alanları ile de ilgilidir. Sadece bazı eyaletler mali ve idarî açılardan özerktirler. Merkez maliyesinin payı 16. yüzyılda yüzde 51 civarındaydı. Bu oran zaman içerisinde yükselmiştir.

Merkez Maliye Büroları: Eyaletlerde ve merkezde oluşan gelirleri, giderleri veya her ikisini yönetmekte ve koordinasyon işlevi görmektedirler. Coğrafi bir işbölümünü aksettiren merkez maliye kalemleri şunlardır:

1. Gelir Kalemleri

• Muhasebe-i evvel (Başmuhasebe)
• Cizye muhasebesi
• Haremeyn muhasebesi
• Haremeyn mukataası
• Mevkûfât
• Mukataa-i evvel (Başmukataa)
• Ziyade-i cizye
• Maden mukataası
• Bursa mukataası
• İstanbul mukataası
• Avlonya ve Ağriboz mukataası
• Haslar mukataası
• Kefe mukataası
• Anadolu Muhasebesi
• Ağnam mukataası
• Şıkk-ı sânî

2. Gider Kalemleri

• Yeniçeri kalemi
• Piyade mukabelesi
• Süvari mukabelesi
• Tezkire-i kal’a-i evvel; Tezkire-i kal’a-i küçük
• Küçük ruznamçe
• Teşrifat kalemi
• Salyâne mukataası

3. Diğer Kalemler

Hazine Yönetimi: Osmanlı’da hazine iç ve dış hazine olarak iki kısımdır

• Dış Hazine ve Ruznamçe Kalemi: Dış hazine, maliye dairelerinden Ruznamçe kalemi tarafından kayıtları tutulan, yönetim sorumluluğu sadrazamın ve defterdarın üzerinde olan devlet hazinesidir. Bu hazinenin gelir ve giderleri bütçelere yansımaktadır. Ruznamçe kaleminde tutulan günlük hazine kayıtları “sağlama, mizan” özelliği taşımaktadır. Bu yüzden defterdarlık kalemlerinin kayıtlarında bir hata varsa bu ruznamçe kayıtlarıyla karşılaştırılarak bulunurdu.
• İç Hazine: İç hazine bir yönüyle padişahların özel gelir ve giderleriyle ilgiliydi. Diğer yönüyle de dış hazine için bir destek hazinesi, bezen de bir kredi kurumu vasıfları taşımıştır. İç hazinenin başlıca gelir kaynakları bazı has, mukataa ve vakıf gelirleri, Mısır irsaliyesi, darphane gelirleri, çeşitli hediye ve müsaderelerden elde edilen gelirlerdir. Bir ihtiyat hazinesi olan iç hazinenin sıvış yılı açıklarını kapatmak için kurulmuş olduğu ileri sürülebilir. İç hazine, sarayda muhafaza edilen bir kaç alt hazineden oluşmaktaydı. Bunlar çeşitli kıymetli eşya, mücevherat, sikke çubukları ve sikkeleri ihtiva ederdi.

Merkezi Hazine Hesapları: Bütçeler

Osmanlı Devleti’nin yıllık gelir ve giderleri bazan icmâl denen (özet) rakamlarla gösterilirdi. Bunlar genellikle yılsonunda tutulan kesin hesap cetvelleridir. Ancak çağdaş bütçe kavramına benzeyen bir şekilde yıllık gelir ve harcama tahmini olan bütçeler de vardır. Yine bütçe süreci mâlî yılbaşında hazırlanan bütçelerdeki gelir gider tahmin kayıtlarının üstüne fiilen gerçekleşen rakamların yazılmasıyla oluşurdu.

Osmanlı bütçeleri gelir önceliklidir. Çağdaş bütçeler ise gider önceliklidir. Aslında İslâm ve Batı dünyalarında bütçe kavram ve uygulamaları farklıdır. Batı’da bütçe uygulaması sınıfsal bir yapının ürünüdür ve halkın devlete ne kadar vergi vereceğini bilme ihtiyacından kaynaklanmaktadır. İslâm dünyasında ise bütçeler devletin tek taraşı irade beyanlarıyla hazırlanmıştır. Bütçelerimizde eyaletlerin gelirleri maliyenin çeşitli bürolarına dağılmış ve çoğunlukla Baş Muhasebe’de toplanmıştır.

(1523-1788 yılları arasındaki bütçe gelir ve giderlerinin reel ve nominal seyirleri ile bütçe gelir ve giderleriyle farklarının seyirleri S: 43- S: 44, Tablo 2.1 ve Tablo 2.2’den görülebilir.)

Bütçe Gelirleri ve Gelir Kaynakları:

• Mukataa Gelirleri: Mukataalar doğrudan devlet işletmeleri, devlete ait bir gelir payının tahsili işi, inhisar (satış tekeli, monopol) haline getirilen herhangi bir kuruluşun işletme hakkı veya üretilen malı satın alma tekeli (monopson) oluşturma gibi özellikler taşıyabilirler. Mukataaları günümüz yaklaşımıyla (genellikle özel teşebbüs tarafından işletilen) Kamu iktisadî teşebbüsleri olarak görmek mümkündür. Mukataa gelirlerinin, aşnâm gelirleri hariç, bütçe içerisindeki oranları yüzde 24 ile yüzde 37 arasında değişmiştir. Mukataalar başlıca üç yöntemle işletilirdi. Bunlar iltizam, emanet ve 17. yüzyılın sonlarından itibaren malikânedir.
• Cizye Gelirleri: İslâm devletlerinde zimmî statüsündeki müslüman olmayan faal erkek nüfustan alınan cizye, Osmanlı Devleti’nin de en önemli gelir kaynaklarından birini teşkil etmiştir. Rahipler, ergin olmayanlar, devlet hizmetinde bulunan aileler, iş yapamaz durumda olanlar cizyeden muaftılar. Belli bir yerde ikamet etmeyen ve belli bir işi olmayan gayrimüslimlere yava (kaçkun) ve bunlardan alınan cizyeye de yava (kaçkun) cizyesi denirdi. Cizye gelirlerinin toplam bütçe gelirleri içindeki payı yüzde 23-48 arasındadır. Islahat Fermanı’yla cizye yerine bedel-i askerî getirildi.
• Avarız Gelirleri: ‘Avârız-ı divaniye’ veya kısaca ‘avârız’ denen olağandışı vergilerdir. Başlangıçta savaş harcamalarını finanse etmek için konmuş, 17. yüzyılın sonlarından itibaren oluşan vergiler haline gelmiştir. Askerî, dinî, mâlî hizmetlerde bulunan bazı zümreler ve çalışamayacak durumda olanlar avârız yükümlülüğünden muaf idiler. Avârız gelirlerinin toplam bütçe gelirlerine oranı yüzde 10-20 arasındadır.

Bütçe giderleri: Osmanlı bütçeleri devletin tımar ve vakıf sisteminin dışında kalan nakdî harcamaları kaydeder. Bunların bir kısmı mahsup işlemiyle yapılırken bir kısmı da hazineden yapılan nakit çıkışlarıdır. Mahsuplar hazineye girmeden belli bir harcama alanına ayrılan gelirlerdir. Bütçelerde yer alan en önemli gider kalemini mevâcib harcamaları teşkil etmektedir. Ulufe de denen bu ödemeler merkezî ordu ve devlet görevlilerine üç ayda bir yapılan maaş harcamalarıdır. Bunlara ek olarak yeni padişahların tahta çıkışlarında askere bir yıllık mevâcib tutarında cülus bahşişleri dağıtılırdı. Kapıkulları denen merkezdeki veya sınır boylarında görevlendirilen askerlerin ödenekleri gibi, tamir ve mühimmat harcamaları, tazminatlar da bu bölüme dâhildir.

Mevâcib harcamaları bütçenin en önemli gider kalemidir. Bu harcamaların umumi bütçe giderleri içindeki payı yüzde 70’lere kadar çıkmaktadır. Bütçelerin ikinci önemli gider kalemi teslimattır. Bunlar sarayın ve ordunun çeşitli mühimmat harcamalarıdır. Teslimatın toplam harcamalar içindeki payları 16. yüzyıldan 18. yüzyıl ortalarına kadar yüzde 30’lardan yüzde 15’lere düşen bir seyir izlemiştir. Üçüncü gider kalemi olan Has ve Salyâne harcamaları aynı yüzyıllarda yüzde 5-15 arasında bir orana sahip olmuştur. Haslardan maksat vezir, beylerbeyi, hanım sultan gibilere haslarına karşılık ayrılan ödeneklerdir. Salyâne ise deniz kumandanlarına, Kırım hanlarına ve kalgaylara (prenslere), Çerkez beylerine vs. tahsis edilen yıllık gelirlerdir.

İç ve dış borçlanma: Osmanlı maliyesi savaş ve maaş harcamalarının finansmanı için 17. yüzyıldan itibaren iç borçlanma teşebbüslerine girişmiş, fakat bu teşebbüsler yarım kalmıştı. Aynı amaçla 1683’ ten sonra, ülke çapında 327 milyon 500 bin akçelik bir iç borçlanma (imdâd-ı seferiyye) teşebbüsüne girişilmiştir. İmdâd-ı seferiyye toplanmasındaki kesintilere karşılık bunun hemen hemen yarısı miktarında olan ve barış yıllarında toplandığı için imdâd-ı hazariyye adını alan yeni ve düzenli bir vergi ortaya çıkmıştır. Bu vergi avârız vergileri gibi ve 2-3 taksitte toplanan bir vergiydi. 1775’te yürürlüğe konan eshâm uygulaması bir iç borçlanma türü olarak yorumlanabilir. Bu, büyük mukataa gelirlerinin halka satılması demekti ve gelir ortaklığı sistemine benzemekteydi. Eshâm’ın kişiler arasında tedavülü serbestti ancak vergiye tâbiydi.

İlk dış borçlanma 19. yüzyıl ortalarında, Kırım savaşı sırasında (1854) gerçekleştirilmiştir. 1850’lerde, özellikle başarısız kâğıt para ihracından sonra, büyük bir mali bunalımın eşiğine gelinmişti. 1854-5’te alınan borçlar Kırım savaşının masraflarına gitmiştir. 1858’de alınan borçla kağıt paralar piyasadan çekilmiştir. İlk borçtan 1879 yılına kadar geçen “hızlı borçlanma” döneminde Osmanlı Devleti 17 kez borç aldı. İlk borçlanmanın karşılığı olarak Mısır’ın cizye geliri gösterilmişti. 1855’te ikinci borçlanmada Mısır’ın cizye gelirleri dışında, İzmir ve Suriye gümrüklerinin gelirleri de karşılık gösterildi. 1865, 1873 ve 1874 borçlarında ise devletin tüm gelirleri teminat gösterildi. Bu nedenle bu istikrazlara Düyûn-ı Umûmiyye yani Umûmî borçlar denmiştir. Tanzimat Dönemi’nin son mali yılı olan 1875-76 bütçe verilerine göre artık Osmanlı bütçeleri adeta bir maaş, iç ve dış borç ödemeleri bütçeleri haline gelmişti. Bu yılda sadece borç ödemeleri, devletin toplam giderlerinin yarısını aşan bir orana ulaşmıştı

1914 yılında Osmanlı Devleti’nin dış borçları 160 milyon İngiliz sterlinine ulaşmıştı. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra Lozan Antlaşmasıyla Osmanlı borçlarından Anadolu’ya düşen payın ödeneceği kabul edildi ve kuruluşun denetim yetkisi kaldırıldı. Nihayet Düyûn-ı Umûmiyye’ye olan borcun son taksiti, ilk dış borcun alınmasından tam bir yüzyıl sonra, 1954’de ödenebildi.

Yenileşme Dönemi Merkez Maliyesi

Nizam-ı Cedid Dönemi (1790-1839): Osmanlı Devleti 1768 yılından 1820’lerin sonuna kadar aralıklarla yıpratıcı, masraflı ve yenilgilerle biten savaşlar yapmış, bunun sonucunda bütçe harcamaları önemli oranda artmıştır. Bu süreç içerisinde yüzyıl sonlarında Nizâm-ı Cedîd, 19. yüzyıl ortalarında ise Tanzimat hareketleri ortaya çıkacaktır. III. Selim (1789-1807) döneminde, İrâdı Cedîd Hazinesi’nin kurulmasıyla çoklu hazine dönemine girilmiştir ki bu da vergilerin bu hazineler arasında dağılması demektir. İrâd-ı Cedîd Hazinesinin temel işlevi, kendisine tahsis edilen gelirle mâlikâne ve eshâm sistemini tasfiyeye ve tımar rejimini ıslaha çalışmak ve olağanüstü giderler için bir ihtiyat fonu oluşturmaktı. Ancak 1807 yılında Nizâm-ı Cedîd’le birlikte İrâd-ı Cedîd de sona erdi.

Tanzimat Dönemi (1839-1876): Osmanlı maliye teşkilatı ve vergi sisteminin çağdaşı Avrupa devletlerindeki örneklerine uygun hale getirilmesi gayretleri Tanzimat’la birlikte başlamıştı. Klasik dönem Osmanlı bütçeleri gelir öncelikli iken bu bütçeler gider ağırlıklıdır. Tanzimat’a girerken çoklu hazine sistemi tasfiye edilerek tekli hazine sistemine 1838’de tekrar dönüldü. Aynı yıl Defterdarlık unvanı da terk edilerek Maliye Nezareti kuruldu ve hazineler bu kurumun denetimine verildi. 1840 yılında Tanzimat’ın tek hazinesi olan Maliye Hazinesi kuruldu. Tanzimat liberalleşmesi 1877-1878 savaşına kadar sürmüştü. Savaş yıllarındaki duraklamadan sonra ekonomide büyüme devam etmiş ve bu devlet gelir ve giderlerine de yansımıştır. Bu yıllara ait ilk bütçeler denk bütçelerdi. Sonraki yıllarda ise giderlerin gelirlerden daha hızlı büyümesi bütçe açıklarının ortaya çıkmasına yol açtı. Tanzimat Dönemi’nde Devletin klasik döneminde istisna ve imtiyazların son derece yaygın olduğu vergi düzeninin egemen olduğu bir durumdan, ödeme gücü olan herkesin vergilendirildiği bir yapıya geçilmişti. Bir bütün olarak ticaret ve üretimden sağlanan vergi gelirlerinin devlet gelirleri içindeki payı, dönem başında yarıdan biraz fazla iken dönemin son mali yılında beşte dörde yükselmişti. Bu değişmeler, dönem içindeki üretim ve dış ticaretin, nüfustan daha hızlı artmış olduğunun bir göstergesiydi. Bir geçiş dönemi olmakla birlikte eski mali sistemin yıkılıp Batı sistemine uygun yeni bir mali yapı oluşturma iddia ve tatbikatında olan Tanzimat Dönemi (1839-1876) mali bunalıma yeni sebepler eklemiştir. Bunlar karşılıksız para ihracı, bütçe harcamalarının belli bir usule bağlanamaması ve bütçe gelir-gider dengesini sağlayacak yönetimin oluşamamasıdır.

İkinci Abdülhamid Dönemi (1876-1909) : Bu dönemde bütçeler genellikle dairelerden ve vilayetlerden gelen defterler dikkate alınarak Maliye Nezareti tarafından hazırlanan ilk bütçe taslağının Maliye Komisyonu tarafından incelenmesi, Meclis-i Vükelâ’da görüşülüp kabul edilerek iradeye sunulmasıyla yürürlüğe girmektedir. Tanzimat dönemindeki değişiklikler II. Abdülhamid döneminde de sürdürülerek klasik Osmanlı vergi sisteminde ciddî bir dönüşüm sağlanmıştır.

Meşrutiyet ve Mütareke Dönemi (1909-1923) : İkinci Meşrutiyet’in ilan edildiği 1908 yılından, Birinci Dünya Savaşı’nın sona erdiği 1918 yılları arasındaki dönem içinde 1913-14 mali yılı hariç olmak üzere, her yıl gecikmeli olsa da bütçeler hazırlanmıştır. Tam anlamıyla Batılı bütçe tekniği uygulamasının Meşrutiyet Dönemi’yle başladığı söylenebilir. Bu dönemde ilk defa Meclis sürecinden geçilerek bütçeler oluşturulmaya başlanmıştır. Düyûn-ı Umûmiyye İdaresi’ne bırakılanların dışındaki devlet gelirlerinin tümü Maliye Nezareti bünyesinde toplanarak mali idarede merkezileşmeye gidilmiştir. Yine bütçe hazırlanmasında denk bütçe ilkesi de dikkate alınmaktaydı. Meşrutiyet Dönemi bütçelerinde Düyûn-ı Umûmiyye’ye yapılan ödemeler ile savaş harcamalarının artması, mali dengeyi bozan en önemli nedenlerdir. Mütareke ve işgal yıllarında (13 Kasım 1918-4 Ekim 1923) İstanbul’da bulunan Mebusan ve Ayan meclisleri dağıtılarak idarî ve mali işler işgalcilerin kontrolüne geçtiğinden bu dönemde bütçeler düzenlenememiştir.