Ünite 8: Çalışma Hayatı ve Sosyal Güvenlik Uygulamaları

Kavramlar ve Tanımlar

Çalışma ilişkileri veya sosyal güvenlik kavramları sanayi devrimi sonrasında ortaya çıkmıştır. Çalışma hayatı, standartlarıyla bir düzey üretir, bu düzeyin içinde ücretler, çalışma süreleri, örgütlenme ve sözleşme hakkı gibi konuları içinde barındırır. Sosyal yardımlar ve harcamalar ise, geleneksel olarak çalışma hayatında yer alan işgücünü, muhtemel risklere karşı destekleme amacı taşımaktadır.

Çalışma hayatı: 1700’lerden sonra Avrupa’da yaygınlaşmaya başlamıştır. Sadece ücretlilerle işverenler arasında değil, daha geniş anlamda, tarih boyunca ortaya çıkmış tüm işgücü çeşitleri (kategorileri) arasındaki ilişkileri inceleyen bir sahadır. Kısaca çalışma hayatı, değişik işgücü türleri arasında, üretim sürecinden kaynaklanan ilişkiler şeklinde tanımlanabilir.

Sosyal politika: Sanayileşmenin gelişmesi, geleneksel küçük sanayinin yerini büyük sanayinin alması, çalışanların sayısının yanı sıra maruz kaldıkları iş ve meslek kazalarını da artırmıştır.

19. yüzyıl sonralarına doğru bu tehlikelere karşı tedbirler almak gerekmiş, çalışanlar için sosyal güvenlik başlı başına bir kurum olarak belirmeye başlamıştır.

İşte sosyal politika kavramı bu şartlar altında ortaya çıkmıştır. Özellikle devlet tarafından getirilen, toplumsal içerikli ve çalışanların içinde bulunduğu kötü çalışma şartlarını iyileştirmeye ve ortadan kaldırmaya yönelik politikalar söz konusu olmuştur.

Sosyal güvenlik: İnsanın iradesi dışında ortaya çıkan, onu çalışma yeteneğinden ve geçimini devam ettirmek için bir gelirden yoksun bırakan, genelde bir toplumun tüm bireyleri için, özelde bağımlı çalışanlar için, söz konusu tüm risklere karşı alınmış önlemleri içeren uygulamalar bütünü olarak tanımlanabilir.

Sosyal güvenlik uygulamaları; çalışma hayatı içinde değişik statülerde yer alan ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişiler bulunduğu halde, muhtaç hale gelen insanlar için bir geçim garantisinin sağlanmasıdır.

Sosyal güvenliğin vasıtaları, iki kategoride ele alınabilir: Geleneksel Uygulamalar (Ferdi tasarruflar ve bir bölümü kısmen kurumsallaşmış sosyal yardım çeşitleridir.) ve Çağdaş ve Düzenli Uygulamalar (Sosyal sigorta uygulamaları ile bunlara ek olarak düşünülen, diğer sosyal güvenlik uygulamalarıdır.)

Sosyal Güvenlik Uygulamaları

Osmanlı Devleti’ndeki sosyal güvenlik uygulamalarının, belirtilen “geleneksel uygulamalar’’ çerçevesinde kaldığını göstermektedir. Günümüz anlamında sosyal güvenlik uygulamaları, 19. yüzyıl boyunca, üretim biçiminde ve işgücünün yapısında ortaya çıkmaya başlayan değişimlerle ortaya çıkmıştır.

Geleneksel Uygulamalar: klasik dönem Osmanlı sosyal güvenlik sistemini; devlet görevlileri (askerî zümre) ve halk kesimi (reaya) açısından incelenecektir.

Osmanlı Devleti’ndeki sosyal güvenlik yardımlaşmaları ve uygulamaları; aile içi yardımlaşmalar, dini nitelikli yardımlar, vakıflar ve meslek kuruluşları olarak dört ayrı kategoride ele alınacaktır.

1. Aile içi yardımlaşmalar: Çalışan kişinin gelirinin mesleki, fizyolojik ya da ekonomik nedenlerle kesilmesi durumunda, ailenin diğer fertleri, geliri kesintiye uğrayan kişiye yardım ederek, bu kaybın etkilerini ortadan kaldırmaya ya da en azından hafifletmeye çalışacaklardır.
2. Dini nitelikli yardımlar, İslam geleneği: Osmanlı toplumunda sosyal yardımlaşma üzerinde İslâm geleneği etkili olmuştur. Osmanlı yardımlaşma kurumları Abbasi, Memluk, İlhanlı ve Selçuklu döneminde meydana gelen geçmiş İslami uygulamaların birikimi üzerine bina edilmiştir. Geleneksel İslâm toplumlarında risklerin kapsam ve niteliğini belirleyen temel eğilimler arasında ferdi tedbir öne çıkmaktadır. Uygulamalar arasında nafaka, zekât, kefalet ve akileden söz edilebilir.
3. Mesleki kuruluşların uygulamaları, sandıklar: Loncalar, 19. yüzyılın sonlarına kadar, tüm çalışanları örgütleyen meslek kuruluşlarıydı. Her loncanın bir teavün sandığı (orta sandığı) bulunmaktaydı. Bu sandıkların gelir kaynakları çeşitliydi; vasiyetname ya da vakıf yoluyla aktarılan para ve mülkler, bir defaya mahsus olmak üzere yapılan bağışlar ve sandıkta işletilen sermayenin neması da gelirler arasında bulunmaktaydı.
4. Sosyal yardımlaşma ve vakıflar: Teknik bir ifade ile daha yüksek bir fiyat ödemeye hazır olanlar, fiyat farklılaşması yoluyla lüks tüketime yöneltilmemiş, artan fonlar vakıflar gibi kurumlar aracılığıyla toplumun güvenlik ve refahına katkıda bulunmuşlardır. Vakıfların etkisi daha çok, klasik dönemde olmuştur. Tanzimat ile beraber başlayan merkezileşme eğilimi, sosyal güvenlik uygulamalarının devletin kontrolünde gelişmesine neden olmuş, devlet bürokrasisi sosyal güvenliği kontrol etmiş ve yürütmüştür.

Düzenli uygulamalar: Ülkede, modern ve organize biçimiyle sosyal güvenlik uygulamaları, özellikle askerî personel ve diğer devlet memurlarından başlamıştır ve bunun değişik gerekçeleri vardır. Günümüzde toplu iş sözleşmelerinin çalışanlara sosyal nitelikte destekler sağladığı düşünüldüğünde, Osmanlı Devleti’nde gerçekleştirilen ilk toplu iş sözleşmesi dikkat çekicidir. Bu sözleflmenin Kütahya’da çalışan fincancı esnafı tarafından imzalandığı bilinmektedir. Fincancı esnafının 1776 yılında ücret ve diğer haklar konusunda imzaladığı bu sözleşme dünyada da ilk toplu sözleşme özelliği taşımaktadır.

Klasik Dönem

Çalışma hayatı: Osmanlılar kalifiye işgücüne büyük önem vermişlerdi. Fetihler sonucu elde edilen kalifiye elemanlar İstanbul’a gönderilirdi. Ülkeye yeni teknoloji girişi için de yabancı kalifiye işçi istihdamı desteklenmekteydi. Osmanlı ekonomisinde emek faktörü, hür ve köle emeği olarak ikiye ayrılmaktadır. Özellikle kalifiye iş gücünü oluşturan köleler çoğunlukla belirli bir iş süresi sonunda, mükâtebe yoluyla özgürlüklerine kavuşuyorlardı. Mükâtebe belli bir meblağ ödeme, belli bir süre hizmet verme veya belli miktarda mal üretme karşılığında kölelere özgürlüklerini sağlayan bir sözleşmeydi. Bu yöntem bazı üreticiler için istihdam meselesine çözüm yolu oluşturuyordu. Osmanlı toplumu içinde kadın genel olarak iki farklı sosyal kategori içinde değerlendirilebilir. Birincisi saraylı kadın ve ikincisi ise kırsal ve kentsel alanda yaşayan köylü-halk kadınıdır.

Sosyal yardımlar ve harcamalar: Sosyal güvenlik kurumlarını; sosyal sigorta kurumları (özel sandıklar dâhil) ve kamu sosyal güvenlik harcamaları olarak ikiye ayırabiliriz.

Emek arzının diğer kaynakları için bu gibi ücret dışı destek mahiyetindeki katkılar daha bireysel görünmektedir. Bu uygulamaları iki başlıkta değerlendirmek mümkündür: Birincisi, çalışma esnasında gerçekleşenler, ikincisi, emeklilik uygulamalarıdır. Klasik dönem Osmanlı sosyal güvenlik sistemi, devlet görevlileri (askerî zümre) ve halk kesimi (reaya) açısından iki ayrı kategoride incelenecektir.

Devlet görevlileri (Askeri Zümre, Yönetenler): Osmanlılarda devlet görevlileri veya idare edenler genellikle askerî zümre olarak adlandırılırdı.

1. İlmiye-Adliye: Askerî zümrenin birinci kısmı müderrisler gibi ilmiye ve kadılar gibi adliye görevlileriydi ve bunlar genellikle vakıf sistemi içindeydiler.
2. Kapıkulları: Askerî zümrenin ikinci grubunu kapıkulları oluştururdu. Kapıkulları bir kısım bürokrasi ile yeniçerilerden meydana gelirdi.
3. Bürokratlar: Bürokratların çoğu (adliye hariç) kapıkulları zümresine dâhildi.
4. Tımarlı Sipahiler: Savaş meydanında şehit oluncaya veya ölünceye kadar, dirlik adı verilen ve görevlerine karşılık gelir kaynağı olarak; tımar, zeamet ve has denen toprak parçaları bırakılırdı.
5. Emeklilik: Osmanlılarda emekli yerine mütekait veya oturak denilirdi. Hasta ve yaşlı kapıkulları emekli edillirlerdi.

Halk Zümresi (Reaya, Yönetilenler): Genellikle vergi veren, dolayısıyla devleti ve yönetenleri finanse eden geniş halk kesimidir.

Esnaf kesesi de denen esnaf sandığı kethüda, yiğitbaşı gibi esnaf ileri gelenlerinin gözetim ve sorumluluğunda, vakıf statüsü altında çalışırdı. Sandığın sermayesi esnafın bağışları ile çıraklıktan kalfalığa ve kalfalıktan ustalığa yükselenler için ustaları tarafından verilen paralardan ve aidatlardan oluşuyordu. Şehir ve köy halkının tehlikelere karşı korunmasını avarız vakıfları ve sandıkları sağlıyordu. Avarız, hem toplu yükümlülüklere dayanan olağandışı vergilere verilen addır, hem de rizikolar, tehlikeler demektir ki tamamen sosyal güvenliğin çerçevesine girer. Avarız sandıkları, bugünkü birçok sandık gibi vakıf şeklindeydi. Olağandışı toplu vergi türü olan avarız-ı divaniye’nin (bunlar arasında özellikle avarız akçesi ve kürekçi bedeli gibi para hâlinde toplanmakta olan vergilerin) bir mahalle veya kasaba halkının müşterek sorumluluğu altında bulunması, bu tür vakıfların kurulmasına yol açan en önemli etkendir. Osmanlı Devleti’nde Klasik Dönem sosyal yardımlar ve harcamaları (S.204, Şekil 8.2.)

Yenileşme Dönemi

Tanzimat Dönemi klasik dönemi kapatan yenileme döneminin Nizam-ı Cedid’den sonra ikinci safhasıdır. Devlet bu dönemde, kendi işletmelerinde, sosyal güvenlik aracı olarak orta sandıkları ile çalışma şartlarını düzene bağlayan nizamnameler çıkarmıştır. Devletin bu konuda karşı karşıya olduğu en önemli olgu, 19. yüzyılın ikinci yarısında kurduğu fabrikalarda istihdam olunacak işçilerin ya da işçi gibi çalıştırılacak olanların, mülksüzleş(tiril)memiş yani toprağından koparıl(a)mamış olmalarıydı.

Yenileşme döneminde toplumda hâkim işgücü küçük köylülükten oluşmasına karşın, kısmen mevsimlik, kısmen de tam zamanlı büyük atölyelerde veya fabrikalarda çalışan bir işgücü türü gittikçe gelişmekteydi.

Çalışma hayatı: Osmanlı tarihçileri ve iktisat tarihçilerinin, toplam emek arzının bir kesimi olan işçi gruplarını pek de dikkate almamalarının nedeni, onların çalışma yaşamı içinde farklı bir kategori olarak değerlendirilmemesi olabilir.

Meslek gruplarıyla çok göze batan ve daha çok esnaflıkzanaatkârlık faaliyetlerini yürüten lonca üyeleri ise üzerinde en çok çalışılan grubu oluşturmuşlardır

Osmanlı ekonomisinde bir işçi sınıfı oluşmadığı gibi, Sanayi Devrimi’ni gerçekleştirmiş ülkelerdeki gibi bir işçi sefaletinden söz etmek de mümkün değildir. Belki de Osmanlı ekonomisinde Sanayi Devrimi’nin oluşmamasının sebeplerinden biri de ücretlerin nisbî yüksekliğidir

19. yüzyılın ikinci yarısına kadar tarım teknolojisinde önemli bir değişiklik yaşanmamıştır. Toprakların işlenmesinde ücretli işçilik yerine, ortakçılık ilişkisi ağır basmaktaydı.

Kadın işçilerin sayısı 19. yüzyıldan itibaren artmıştır. Bunun nedenlerinden birisi sürekli yaşanan savaşlar nedeniyle erkeklerin emek arzındaki kayıplardır. Modern anlamda kurulan ziraat, maden ve sanayi işletmelerinde gereksinim duyulan işçiler zirai, ticari ve esnaf tipi örgütlerden karşılanmaya 19. yüzyılın ilk yarısından itibaren çalışılmıştır.

Büyük ölçekli işletmelerin ortaya çıkardığı olgu ise, hasat zamanlarında yüksek sayılara ulaşabilen mevsimlik işçilerdir.

Sosyal güvenlik uygulamaları: Muhtâcîn kavramı ile geçimini kendi başına sağlaması mümkün olmayan ve bu nedenle hayat boyu şu veya bu şekilde desteğe ihtiyacı olan kesimler ifade edilmekteydi. Aceze kavramı ise daha çok yaşlılık, sakatlık veya çok küçük yaştaki kimsesiz çocuklar (bîkes ve yetimler) gibi çalışarak geçimini sağlaması mümkün olmayan kesimleri tanımlamaktadır. Bir diğeri muhtaç çiftçiler (muhtâcîn-i zürra’) konusudur. Bununla kıtlık, kuraklık, dolu, sel gibi bir takım doğal afetler neticesinde tohumluk ve ekmeklik zahireden yoksun kalan tarımsal üreticiler kastedilmektedir.

19. yüzyılın ilk yıllarından itibaren askeriye, mülkiye ve ilmiye zümreleri için bir emeklilik ve buna bağlı olarak yetim ve dul maaşları sistemi şekillenmiş bulunmaktaydı. Bundan başka yüzyıl sonlarında muhtâcîn adı altında savaş mağdurları, şehit aileleri, sakat ve yaralı askerler ile gaziler için özellikle basın aracılığıyla yardım kampanyaları düzenlenmişti. Yine yetim, dul (eytam ve erâmil) ve emekliler devlet tarafından koruma altına alınmışlardır

19. yüzyıl Avrupa’sında sosyal yardım uygulamaları daha çok emek piyasasının kontrolü ve işçi hareketiyle ilgili sorunlar etrafında şekillenirken, Osmanlı’da bu türden sorunlar ikinci plandaydı. Vakıfların merkezîleştirilmesi ve kaynaklarının büyük oranda Maliye Hazinesi’ne alınması 19. yüzyıl boyunca geleneksel sosyal yardım ve hizmet kurumlarının işlevlerini sınırlamıştı.

Bu çerçevede, Maliye Hazinesi tahsisatları arasında yer alan muhtâcîn maaşı, atiyye-i seniyye ve sadaka-i seniyye tertipleri, vilayetlerde kapualtı hâsılatından ve mal sandıklarından yoksullara yapılan ödemeler ve belediye gelirlerinden yoksullara maaş bağlanması, 19. yüzyıl Osmanlı toplumundaki sosyal yardım araçları olmuşlardır

a. I. Meşrutiyet Dönemi: II. Abdülhamid ve Meşrutiyet dönemlerinde Osmanlı Devleti’nin yoksulları koruyucu politikaları dikkat çekmektedir.

b. Belediyeler: Bununla birlikte, 19. yüzyılın son çeyreğinden itibaren belediye teşkilatının ve yerel yönetimlerin şekillenmesi, yoksulların korunması meselesine yeni bir boyut eklemişti.

c. Özel Sigortalar: Osmanlı Devleti’nde yardımlaşma esaslı sigortadan kapitalist sigortacılığa geçiş süreci yenileşme döneminde başlamıştır.

Sosyal politika önlemleri: Fabrikalarda ve özellikle madenlerde çok sayıda işçinin çalışması nedeniyle, koruyucu ve düzenli nitelikte sosyal politika önlemleri bu alanlarda ortaya çıkmıştır. Bu önlemler büyük ölçüde iki nizamname ile getirilmiştir. Bunlar 1867 tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesi ile 1869 tarihli Maadin Nizamnamesidir.

1. 1867 Tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesi: Sadece sosyal politika önlemleri getirmek temel amacına yönelik olmasa da, getirdiği düzenlemelerin, geçmişin uygulamalarına göre daha sistemli olduğu ifade edilebilir. Dilaver Paşa Nizamnamesi’nin, çalışma koşulları konusundaki düzenlemeleri ücretler, çalışma süreleri ve barınma-sağlık gibi kategorilerde ele alınabilir.
2. 1869 Tarihli Maadin Nizamnamesi: Bu nizamname, Dilaver Paşa Nizamnamesi’nde olmayan bazı yeni önlemlerle, madencilik sektöründeki koruyuculuk düzeyini yükseltmiştir.
3. İbrahim Paşa Düzenlemeleri: Madencilik kesimine yönelik bu düzenlemelerin dışında, tarım kesimine yönelik olanlar da bulunmaktadır.

Yasal düzenlemeler: Osmanlı Devleti’nde, çalışma hayatının tüm konularını ve ilişkilerini düzenleyen bütüncül bir hukuksal çerçeve yenileşme döneminde oluşmaya başlamıştır. Çalışma hayatına ilişkin düzenlemeler, büyük ölçüde dolaylı ve bireysel olma niteliği taşımaktadırlar. 19. yüzyıl sonlarından başlayarak, nispeten büyük sanayi işletmelerinde toplanan işgücünün sorunları, daha önceki dönemlerden farklı olarak; örgütlenme, iş uyuşmazlıklarının çözümü ve grevler gibi toplu iş ilişkileri alanına giren konuların gündeme alınmasını sağlamış ve yasalaştırma çalışmaları yapılmıştır.

1. Tanzimat Dönemi: Mecelle başta olmak üzere, gerek Dilaver Paşa ve Maadin Nizamnameleri gerekse 1909 tarihli Cemiyetler Kanunu ile Tatili Eşgal Kanunu, koruyucu önlemler getirmiştir.
2. II. Meşrutiyet Dönemi: Tanzimat sonrası başlayan ve II. Meşrutiyetle hızlanan çabalarla, birçok alana yönelik yasalaştırma faaliyetlerine girişilmiştir. Bu düzenlemeler çalışma hayatını, temel amacı bu alanı düzenlemek olmayan ve değişik yasalara serpiştirilen dağınık maddelerle düzenlenecek bir alan olmaktan çıkmasını da sağlamıştır.

Tatil-i Eşgal Kanunu : 9 Ağustos 1909 tarihini taşıyan kanuna ismini veren Tatil-i Eşgal kavramı; işin bırakılması, terk edilmesi anlamına gelmektedir. Bu kavramı, günümüzün terimleriyle düşünürsek, grev olarak nitelendirmemiz mümkündür. Bu kanun, Türkiye çalışma ilişkileri tarihinde, toplu iş ilişkileri konusunda, dolaysız bir biçimde düzenlemeler yapan ilk kanundur. Cemiyetler Kanunu ise devletin güvenlik güçlerine, cemiyetler üzerinde denetim olanağı tanımaktadır.