Ünite 7: Büyükşehir Planlaması ve Yönetimi

Giriş

Büyükşehirlerin planlanması ve yönetimi büyük öneme sahiptir. Şehirler hızlı göç alırken ve büyümelerini sürdürürken planlaması yapılmadığında ileride çok ciddi sorunlarla karşılaşıldığı çoğu ülke gibi Türkiye’de de gözlemlenmiştir. Planlaması yapılmayan şehirler çevre sorunlarıyla karşılaşmakla birlikte yaşam standartları açısından da gerilerde kalmışlardır.

Büyükşehir Planlaması

Büyükşehir Planlamasının Tanımı ve Gelişimi: Planlama; amaçların ve bu amaçlara ulaşılabilmesi için gerekli olan faaliyetlerin belirlenme sürecidir. Bu süreçte, yönetim gerekli olan bilgileri toplar ve bu bilgilerden yararlanarak amaçlarını belirler. Dolayısıyla planlama, yönetimin en temel işlevlerinden biridir.

20. yüzyılda ortaya çıkan “sorunların rasyonelliğinin daha kapsamlı algılanışı” modern büyükşehirlere uygulanmıştır. Bunun sonucunda kapsamlı büyükşehir planlamasına yönelik ilk girişimler ortaya çıkmıştır. Kapsamlı planlama yaklaşımına göre kent planlamasının mantığı şunlara dayanmıştır:

• Geniş kapsamlılık,
• Arazilerin uzun dönemli kullanımı,
• Çevrenin korunması,
• Toplu konut ve programlı gelişmenin kamu yararına kullanılması.

1970’lerin sonlarından itibaren yeni planlama anlayışları gündeme gelmiştir. Yeni yaklaşımların sonucunda genel olarak kabul edilen görüş, büyükşehir ölçeğinde bir yerleşim yerinin etkin planlamasının ancak kademeli olarak yapılabileceği olmuştur. Yani, önce temel kararlar verilecek, sonrasında ise, bu kararlar kademe kademe uygulanacaktır. Dünyadaki çeşitli uygulamalara bakarak büyükşehir planlamanın amaçları şöyle özetlenebilir:

• Metropolitan alan ekonomisinin gelişimini önceden kestirmek, kısmen de olsa etkilemeye çalışmak,
• Metropolitan ölçekteki altyapı ve hizmet programlarını yönlendirmek ve uygulanmasını sağlamak,
• Metropolitan alanın alt bölgeleri olan belediyeler arası koordinasyon sorunlarını çözümlemek,
• Metropolitan alanın tümünde ve alt bölgelerinde arazi kullanma kararlarını denetlemek,
• Metropolitan alanın ekolojik dengesinin bozulmasını ve çok çeşitli kirlenme türlerinin doğmasını önlemeye çalışmak.

Büyükşehir Planlamasının Yararları ve Araçları: Büyükşehir ölçeğinde bir planlamanın sağladığı yararlar şöyle sıralanabilir:

• Büyükşehir planlama, yaptığı projelerle bölgenin ekonomik gelişimine katkıda bulunur.
• Kent için gerekli olan hizmet programları büyükşehir ölçeğinde yönlendirilir ve uygulanır
• Büyükşehrin alt unsurları olan belediyeler arası koordinasyonun sağlanmasına katkıda bulunur.
• Bölgedeki arazilerin kullanımlarının denetlemesini sağlayarak sağlıklı bir şehir ve çevre şekillenmesi sağlar.
• Bölgenin ekolojik dengesinin bozulmasını önler ve çeşitli çevre kirlenmelerinin önüne geçer.

Büyükşehir alan planını gerçekleştirecek araçların başlıcaları aşağıda kısaca açıklanmıştır:

• Bölgeleme (zoning): Kentin farklı işlevlerini, bir arada, farklı bölgelerde toplamış; böylelikle kenti bölgelere ayırmış ve kentin büyümesinde önem kazanmış olan bölgeleme ‘zoning’ kavramı, önemli bir planlama kararıdır. Atina Antlaşması içinde ana ilkeler olarak yer almış ve kentin bölgelerini belirleyen tasarı ortaya konulmuştur. Bölgeleme ilkesiyle oluşturulmuş olan bu projede de kent bölgelere net bir biçimde ayrılır.
• Arazi düzenlemeleri (parselasyon): Arsa düzenlemesi, arazinin son kullanma durumunu gösteren kadastro haritaları ve tapu kütüğü bilgilerinin, uygulama imar planında öngörülen arazi kullanış kararlarına uyarlanarak imar kanununa ve yönetmeliklere göre imar parsellerinin oluşturulması, sınırlarının gerek arazide ve gerekse haritada belirlenmesi ve tapu kütüğüne kaydedilmeleri için yapılan ayırma, birleştirme ve yeniden dağıtma işlemlerine denilmektedir.
• Ana gelişme programlarının hazırlanması: Ana gelişme programları, kentin gelişimini sağlayacak stratejilerle projeler üretmeyi amaçlar. Bu programlar bölgesel veya ulusal (Ulusal Kalkınma Planı) ölçekli olabilirler.

Büyükşehir Planlaması İşlemleri: Büyükşehir planlaması genel olarak dört evreye ayrılır:

1. Bilgi Toplama Evresi: Büyükşehir planlamasının ilk evresi bilgi toplamadır. Amaçların belirlenmesi için mevcut durumun eksiksiz bir şekilde bilinmesi gerekir.
2. Amaç Belirleme Evresi: Bilgiler toplandıktan sonra kapsamlı bir analiz doğrultusunda büyükşehirle ilgili bir amaç hedeflenir. Amacı temel olarak belirleyen faktörler, toplanan bilgilerin analizi aşamasında tespit edilen eksiklikler ve büyükşehirin geleceğine yönelik oluşturulabilecek projelerdir. Bir diğer belirleyici faktör de ülkenin kendisine belirlediği geleceğe dönük plan ve projelerdir.
3. Planın Formüle Edilmesi Evresi: Büyükşehir planlamasının üçüncü evresini, planın oluşturulması ve kesinlik kazanması oluşturur. Oluşturulacak planın içeriği şunları kapsamalıdır:
   • Çeşitli amaçlar için ayrılan imar bölgelerini,
   • Alt yapı tesislerini,
   • Birinci, ikinci, üçüncü derecede önemli ulaştırma sistemlerini, Kamuya ait bina ve alanları,
   • Sosyal ve kültürel ihtiyaçların karşılanacağı yerleri, göstermelidir.
4. Planın Uygulanması ve Denetimi Evresi: Planın formüle edilmesi ve hedeflenen şekliyle çözüm yollarını gösteren planın yapılması yeterli değildir. Büyükşehir planlamasının uygulanmasında önemli olan nokta yerel otoritelerin sahip oldukları yetkilerdir. Genel nitelikteki ruhsat verme, zabıta ve kamulaştırma yetkileri yanında: imar kontrolü ve inşaatların denetlenmesi gibi şehir planlamasının fonksiyonu gereği olan özel yetkiler vasıtasıyla, kent planları, uygulama sırasında hedeflere ulaştırılmaya çalışılır.

Büyükşehir Yönetimi

Yönetim, belirli bir amaca ulaşmak için başta insanlar olmak üzere parasal kaynakları, donanımı, demirbaşları, hammaddeleri, yardımcı malzemeleri ve zamanı birbiriyle uyumlu, verimli ve etkin kullanabilecek kararlar alma ve uygulama sürecinin toplamıdır.

Yönetim tanımından yola çıkarak büyükşehir yönetimini, büyükşehirde yaşayanların büyükşehre ilişkin talep ve ihtiyaçlarını mümkün olan en yüksek düzeyde karşılayabilmek için büyükşehrin mali, beşeri, fiziki kaynaklarını etkin biçimde kullanabilmek için gereken kararların verilmesi, uygulanması ve sonuçlarının denetlenmesi olarak tanımlamak mümkündür.

Türkiye’de Büyükşehir Yönetiminin Gelişimi: Sanayileşme sonrası modern zamanlarda ekonominin karmaşık örgütlenmesi ve insanların belli bölgelerde yoğunlaşmaya başlamasıyla birlikte şehirleşme sürecinde bir kırılma yaşanmıştır. Çünkü bu durum, şehir yönetimlerinin eski örgütlenme yapısının etkinliğini ve hizmet üretebilmesini zorlamaya başlamıştır. Nitekim ülkemizde İstanbul, Ankara ve İzmir gibi büyük kentlerin etrafında çok sayıda yeni yerleşim yeri kurulmuş ve bu yerleşim birimleriyle merkezde bulunan belediye arasında çok karmaşık toplumsal, ekonomik ve siyasal ilişkiler doğmuştur. Bu yerleşmelerde yaşayan insanların hizmet ihtiyaçlarının giderilmesi kendi beledi imkanları çerçevesinde merkezin hizmet kalitesi oranlarında epey düşük bir seviye izlemektedir. Öte yandan birbiriyle irtibatlı bu metropolitan alanda hizmetlerin sayıca ve nitelikçe çok farklı ellerden görülmesi kaynak israfının yanı sıra hizmet kalitesinde de derin farklılıklara yol açacak ve kaçınılmaz olarak sosyo-politik hoşnutsuzluklar yaşanacaktır.

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili görüşler “Büyükşehir Bölgeleri” başlığı altında yer almıştır. Burada belirtilen görüş, metropolitan alanların, ekonomik faaliyetlerin ve nüfusun yoğun olduğu ve bunun sonucunda ortaya çıkan sosyal, ekonomik ve fiziksel sorunların bölge planlamasının bir başka yönü olduğu şeklindedir. Ortaya çıkan sorunların başlıca çözüm şekli olarak, metropolitan alanlar çevresinde “yeniçekim ve büyüme merkezleri” kurmak suretiyle nüfus yoğunluğu ve ekonomik faaliyetleri dengeli bir şekilde dağıtmak önerilmektedir.

Genel anlamda şehirleşme ve şehirleşme meseleleri ilk defa İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında ayrıntılı ve tek başlık altında incelenmiştir. “Bölgesel gelişme, şehirleşme ve yerleşme” bölümünde değinilen şehirleşme ile ilgili görüş ve öneriler şunlardır:

• “Kentleşme desteklenecek ve kentleşmeden ekonomiyi itici bir güç ve bir gelişme aracı olarak yararlanılacaktır.”
• “Büyük kentler, büyüklükleri ölçüsünde kentleşmenin ekonomik ve sosyal gelişme katkısını artıran bir güç kazanmaktadır. Büyük kentlerde ortaya çıkan ortam, daha küçük kentlere dağılmış bulunan daha büyük nüfusun yaratamadığı özellikler taşımakta ve bu özellikler ekonomik ve sosyal gelişmeyi hızlandıran bir nitelikte olmaktadır. Bu anlayışla büyük kentlerin büyümesi önlenmeye çalışılmayacak, gelişmeleri desteklenecektir.”
• “Sorumluluk ve teşkilatlanma yönünden farklı büyüklükteki kentler arasındaki ayrılıklar düşünülmemiştir. Milyonluk bir kent belediyesiyle birkaç bin kişilik bir belediye aynı görevlerle yüklü olmakta ve aynı şekilde teşkilatlanmaktadır.”

Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı hedefleri ve stratejisinde “Kademeli ve Fonksiyonel Şehirleşme” ilkesi benimsenmiştir. Kademeli şehirleşmeyle, çeşitli büyüklükteki kent grupları arasında karşılıklı ekonomik ilişki ve koordinasyonun sağlanması amaçlanmıştır. Fonksiyonel şehirleşme ise, şehirleşen nüfusa yeni iş imkanları bulunabildiği ölçüde şehirleşmedir. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili olarak yer alan görüş ve öneriler şöyledir:

• “Özellikle büyükşehir alanlarına ve 100.000- 500.000 nüfus grubundaki şehirlere yapılacak yatırımlar, fonksiyon, zaman ve mekân tutarlılığı sağlamak üzere birbirini tamamlayıcı ve destekleyici demet projeler halinde hazırlanacaktır.
• “Büyükşehir alanları için ekonomik yönü ağır basan metropolitan planlama teknikleri kullanılırken daha küçük şehirlerde fiziksel yönü ağır basan imar planları yoluyla alan düzenlemesi yapılacaktır.”
• “Büyükşehir alanlarında etkin bir yönetim sağlamak üzere mahalli yönetim sistemini yeniden düzenleyen mevzuat çalışmaları tamamlanacaktır.”

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alan olabilecek 500.000’den çok nüfuslu şehirler grubunun, en yüksek gelişme gösteren şehirler olduğu belirtilmektedir. Planda metropolitan alanlarla ilgili olarak yer alan diğer görüşler de şöyledir:

• “Metropolitan planlama ve teşkilat alanı içerisindeki altyapı hizmetleri arasındaki koordinasyon kurulacak metropolitan yönetim teşkilatlarının fonksiyonu olacaktır.”
• “Büyükşehir belediye yönetiminin kurulması gerçekleştirilecek, belediyelerin ekonomik etkinliklere daha aktif biçimde katılması ve ekonomik araçları kullanma imkanına kavuşturulmasıyla da belediye gelirlerinin artması sağlanacaktır.”

Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlardaki yerleşme düzeniyle ilgili şu görüşler yer almıştır:

• “Gelişmiş bölgelerde yer alan metropolitan merkezlerdeki fazla yığılmayı önlemek amacı, belirlenecek yerinden yönetim politikalarına uyumlu olarak hizmet ve donatım fonksiyonlarının geliştirilmesi sağlanacaktır."
• “Şehirleşmenin mekânda dengeli dağılımını sağlamak amacıyla ekonomik potansiyele sahip orta büyüklükteki şehirlere ekonomik faaliyetlerin yönetilmesi desteklenecek, bunun temini için; mali ve fiziki teşvik tedbirleri nüfusu 50.000-500.000 arasında bulunan şehirlere yöneltilerek buraların ekonomik faaliyetler açısından canlandırılması sağlanacaktır. Büyükşehirlerde ise caydırıcı tedbirler yoluyla ekonomik faaliyetlerin mümkün olduğu kadar küçük illere yayılmaları temin edilecektir.”

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı da metropolitan alanlarla ilgili olarak şu ilke ve politikalar geliştirilmiştir:

• “Büyükşehirlerin, metropollerin ve metropolleşen yörelerin nüfuslarının artacağı, ekonomik ve sosyal etkilerinin genişleyeceği dikkate alınacaktır. Bu yerler, fiziki plan, arsa, altyapı, ulaşım, istihdam, konut, eğitim, sağlık gibi alanlarda ağırlaşacağı anlaşılan sorunların hafifletilmesine çalışılacaktır.”
• “Yerleşmelerin kademeleşmesinde dengeye ulaşmak ve metropolitan alanlara yönelen nüfus ve sanayi yoğunluğunu azaltmak, bölgelerarası ve bölge içi göçleri yönlendirerek kontrol etmek üzere; metropol altı şehirler, orta büyüklükteki merkezleri, az gelişmiş bölgelerin merkezi niteliğindeki şehirler ve merkezi nitelikteki kırsal yerleşme birimlerini tespit edip gelişmeleri desteklenecek ve bunun için gerekli araçlar oluşturulacaktır.”

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında konuyla ilgili şu tespitler yer almıştır:

• “Kentlerde yaşama arzusunun artmasının yanı sıra, sanayi ve ticaretin yoğunlaşmış olması ve iş bulma olasılığının diğer yörelere göre nispeten yüksek oluşu, metropollere yönelik göçü artırmaktadır.”
• “Aşırı nüfus birikimine yol açan göç; işsizlik sorununun yanısıra yerleşim, konut, çevre, altyapı, ulaşım, sağlık, eğitim ve asayiş sorunlarını da artırmıştır.”
• “Bugün var olan yasal ve yönetsel yapı, metropollerde hızlı göçün olumsuz yönde etkilediği kentleşmeyi denetleyememiş ve yönlendirememiştir.”

Planın amaçladığı hedefler ise şöyle özetlenebilir:

• “Metropoller ülkenin en önemli merkezleri olarak finans, turizm, kültür ve sanat şehri kimlikleri ön plana çıkarılarak, ulusal ve uluslararası düzeyde çağdaş birer kent haline getirilecektir.”
• “Anakentlere büyük yük getiren göç olgusunu dengeleyebilmek için endüstrinin yer seçimi yeniden yönlendirilecektir. Bu amaçla ülke genelinde gelişme kutupları oluşması desteklenecektir.”

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında ise daha genel düzeyde kentleşme sorunu ele alınmıştır. Özellikle nüfusun büyükşehirlerde toplanmasına dikkat edilmiştir. Buna göre 2000 yılı sonunda, yüzde 23’ü İstanbul’da olmak üzere kentsel nüfusun yüzde 44’ünün, nüfusu bir milyonu aşan kentlerde yer alması beklenmektedir.

Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında “Kentiçi Ulaşım” başlığı altındaki maddesinde:

• Hızlı ve plansız kentleşme, büyük kentlerde yaşanan yüksek nüfus artışı ve motorlu taşıt sahipliğindeki artış; kent içi ulaşımda yaşanan fazla yakıt tüketimi, çevre kirlenmesi, kazalar ve trafik tıkanıklığı problemlerinin artarak devam etmesine sebep olmaktadır. Yerleşimin yoğun olduğu büyük kentlerde altyapı yapım maliyetlerinin yüksekliği ve mali kaynakların yetersizliği nedenleriyle gerekli yatırımlar yeterli ölçüde yapılamamakta, toplu taşım hizmeti iyileştirilememesinin nedenlerinden bahsedilmektedir.

“Kültürün Korunması, Geliştirilmesi ve Toplumsal Diyaloğun Güçlendirilmesi” başlığı altında ise:

• Yoğun göçün kentlerdeki sosyal katılımı olumsuz etkilendiğinden özetle şu şekilde bahsedilmektir. Kültürümüzün taşıyıcısı olan dilimiz yabancı dillerden olumsuz etkilenebilmesi nedeniyle temel ve ayırt edici özelliklerini kaybetme tehlikesi altındadır. Özellikle, bilim, eğitim, öğretim kurumları ve medyada Türkçe bilincinin oluşturulması gereği önemini korumaktadır.” Yoğun göç ve kentleşmede yaşanan sorunlar neticesinde kültürel hayata katılımda sorunlar giderek arttığını belirtmektedir.
• Yoğun göç ve çarpık kentleşmenin oluşturduğu uyum sorunları terör ve asayiş başta olmak üzere toplumsal bütünlüğü ve uyumu zedeleyici ortamlar hazırladığını vurgulamaktadır.
• Yoğun göç ve çarpık kentleşme neticesinde ortaya çıkan sosyo-kültürel uyum sorunlarını azaltıcı önlemler alınacağı belirtilmektedir.

Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili olarak şu görüşler yer almıştır:

• Yerel düzeyde ise kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, mahalli hizmetlerin sunumunda daha etkili bir koordinasyon sağlanması ve ölçek ekonomisinden faydalanılması amacıyla nüfusu 750 binin üzerinde bulunan iller, il sınırları esas alınarak büyükşehir belediyesine dönüştürülmektedir. Bu düzenlemeyle büyükşehir belediye sayısının 30’a ulaşması, Türkiye yüzölçümünün yüzde 51’inin, nüfusun ise yüzde 77’sinin büyükşehir belediyesi kapsamına girmesi hedeflenmektedir.
• Şehir ve mekân kalitesinin birincil sorumluları olan mahalli idarelerin yönetişim ilkesi etrafında yeniden yapılandırılması, mali ve kurumsal kapasitelerinin güçlendirilmesi ve yerindelik ilkesi gereğince geliştirilmesi önemini korumaktadır. Bu kapsamda, sayısı 16’dan 30’a çıkan ve kırsal alanlar da dâhil bütün il sınırlarını kapsayacak şekilde hizmet sunma yükümlülüğü verilen büyükşehirlerin planlama, örgütlenme ve hizmet sunum modelinin geliştirilmesi gerektiği belirtilmektedir.
• Bu Plan döneminde Kentsel Gelişme Stratejisi yürürlüğe konulmuş ve önemli düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Yapılan mevzuat düzenlemesiyle Çevre ve Şehircilik Bakanlığı üst ölçekli mekânsal strateji planlarının yapımıyla görevlendirilmiş; her tür ve ölçekteki fiziki planların hazırlanması ve uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamakla yetkilendirilmiştir. Aynı düzenlemeyle büyükşehir belediyelerine il düzeyinde çevre düzeni planlarını hazırlama görevi verilmiştir.
• 2012 ve 2013 yıllarında yapılan düzenlemelerle büyükşehir belediye sayısı 30’a yükselmekte, büyükşehir belediye sınırları il mülki sınırları ile bütünleştirilmekte, büyükşehirlerdeki il özel idareleri ile büyükşehir sınırları içerisindeki belde belediyeleri ve köyler kaldırılmaktadır.

Günümüzde Büyükşehir Yönetim Yapısı: Ülkemizde büyükşehir yönetimi, büyükşehir belediyesi tarafından yürütülmektedir. Büyükşehir belediye yönetiminin organları ise 5216 sayılı kanunun 3. maddesinde;

• Büyükşehir belediye meclisi,
• Büyükşehir belediye encümeni ve
• Büyükşehir belediye başkanı olarak sayılmıştır.

Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşur. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye meclisinin başkanı olup, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidir (5216 sayılı kanun, m.12).

Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Belediye başkanının katılamadığı toplantılarda, encümen toplantılarına genel sekreter başkanlık eder (5216 sayılı kanun, m.16).

Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir, kanunda gösterilen esas ve usullere göre büyükşehir belediyesi sınırları içindeki seçmenler tarafından doğrudan seçilir.

Büyükşehir belediye başkan vekili, Belediye Kanunundaki usullere göre belirlenir. Ancak, büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları büyükşehir belediye başkan vekili olamaz.

Büyükşehir ve büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları görevlerinin devamı süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamaz; profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını yapamaz ve yönetiminde bulunamaz (5216 sayılı kanun, m.17).