Ünite 6: Büyükşehir (Metropolitan Alan)

Giriş

Zaman içerisinde şehirlerin giderek büyümesi, yoğunlaşması, ekonomi ve teknoloji alanlarındaki gelişmişliği ile beraber yeni bir tanımlama olarak “büyükşehir” kavramına ihtiyaç duyulmuştur. Dünya ölçeğinde ülkelerin gelişmelerinin farklılık ve çeşitlilik arz etmesinden ötürü “büyükşehir” kavramı da farklı uygulamalarla karşımıza çıkmaktadır. Bir şehri “büyükşehir” mertebesine ulaştıran belli başlı faktörler bulunmaktadır. Bunların başında coğrafi, demografik, ekonomik ve hukuki faktörler ile kamu hizmeti uygulamaları gelmektedir.

Büyükşehir Tanımı

İngilizce karşılığı “metropol” olan kavram, Türkçede “büyükşehir” olarak ifade edilmektedir. Pozitif hukukumuz büyükşehir terimini sıfat tamlaması gibi değerlendirerek “büyük” ve “şehir” sözcüklerini ayırarak kullanmaktadır. Ancak, büyükşehir terimiyle anlatılmak istenen şehrin büyüklüğü değil de, yeni bir idari teşkilat oluşumu olduğundan bitişik yazılması Türkçe imla kuralları açısından daha doğrudur.

Büyükşehir (Metropol) tanımının yapılmasında görüş birliği bulunmamaktadır. Kavramın idari, sosyal, ekonomik ve siyasi boyutları bulunduğundan, tek bir ölçüt kabul ederek ona göre tanımlamak pek mümkün değildir.

Metropol ve metropolitan alan olgusu 19. yüzyıl sonu ve 20. yüzyıl başlarında ortaya çıkmıştır. Bu alanı belirlemede; sanayide gelişmişlik, ulaşım-iletişim olanakları, nüfus sayısı, ekonomik olarak örgütlenme gelişmişliği esas alınmıştır. Daha sonra geliştirilen yeni ölçütlerle metropolitan alan şu şekilde özetlenebilir:

• Nüfus büyüklüğü ve yoğunluğu,
• Tarım dışı alanlarda çalışan işgücü oranı, sektörlerin kapasite ve ciroları,
• Merkezdeki kentle bütünleşebilme düzeyi, merkezdeki kentin egemenliği ve karşılıklı bağımlılık,
• Erişebilirlik, ulaşım sistemlerinin gelişmişlik düzeyi,
• Donatılardaki çeşitlilik.

Metropolitan alan ölçütleri ülkelerin gelişmişlik ve yönetimsel yapılarına göre farklılık göstermektedir.

İlk olarak ABD’de 1910 yılı genel nüfus sayımında “metropolitan district” ifadesi kullanılmıştır. Sayımda ölçüt olarak merkez kent nüfusunun 50000 olması ve çevrelenen alan ile birlikte 150 kişi/mil2 yoğunluğu içermesi kararlaştırılmıştır. Zaman içerisinde bu ölçüt değişmiştir.

Amerika Birleşik Devletleri Nüfus Bürosu tarafından metropolitan alan konusunda belirlenen kriterler; nüfus, iş- meşguliyet ve merkezi kent ile diğer kentlerin ilişkisi şeklindedir. Yani nüfus açısından belirli bir yoğunluğa ulaşmış bir merkezi kent ile iş ve ekonomik bağlantıları yoğun olan başka kentlerin bütünleşmesi suretiyle metropolitan alanın oluşacağı belirtilmektedir.

Bu konudaki ilk yöntem, Houston şehrinde olduğu gibi mücavir alanların ve banliyölerin merkezi kente katılması şeklinde idi. Ancak mücavir alanlar ve banliyöler bu uygulamaya yönelik referandumda ret oyu vererek bu tür bir uygulamaya karşı durmuşlardır. İkinci yöntem, San Fransisco, Boston, New York şehri gibi County ve Municipality (Belediye) yönetimlerini bir çatı altında toplayan vilayet yönetimidir.

Diğer bir çözüm yolu ise vilayet yönetimlerinin sözleşmeye dayanarak yerel topluluklara hizmet sunmalarıdır. Örneğin Los Angeles vilayetinde şerif bürosu, kendi polis teşkilatını kurmak istemeyen vilayete bağlı kentlere ücret karşılığında güvenlik hizmeti sağlamaktadır.

Diğer bir yöntem ise, yerel konuların kendisine bırakıldığı metropolitan bir yönetimin oluşturulmasıdır.

Son bir uygulama, özel bölgelerin yakın bölgelerin sınırlarının içerisine alınarak hizmet alanının genişletilmesi ve birimler arası işbirliğinin arttırılması şeklindedir. Ancak metropolitan yönetim şeklinin yaygınlaşmasındaki sorunlardan dolayı çözüm yolu olarak özel bölgeler gösterilmekte ise de, halk özel bölgelerin kendi kontrollerinden uzaklaşabileceği endişesine sahiptir.

County, ABD’nin birçok eyaletindeki en büyük yerel yönetim birimidir. Bu birimlerin seçilmiş bir meclisi bulunur ve coğrafi bir bölge içinde faaliyet yürüten önemli bir mahalli idare birimidir. Genellikle bir yargı mercii olarak üye devletin ceza kanununu uygulayan county’ler, eyaletlerin vergileri ile mahalli vergileri tahsil eder, seçim yerleri ile seçim görevlilerini tayin eder ve seçimleri uygular. Okulları ve kütüphaneleri yönetir, yolları ve köprüleri yapar ve onarır. Sosyal tesisler kurmak şeklindeki diğer bazı görevleri de vardır. County’lerin teşkilat yapısı için tek tip bir yapıdan söz etmemiz mümkün değildir. Zira eyaletten eyalete farklılık arzetmektedir. Ancak iç teşkilat yapılarının temel unsurlarını County meclisleri, seçilmiş idari görevliler, atanmış görevliler, meclis ihtisas komisyonları olarak dörde ayırabiliriz.

Türk yönetim ve hukuk sisteminde metropoller 1984 yılına kadar diğer kentlerden farklı olarak değerlendirilmemiştir. 1984 yılında 3030 sayılı yasa ile metropoller “büyükşehir” adı ile tanımlanmış ve ülkenin yönetim sisteminde, diğer kentlerden farklı olarak değerlendirilmiştir. 1984 yılında bir kentin büyükşehir olarak tanımlanabilmesi için sadece tek bir kriter aranmıştır. O da, belediye sınırları içinde birden fazla ilçe bulunması. Bu kriter göz önüne alınarak 1984 yılında Ankara, İstanbul ve İzmir, 1986 yılında Adana, 1987 yılında Bursa, Gaziantep ve Konya’da kent yönetimlerinden farklı bir yönetim sistemi kurulmuş ve bu kentler büyükşehir olarak tanımlanmıştır. 1993 yılında Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin, Kayseri ve Samsun da büyükşehir olarak ilan edilmiştir. 2000 yılında bu kentlere Adapazarı da eklenmiştir. 2012 yılına gelindiğinde, kentlerin yönetiminde uygulanan büyükşehir yönetim modelinde elde edilen başarılar ve tecrübeler sonucunda büyükşehir sayısının artırılması hedeflenmiş ve bu amaçla 5216 sayılı kanunda büyükşehir olabilme kriterleri arasında yer alan nüfus kriteri, İl mülki sınırları büyükşehir belediyesi sınırları olarak genişletilerek, nüfus kriterini sağlamayan illerin, büyükşehir olabilmelerinin önü açılmıştır. 6360 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası ile bu illere Aydın, Denizli, Balıkesir, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa, Van ve 2013 yılında 6447 Sayılı Yasa ile Ordu ili olmak üzere 14 il eklenmiştir.

Büyükşehir belediyesi bulunan 30 ilde il özel idarelerinin tüzel kişiliği kaldırılmıştır. İl belediyesi bulunan 51 ilde ise il özel idarelerinin tüzel kişiliği devam etmektedir.

Türkiye’de büyükşehir yönetiminin kurulmasında iki temel gerekçe bulunmaktadır. Bunlardan;

• Birincisi ve kuruluş amaçlarında önceliklisi büyük kent merkezlerindeki kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasıdır.
• İkincisi ise birinci amaç kadar öncelikli olmasa bile katılımı ve dolayısıyla demokrasiyi gerçekleştirmektir.

2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı yasayla, büyükşehir sınırları için yeni ölçütler getirilmiştir. Buna göre, büyükşehir olma koşulu nüfusun en az 750.000 olmasıdır. Ayrıca, büyükşehir sınırları için coğrafi ölçüm şartı getirilmiştir. Nüfus yoğunlukları çok yüksek olduğundan İstanbul ve İzmit illerinin tamamı büyükşehir sınırları içerisine alınmıştır. Buna göre il sınırları içinde olmak ve valilik binası merkez alınmak kaydıyla;

• Nüfusu 2.000.000'dan fazla olan büyükşehirlerde 50 km yarıçapındaki yerleşim yerleri,
• Nüfusu 1.000.000-2.000.000 arası olan büyükşehirlerde 30 km yarıçapındaki yerleşim yerleri,
• Nüfusu 1.000.000'dan az olan büyükşehirlerde ise 20 km yarıçapındaki yerleşim yerleri büyükşehire dahil edilmiştir.

Büyükşehir Alanının Gelişmesini Etkileyen Önemli Faktörler

Batı'da kentlerin gelişimi tarımsal sanayileşme ile başlamıştır. Buhar gücünün insangücü yerine kullanımı, yeni hammadde kaynakları, kitle iletişim ve ulaşımındaki gelişmeler bu süreci hızlandırmıştır. Bunlara ek olarak, merkezi devletlerin oluşumu ile geniş alanlarda kamu denetimi ve esenliği sağlanabilmiştir. Ayrıca işbölümü ve uzmanlaşmanın yaygınlaşması, toplumsal örgütlenmenin kurularak bütünlüğün ve toplumsal eşgüdümün gerçekleştirebilmesi, son çözümlemede, Avrupa ve Kuzey Amerika'da endüstriyel kentlerin doğuşuna yol açmıştır. Buna bağlı olarak yine bu yerlerde büyük kentler 19. yüzyılda süren endüstriyel devrimin ve kırsal yörelerden kentlere doğru yoğun göçün sonucu olarak doğmuşlardır.

Büyükşehir alanlarının oluşmasında ve gelişmesinde, var olan bu kentleşme süreci önemli rol oynamıştır. Ayrıca büyükşehir alanlarının oluşmasını etkileyen faktörler; coğrafi, demografik, ekonomik ve hukuki faktörler ile kentlerdeki kamu hizmetleridir.

Coğrafi faktörler: Yerleşme alanlarının zamanla büyükşehir alanları haline gelmeleri, coğrafi konumla ilgilidir. Coğrafi konumun özellikleri, ulaşımı kolaylaştırıcı olması, tabiat şartları vb. olarak belirtilebilir. Coğrafi konum her yönüyle insanlar için çekici bir etmen olmuştur.

Coğrafi faktörlerin önemli bir kısmını da ticaret ve ticaret yolları oluşturur. Özellikle bugün önemli büyükşehirlere baktığımızda deniz ticaretinin yapıldığı kentler olduğu veya ticaret yolları üzerinde bulunduğu görülür. Bu özelliklerinden dolayı da göçe maruz kalmışlardır.

Demografik faktörler: Kalkınmış ülkelerdeki büyükşehir alanlarında yapılan incelemeler, bu alanların ortaya çıkmalarında ve gelişmelerinde hem iç hem de dış göçlerin etkili olduğunu ortaya koymaktadır. Büyükşehir alanları ülke içindeki göçler ve ulaşım araçlarının özellikle kara ulaşımı araçlarının gelişmesiyle hız kazanmıştır. Yine bu alanların sınırları içindeki hareketlilik de aynı kaynaktan etkilenmiştir

Gelişmiş ülkelerin büyükşehir alanlarındaki nüfus artışının başlıca sebepleri, tarım kesiminin az işçiye ihtiyaç duyması ve burada yaşayanların büyük kentlere göçüyle doğum oranının yüksek olmasıdır. Gelişmekte olan ülkelerde ise bu durum, kırsal alanlardaki nüfus fazlalığından ve buralarda yaşayanların kentlerde daha iyi çalışma imkanları bulabilecekleri umuduyla olan göçlerden kaynaklanmaktadır.

Kısaca kırdaki çözülme kentlerde büyük bir yoğunlaşmaya neden olmuştur. Ayrıca, şehir nüfusunun gün içinde farklılık gösterdiği söylenebilir. Özellikle son zamanlarda, sanayileşmiş büyükşehirlerde insanlar oturmak için şehir dışındaki ortamı tercih ederken, iş için şehir merkezine gelmektedirler.

Kentlerdeki kamu hizmetleri: Büyük kentlerdeki hizmet türleri daha küçük yerleşme alanlarında sağlanıyor olsa da nitelik ve nicelikleriyle uygulama politikaları değişiklik gösterebilmektedir. Büyük yerleşme alanlarındaki toplanmaya sebep olan bu hizmetlerin başlıcaları olarak mesken, ulaşım, sağlığı koruma ve diğer sosyal hizmetleri saymak mümkündür.

Büyükşehirlerdeki mesken hizmetleri diğer şehirlere göre daha gelişmiştir. Ülkemizde de örneği görüldüğü gibi, meskenlerde kullanıma sunulan doğalgaz tesisatı ilk kez büyükşehirlerde uygulanmaya başlamıştır. Ayrıca, meskenlere ulaştırılan internet, elektrik ve su gibi olanakların denetimi büyükşehirlerde daha sıklıkla yapılmakta ve kesilmesinin önüne geçilmeye çalışılmaktadır. Bu sebeple, büyükşehirde mesken kullanımı diğer şehirlere göre daha rahat ortam sağlamaktadır. Aynı şekilde büyükşehirlerde ulaşım olanakları da daha gelişmiştir. Nüfus yoğunluğundan kaynaklanan ulaşım zorluğunun önüne geçebilmek için büyükşehirlerde ulaşım olanaklarının sayısı arttırılmıştır.

Ayrıca, büyükşehirlerde sağlık açısından imkânlar daha çok gelişmiştir. Şehrin büyüklüğü ve nüfus yoğunluğuyla orantılı bir şekilde hastane sayısı ve çeşitliliği de fazladır. Hastane sayısının fazla olması şehrin çeşitli bölgelerine dağılmalarını sağlamakta, bu da, hastaneye ulaşımı daha kolay hale getirmektedir.

Ekonomik faktörler: Sanayileşmenin hız kazanmasıyla birlikte, yan sanayi tesisleri kuruluşlarına da ihtiyaç duyulması, şehirleri ve çevre şehirleri çekici kılmıştır. Giderek artan sanayi kuruluşlarının sayısı bölgenin yaşama şartlarını sosyal, kültürel, ve ekonomik yapısını etkilemektedir.

Sanayileşmenin geliştiği bu şehirler ekonomik ve sosyal olanaklar bakımından ilerlemekle beraber diğer şehirlerden ve kırsal alandan göç almaya başlarlar.

Ekonomik girdilerin artmasıyla hızlı bir büyüme yaşayan kentin şehir planlamasında yeni projeler üretilmesi durumu doğmakta ve bu da, o şehri giderek “büyükşehir” aşamasına ilerletmektedir.

Hukuki faktörler: Hükümetler belirli bir bölgeyi muhtemel gelişmesini göz önüne almak suretiyle büyükşehir alanı kabul eder.

Hükümetlerin kanuni ve idari işlemlerle belirli bir bölgeyi gelişime açık hale getirmesi, o bölgeye talebi artırarak nüfus yoğunlaşmasına neden olmuştur. Ayrıca o bölgeye yapılan yatırımlarla sadece nüfus sayısında bir artış olmamış, aynı zamanda hem ekonomik hem sosyal anlamda gelişme sağlanmıştır.