Ünite 2: Düzenleme Faaliyetleri ve Düzenleyici Kurumlar

Düzenleme Kavramı

Düzenleme kavramı, disiplinlerarası bir kavramdır ve farklı şekillerde tanımlanmaktadır. Kavrama hukuk açısından bakıldığında, kural koyulması ve bu kuralların uygulanması ve denetimi konularını içermektedir. İktisat bilimi açısından ise düzenleme kavramı, çeşitli ekonomik faaliyetler çerçevesinde, örneğin finansal piyasalarda, altyapı hizmetlerinde, rekabet, ulaşım gibi alanlarda, devletin müdahalesini içeren uygulamalar bütünü olarak tanımlanır. Düzenleme kavramı, işletme açısından da faaliyetlerin bir parçası olarak önemle ele alınır. Düzenleme kavramı ayrıca, kamu sektörünün ekonomik faaliyetlerdeki kontrol mekanizması ve devletin bu alandaki rolü ile ilgili olması nedeniyle, kavram siyaset bilimini de ilgilendirir.

Finansal Piyasaların Düzenlenmesi

Finansal sektörde yapılan düzenlemeler, ekonominin çeşitli alanlarında yapılabilen düzenleme faaliyetlerinin en önemlilerinden biridir. Llwelllyn’ne göre, finans piyasalarının devletler tarafından düzenlenmesinin ilk nedeni, makro ekonomik istikrarın korunması, ikinci neden ise mikro istikrarın sağlanmasıdır. Bu düzenlemelerde her kurumun sağlıklı olması hedeflenir. Finans endüstrisine bütün olarak değil tek tek kurumlar olarak bakılır.

Finans düzenlemelerinin bir diğer hedefi ise, piyasalarda ve kurumlarda şeffaflığın sağlanması ve yatırımcıların korunmasıdır. Örnek olarak manipülasyonu engellemeye yönelik düzenlemeler ve aracı kurumların müşterilere yönelik ayrımcılık yapmamasını sağlamaya yönelik düzenlemeler verilebilir.

Ülke finans sistemleri genel olarak bankacılık, sermaye piyasaları ve sigortacılık sektörleri olarak üçe ayrılır. Düzenlemeye yönelik kurumlar da buna paralel olarak gelişmiştir. Bazı ülkelerde, bu sektörlere yönelik olarak ayrı düzenleyici kuruluşlar bulunmaktadır. Ancak son dönemlerde bazı ülkelerin gösterdiği eğilim, bu üç sektörün tek bir düzenleyici kuruluş tarafından düzenlenmesidir.

Finansal piyasaları düzenlenmesinin nedenleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: Dışsallıklar, piyasa yetersizlikleri ve başarısızlıkları, finansal kurumların gözetimi gerekliliği, sistemin kilitlenmesi, ahlaki çöküntü, finansal kontratlar ve reel sektör kontratları arasında fark olması, rekabetin zayıf olması, yatırımcıların bilgi düzeyinin düşük olması ve bilgiye dayalı karar vermede zorluk yaşamaları. Bu nedenlerden bazıları kısaca aşağıda açıklanmaktadır.

Dışsallık, belirli bir işleme taraf olanların dışındakilerin bu işlem nedeniyle etkilenmeleri demektir. Finans sisteminde şirketlerin aldıkları risklerin, kendi kurumlarının ötesinde diğer finans kurumlarına ve hatta tüm finans sistemine ve ülke ekonomisine zarar vermesi olasılığı bir dışsallık yaratmaktadır. Yani bir finans kurumunun batması, diğer kurumların finansal sağlığını olumsuz etkileyebilir. Ayrıca bazı finans kurumlarının olumsuz davranışları, diğer şirketlere olan güvenin azalmasına yol açabilir. Bu çerçevede, finansal düzenlemeler ve gözetim, bir bütün olarak finansal kurumlara olan güveni yükseltir. Ayrıca sermaye yeterliliği ile birlikte diğer düzenlemeler, finans kurumlarının daha sağlıklı hâle gelmesine yol açacaktır. Finans kurumları karar alırken, topluma yüklenebilecek maliyetleri göz önünde bulundurmuyorlarsa, bu durumda sektör, devlet tarafından toplumun çıkarları düşünülerek düzenlenmelidir.

Piyasa yetersizlikleri ve başarısızlıkları: Piyasalarda bulunan bazı yetersizlikler finans piyasa ve kurumlarının düzenlenmesini gerektirir. Bunlar şu şekilde özetlenebilir:

• Bilgi asimetrileri: Finans piyasalarında bilgi asimetrileri, piyasaların, kurumların ve araçların çok karmaşık hâle gelmesi nedeniyle çok yüksek düzeyde bulunmaktadır. Bilgi asimetrilerinin bulunması piyasalardaki adaletin ortadan kalkmasına yol açmaktadır. Özellikle finans kurumları profesyonelleri ile küçük yatırımcılar arasında bilgi asimetrileri bulunması, küçük yatırımcıların dezavantajlı duruma düşmelerine yol açmaktadır. Öte yandan bilgi asimetrilerinin bulunduğunu gören yatırımcılar, işlem yapmaktan kaçınarak piyasalardaki işlemlerin azalmasına yol açabilir. Bu çerçevede, düzenleyici kuruluşların bu bilgi asimetrilerinden kaynaklanan dezavantajları telafi edecek düzenlemeleri yapması gerekmektedir.
• Asil - vekil problemleri ve çıkar çatışmaları olması: Birçok işlemde, finans kurumları yatırımcılar adına işlemler gerçekleştirmektedir. Ancak finans kurumları yatırımcılar adına yaptıkları işlemlerde en iyi gayreti göstermeyebilir veya kendi çıkarları çerçevesinde bu işlemleri gerçekleştirebilir. Bu çerçevede, düzenleyici kurumların finans kurumlarının yatırımcılar adına yapacakları işlemlerde en iyi özeni göstermeleri ve çıkar çatışmalarını önleyecek düzenlemeler yapması gerekmektedir.

Finans Piyasalarının Düzenlenmesinde Kurumsal Yapı: Ülkelerde finansal piyasaların düzenlenmesine ilişkin alt yapı, genellikle hukuksal yapı ve finansal piyasalardaki gelişmelere göre şekillenmiştir. Bankacılık, sermaye piyasaları ve sigortacılık alanlarında ortak olacak şekilde düzenlenmesi gereken dört alan bulunmaktadır. Bunlar; mali düzenleme ve gözetim, sistemik düzenleme ve gözetim, yatırımcı haklarının korunması ve sistemde rekabetin tesis edilmesi olarak sıralanabilir. Bu dört konu ile ilgili, ülkelerin kurabilecekleri kurumsal altyapıya ilişkin opsiyonlar için (S. 35, Tablo 2.1.’i) inceleyiniz.

Tüm Finans Sektörüne Yönelik Tek Bir Düzenleyici Kurum Oluşturmanın Avantajları: Bu avantajlar aşağıdaki şekilde sıralanabilir:

• Bir finansal holdingin tüm sektördeki risklerinin daha bütüncül olarak görülebilmesini sağlar.
• Bilgi paylaşım problemlerini ortadan kaldırır.
• Sektörde problemler yaşanması durumunda, hesap sorulabilirliği artırır ve değişik düzenleyici kurumların suçu birbirlerine atma olasılığını ortadan kaldırır.
• Finansın değişik sektörlerindeki kurumlar arasındaki sınırlar ortadan kalkmış ve herhangi bir kurumun, hangi düzenleyici kurumun yetki sahasına girdiğinin tespit edilmesi zorlaşmaya başlamışsa, bu durumlarda tek bir düzenleyici kurum daha başarılı olur.
• Düzenleyici kurum sayısı azaldıkça, kurumsal maliyetler de azalacaktır.
• Tek bir düzenleyici kurum, farklı finansal şirketlerle arasındaki risk transferlerini daha iyi gözlemleyebilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, krizlerin finansın farklı sektörlerini ve finansal sistemin tamamını nasıl etkileyeceğini daha iyi anlayabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, farklı sektörlerde bulunmasına rağmen, aynı özelliklere sahip finansal hizmetlere yönelik uyumlu kurallar ve gözetim gerçekleştirebilir.
• Değişik alanların tek bir kurum tarafından düzenlenmesi sinerji yaratır.
• Tek bir düzenleyici kurum, değişik düzenleme alanlarına yönelik kaynakları daha etkin dağıtabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, uluslararası çapta düzenleyici kurumlarla, daha etkili işbirliği gerçekleştirebilir.
• Kurumlar arası koordinasyon gerçekleştirilmesi veya kurumlar arası çekişmeler gibi sorunlar ortadan kalkar.
• Düzenleme boşlukları, eşitsizlikler, uyumsuzluklar ve boşlukları ortadan kaldırır.
• Düzenleme ve gözetim anlamında boşlukları ortadan kaldırabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, kamuoyunun ve düzenlenen sektörlerin anlaması ve tanımasını kolaylaştırır.
• Düzenleme arbitrajı olasılığı ortadan kalkacaktır.
• Düzenlenen şirketlerin düzenlemeden kaynaklanan maliyetleri tek bir kurumla karşı karşıya oldukları için azalacaktır.

Tüm Finans Sektörüne Yönelik Tek Bir Düzenleyici Kurum Oluşturmanın Dezavantajları ve Birden Fazla Düzenleyici Kurum Oluşturmanın Avantajları: Bu avantajlar aşağıdaki şekilde sıralanabilir:

• Tek bir düzenleyici kurumun birden çok ve belirsiz hedefleri olabileceği için, odaklanma sorunu yaşanabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum oluşturulsa bile, kapsam ekonomisine ulaşmak zor olabilir.
• Farklı düzenleyici kurumlar arasında etkili bir iletişim sağlanabilirse, tek bir düzenleyici kurum avantajlı olabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, gelişmekte olan ülkeler için uygun olmayabilir. Çünkü gelişmekte olan ülkelerde, uzmanlaşmış kurumlar kendi sektörlerinde faaliyet göstermektedirler.
• Tek bir düzenleyici kurumun oluşturulması, çok karmaşık bir süreçtir ve sorunlar yaratabilir. Örneğin, birleşme sürecinde kilit personel ayrılabilir ve bu durum mevcut personelin moralinin bozulmasına yol açabilir. Kurumun etkin faaliyette bulunması sekteye uğrar.
• Eğer finans endüstrisinde dominant bir sektör varsa, dominant sektörü düzenleyen kurum daha etkili olabilir ve diğer sektörler arka planda kalabilir.
• Tek bir düzenleyici kurumun oluşturulması, uzmanlaşmayı ortadan kaldıracaktır. Ayrı düzenleyici kurumların başarılı olma şansı daha yüksek olabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, düzenleme alanındaki problemlere yönelik olarak daha katı bir tutum takınabilir.
• Tek bir düzenleyici kurumun oluşturulması, tek bir bakış açısının oluşmasına yol açacaktır.
• Tek bir düzenleyici kurum, düzenleme ve gözetim anlamında odaklanma sorunu yaşayabilir.
• Tek bir düzenleyici kurumun başarılı olacağı varsayılsa bile, bu maliyetli ve uzun vadede gerçekleşebilecek bir süreçtir. • Bankacılık, sermaye piyasası ve sigortacılığa yönelik tek bir düzenleyici kurum oluşturulması yatırımcılara yanlış mesaj verebilir.
• Tek bir düzenleyici kurum oluşturulması, farklı düzenleyici kurumların sağladığı zenginlik ve tecrübenin yok olmasına yol açabilir.
• Tek bir düzenleyici kurumun oluşturulması, birden fazla düzenleyici kurumun bulunduğu duruma özgü kontrol mekanizmalarının ortadan kalkmasına yol açabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, farklı sektörlere yönelik uzman yaklaşımın ortadan kalkmasına yol açabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum oluşturulduktan sonra, beklenen ölçek ekonomileri elde edilemeyebilir.
• Finans sektörüne yönelik monopol bir düzenleyici kurum yaratılması, düzenleme kalitesinde düşüşe yol açabilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, birçok aktiviteyi aynı anda yerine getirmeye çalışacağı için, tüm alanlara gerekli ilgiyi gösteremeyebilir. • Kurum çok büyüyeceği için çok bürokratik hale gelebilir.
• Tek bir düzenleyici kurum, aşırı güçlü hale gelebilir.
• Bir alandaki başarısızlık, tek bir düzenleyici kurumun tüm alanlardaki düzenleme ve gözetimine yönelik güvensizlik oluşturabilir.
• Farklı düzenleyici kurumların bulunduğu sistemde, bir kuruma liderlik rolü verilerek iş birliğinde etkinlik daha da artırılabilir.
• Mali düzenlemeler ve gözetim arasındaki yaklaşımlar ve kültür açısından büyük farklılıklar bulunmaktadır. Tek bir düzenleyici kurumun, böyle büyük farklılıklar içeren yaklaşımları etkili bir şekilde kullanıp kullanamayacağı şüphelidir.
• Tek bir düzenleyici kuruma mali düzenlemeler ve iş yapısı düzenlemeleri gibi her iki alanda da düzenleme yetkisi verilmesi, etkili ve verimli bir gözetim açısından sağlıklı olamayabilir.

Sermaye Piyasalarının Düzenlenmesinde Uygulamalar

Genel olarak sermaye piyasalarına ilişkin ana düzenlemeler ve çerçeve kuralların yasama organı tarafından belirlendiği, bunun ardından piyasalarda faaliyet yürütecek kurumlar, işlem görecek araçlar ve piyasa katılımcıları gibi konulardaki ayrıntılı düzenlemelerin, bu alanlarda yetkilendirişmiş düzenleyici otoritelere bırakıldığı gözlenir.

Aşağıda farklı ülkelerdeki uygulamalar verilmektedir.

ABD Uygulamaları

ABD’de düzenleyici yapı üçayaklı şekilde örgütlenmiştir. Bu ayaklardan ilki, borsa ve aracı kurumların bir araya gelmesiyle oluşan Ulusal Aracı Kurumlar Birliği (NASD)’dır. İkinci düzenleyici ayak, Securitiesand Exchange Commission (SEC) ve Commodities Futures Commission (CFTC)’dir. Üçüncü ayak ise, ABD Kongresidir.

Dodd-Frank Wall Street Reformu ve Tüketici Koruma Yasası

Bu yasanın önemli noktaları şunlardır:

• Bağımsızlık ve otorite yoluyla yatırımcıların korunması.
• Çok büyük olduğu için batmasına göz yumulamayacak şirketlerin kurtarılmasının sona erdirilmesi.
• İleri seviye uyarı sistemi sağlanması.
• Egzotik enstrümanlarla ilgili şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu.
• Yönetici ücretleri ve kurumsal yönetim.
• Kayıtlar ile ilgili düzenlemelerin güçlendirilmesi.
• Güçlü bir tüketici finansal koruma gözetim sistemi.

Bu kurumun temel özellikleri ise aşağıdaki gibi tasarlanmıştır:

• Denetim ve Uygulama
• Tüketicinin Korunması
• Hızlı Hareket Etme Yeteneği
• Eğitim
• Tüketici Hattı
• Finansal Sistemde Sorumluluk Çerçevesi
• Banka Düzenleyici Kuruluşlarıyla Çalışmalar.

Avrupa Birliği Uygulamaları

İngiltere: Krizden önceki sistemde, sermaye piyasası, bankacılık ve sigortacılık alanındaki tüm düzenleyici kurumların birleştirilerek, bütün yetkilerinin Finansal Servis Otoritesi’ne devredildiği, ayrıca öz düzenleyici organizasyonların tamamının da tek bir kurum altında birleştirildiği görülmektedir. İngiltere Merkez Bankası ise sistemin istikrarını korumak amacıyla, sınırlı şekilde faaliyet yürütmektedir. Haziran 2010’daki Reform Paketi doğrultusunda, Financial Policy Committee (FPC) adında Bank of England’a bağlı olan ve finansal sistemin istikrarının sağlanması ve gözetiminden sorumlu bir birim oluşturulması hedeflenmiştir.

Almanya: 2002’de kurulan BaFin Maliye Bakanlığı’na bağlı, ancak ayrı tüzel kişiliğe sahiptir ve düzenleyici otorite olarak Merkez Bankası ile koordineli hareket etmektedir. Bankalar, finansal hizmet kurumları ve sigorta şirketlerinin gözetim ve denetimi BaFin tarafından yapılmaktadır. Uygulamadaki düzenlemeler, daha çok Maliye Bakanlığı tarafından yapılmakta, BaFİN ise gözetim görevini yerine getirmektedir.

Fransa: Fransa’da bankacılık alanına ilişkin düzenleme ve denetim, Merkez Bankası ve Bankacılık Otoritesi tarafından yapılmaktadır. Sermaye piyasasına ilişkin düzenleme ise, 1 Ağustos 2003 tarihli Financial Security Act ile kurulan AMF tarafından yapılmaktadır.

Diğer AB ülkelerini özetleyecek olursak; Avusturya, Belçika, Danimarka, İrlanda ve İsveç’te tüm finans sektörü için tek otorite bulunmaktadır. Finlandiya, Yunanistan, İtalya, Hollanda, Portekiz ve İspanya’da sermaye piyasaları için ise, ayrı bağımsız otoriteler bulunmaktadır.

AB’de Finansal Regülasyonla İlgili Diğer Gelişmeler

• Kredi derecelendirme kuruluşları: Kredi derecelendirme şirketlerinin yüksek riskli ipotekle desteklenen teminatların gerçek değerlerini göstermekteki başarısızlıkları, sektörde daha geniş çaplı düzenlemeleri gerekli kılmıştır.
• Hedge fonları ve özel sermaye: Hedge fonları, özel sermaye ve diğer piyasa aktörlerinin düzenleme ve denetim standartlarının belirlenmesi için, kapsamlı bir yasal düzenleme yapılması planlanmaktadır.
• Krizden korunma: Krizden korunma için erken müdahale araçları üzerine bir beyaz tebliğ yayınlanmıştır.
• Türevler: Türevler ve diğer karmaşık yapıya sahip ürünlerle ilgili olarak, Komisyon’un mali istikrar ve şeffaflığın artırılması yönündeki girişimleri devam etmektedir.
• Denetleme kuralları: 2009’da başlatılan eylemlerle, birbiriyle uyumlu düzenleme kurallarının belirlenmesi hedeflenmektedir.
• Yatırımcı ve ticari müşteri korunumu: Komisyon, banka hesap sahiplerinin ve sigorta poliçesi sahiplerinin desteklenmesi için gerekli tedbirleri almıştır.

Japonya Uygulamaları

Japonya’da 1998 yılından bu yana, bütün mali kuruluşların denetimi Başbakanlığa bağlı Finansal Gözetim Kurumu tarafından yapılmaktadır. Finansal piyasalarla ilgili fonksiyonlar, Menkul Kıymetler ve Borsalar Gözetim Komisyonu (SESC) tarafından yürütülmektedir

Avustralya, İsviçre ve Güney Kore Uygulamaları

Avustralya’da bütün finans kurumları için, basiretli davranış kurallarına ilişkin düzenleme ve gözetim işlevini yerine getiren, diğeri ise tüketicinin korunması amaçlı iş davranış kuralları düzenlemelerini üstlenen iki kurum bulunmaktadır.

İsviçre finansal sistemine ilişkin yetkili tek kurum, İsviçre Finansal Piyasa Düzenleyici-Denetleyici Otoritesidir. Kurum tarafından yapılan düzenlemeler, Maliye Bakanlığı’nın onayıyla yürürlüğe girmektedir. Ancak, kurumun bağımsızlığı yasal olarak güvence altındadır.

Güney Kore’de ise, finans sektörünün bütünü üzerinde faaliyet göstermek üzere, Finansal Gözetim Komisyonu bulunmaktadır.

IOSCO

Dünyadaki menkul kıymetler ve future piyasalarını düzenleyen kurumların uluslararası bir organizasyonu olan IOSCO, 1983 yılında kurulmuştur. IOSCO, dünyadaki regülatör kurumları farklı coğrafi alanların komiteleri altında örgütlemektedir.

IOSCO, sermaye piyasalarının etkili ve yüksek bir standarda sahip olması için çalışmaktadır. IOSCO bunun için prensipler belirlemiştir. Bu prensipler, üye ülkeler için zorunlu olmamakla birlikte, finansal entegresyon için uyulması gereken kurallar olarak teşvik edilmektedir.

2010 yılında IOSCO, bir zirve gerçekleştirmiş ve bu zirvede prensiplerinin çoğunu güncellemiştir. Finansal regülasyona ilişkin yeni prensipler eklenmiştir.

Diğer Gelişmeler ve G-20 Zirvesinde Alınan Kararlar

Yaşanan son finansal kriz sonrasında, dünyadaki regülatörlerin ortak hareket etme zorunluluğu doğmuştur. Çünkü kriz ABD temelli başlamasına rağmen, etkileri lokal değil, global olarak hissedilmiştir. Bu nedenle, IMF ve diğer birtakım uluslararası kuruluşlardan krize karşı ortak hareket etme çağrısı gelmektedir. Ortak düzenlenmesi gereken konular ise; şeffaflık, risk yönetimi, şirketlerin sermaye yapılarının güçlendirilmesi ve yatırımcıların korunması üzerinedir.