Ünite 8: Yerel Yönetimler ve Sosyal Hizmetler

Kamu Yönetimine Egemen Olan Anayasal İlkeler

Çağımızda gelişim ve değişimlere paralel olarak devletin görevleri de değişmektedir. Yönetişim olgusu, özel sektöre daha çok vurgu yapmaktadır.1961 anayasası ile sosyal devlet olma ilkesi temel hakları beraberinde getirmiştir. 1982 anayasası bu hakları daha ayrıntılı incelemektedir. Gelişmiş ülkelerin çoğunda bu hizmetler devlet tarafından sağlanmaktadır. Ulusal alanda politikalar üretmek ve bu politikaların işlerliğinin kontrolü Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından yapılmaktadır.

Tanımlar

Geleneksel devlet anlayışından modern devlet anlayışına geçiş 1929 Büyük Dünya Ekonomik Krizi sonrasında gerçekleşmiştir. Bu daha çok sosyal devlet vurgusunun yerleşmesi gereken yerle ilgilidir. Bu hizmetlerin sağlanmasında merkezi yönetim ve yerel yönetim kavramları mevcuttur. Kamu politikası yerel yönetimleri kapsamaktadır. Bu bağlamda uluslararası belgeler hizmetlerin gerekliliğini açıklamaktadır.

Yerel Yönetimlerin Özellikleri ve Önemi

Yerel yönetim kuruluşlarının özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür:

• Ülkenin yönetim sisteminin bütünlüğü içerisinde yer alırlar.
• Kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemleri, yasama organı tarafından belirlenir.
• Yerel yönetimler, yönetsel özerklikten yararlanır. Yerel yönetim kurumunun temelinde yerel demokrasi vardır.
• Yerel yönetimlerin uyması gereken, ulusal amaçlar, hedefler, ilkeler ve standartlar yönetimde bütünlüğü sağlamak amacıyla merkezi yönetimlerce belirlenir.
• Yerel yönetimler, merkezi yönetimin hiyerarşik denetimi altında değillerdir. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde hukuka uygunluk denetimi vardır.
• Yerel yönetim kuruluşları üstlendikleri kamu hizmetlerinin yürütülüşünde merkezi yönetime göre daha etkin ve verimli sonuçlar alabilmektedir (TODAİE, 1992, s.2).
• Yerel yönetimlerin (mahalli idarelerin) kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
• Yerel yönetimlerin seçimleri beş yılda bir yapılır.
• Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.
• Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
• Yerel yönetimler belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Cumhurbaşkanı izni ile birlik kurabilirler.

Yerel yönetimlerin önemi birkaç açıdan somut olarak ortaya konulabilir: Öncelikle, yerel yönetimlerin seçilmiş organları, halkının içinden seçildiği için yörenin önceliklerini bilirler ve bu nedenle de merkezi yönetime göre hizmetlerin daha verimli ve etkin yürütülmesini sağlarlar. İkinci olarak, yerel nitelikteki görevleri merkezi yönetimden devralan yerel yönetimler, merkezi yönetimin yükünü azaltmaktadır. Yerel yönetimler, merkezi yönetime göre dinamik ve girişimci bir yapıya sahiptir. Diğer yandan yerel yönetimler hemşerilik duygularının ve demokratik değerlerin gelişmesine de katkıda bulunmaktadır. Son olarak ise aşırı merkezileşmenin ortaya çıkardığı sorunların giderilmesinde yerel yönetimlerin önemi büyüktür ve bu açıdan yerel yönetimlerin, merkezi yönetimin zıttına değil merkezi yönetimi destekleyici/tamamlayıcı nitelikte olduğu söylenebilir (Yurttaş ve Köseoğlu, 2005, s.27).

Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Sorunları

Yerel yönetimler, kuruluş, işleyiş ve esasları kanunlarla düzenlenmiştir. Anayasal bir niteliği vardır. Bunların en başında, yerel yönetimler için gerekli olan demokratik niteliklerin yoksunluğudur. Yerel yönetim kuruluşlarının yer yer merkezi yönetimin vesayeti altında olması, bu kuruluşların yürürlükteki nitelikte karar almalarını dolayısıyla da yerel yönetimlerin yönetsel özerkliğini zorlamaktadır. Tanzimat’tan bu yana devam eden merkeziyetçi yaklaşım evrak işlerini de beraberinde getirmiş ve yönetimin işleyişi, hizmetlerin etkin ve verimli yürütülmesine ket vurmuştur. Yerel yönetim kurumlarına demokratik nitelik kazandıran halkın katılımı, Türk yerel yönetim sistemi içerisinde son derece sınırlıdır. Ayrıca yerel toplulukça oluşturulan ve varlık nedeni bu topluluğa hizmet etmek olan yerel yönetimlerin her türlü karar, eylem ve işlemlerinde bilgi sahibi olması gereken o topluluğun bilgilenmesini sağlayacak yönetsel saydamlık da yeterli değildir. İkinci temel sorun, yerel kamu hizmetlerindeki yetki ve sorumluluk ile kesin karar alabilme yetkisi ve akçal (mali) kaynak yeterliliği konularında yerel yönetimlerin güçsüz olmalarıdır. Üçüncü temel sorun ise yukarıda belirlenen sorunların temelinde gelişen, toplumun beklentileri çapında etkili ve verimli bir hizmet üretememektir. Bütün bu sorunların temel nedeni, merkeziyetçi yönetim geleneğinin bir türlü terk edilmeyişidir. Bunun doğal sonucu olarak yerel toplulukların kendi kendilerini, köylerini, il ve ilçelerini, kendi oluşturdukları yerel yönetimler aracılığıyla yönetmelerine olanak sağlayan bir yönetim sistemi oluşturulamamıştır (TODAİE, 1992, s.2).

Yerel Yönetimler ve Sosyal Hizmet İlişkisi

Sosyal devlet anlayışını değerlendirirken geçmişlerin de değerlendirilmesi oldukça önemlidir. Sosyal güvenlik ve sosyal eşitlik ilkesi birlikte tartışılmalıdır. Sosyal hizmet, sosyal kalkınmanın en önemli araçlarındandır. Kamu ihtiyaçlarının giderilmesi sosyal hizmet ile mümkündür.

Avrupa Birliği ülkelerinde yerel yönetimler ve sosyal hizmetler denildiği zaman Avrupa Birliğinin oluşumunda ekonomik boyutun yanında sosyal boyutta incelenmesi gerekir. Avrupa Birliğine üye ülkelerde bu işlerlik farklılık gösterir.

İskandinav Modeli (Kuzeydeki Oluşum): Sosyal hizmetler, daha çok devlet ve mahallî idareler tarafından yürütülmektedir. STK’lar bu uygulamaları destekler nitelikledir.

Anglo-Sakson Modeli: Kamu yararına ve profesyonel biçimde icra edilir. STK’lar, sosyal sistem içinde yer alırlar ve özellikle sistem içindeki boşlukları ve eksiklikleri tamamlama açısından önemlidir.

Korporatif Model (Almanya, Avusturya, Benelüks Ülkeleri, İtalya Oluşumu): Hizmetler daha çok sivil toplum örgütleri tarafından sağlanır. Sivil Toplum Örgütleri, planlı ve sistemli bir şekilde çalışırlar. Her üye devlet kendi sosyo-ekonomik yapısına uygun sistemi uygulayabilir. Dayatılan bir biçim yoktur.

Türkiye’de yerel yönetimler alanında sosyal hizmetlere yönelik olarak yapılan düzenlemelere baktığımızda; yerel yönetimlerin; yasal, idarî düzenlemeler ve mali imkânlara bağlı olarak değiştiğini görürüz. Sosyal politika ve sosyal hizmetler alanı da bu değişimlerden nasibini almıştır. Yerel yönetimlere ilişkin temel yasalar, 2004 tarihinden itibaren yeniden düzenlenmiştir. İlk düzenleme 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile başlamış; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, bir yıl sonra kabul edilmiş, 5393 sayılı Belediye Kanunu da 2005 yılında değiştirilerek belediyelere ve il özel idarelerine sosyal hizmetlere ilişkin önemli görevler ve yükümlülükler getirilmiştir. Bunlar tarafından oluşturulan mahalli idare birlikleri de “mahalli idare” statüsündedir ve bu amaçla 2005 yılında Mahallin İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiştir. 1924 tarihli Köy Kanunu’nun değiştirilmesine yönelik çalışmalar da devam etmektedir.

İl Özel İdareleri’nin bu konudaki yetkileri ise şöyle özetlenebilir: İl, Türkiye’de yetki genişliği ilkesine göre yönetilen bir mülkî idare kademesidir (valilik, vilayet); aynı zamanda yerinden yönetim ilkesine göre yönetilir. Kamu tüzel kişiliğine sahip olan özel yönetim (özel idare) birimleridir. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanun’da il özel idaresi, il halkının ortak yerel ihtiyaçlarını karşılayan, genel karar organları halk tarafından seçimle iş başına getirilen ve yürütme görevi valiye verilmiş olan bir tüzel kişidir. İl özel idaresi; il genel meclisi, il encümeni ve validir. Vali, ilin genel idaresinden sorumludur ayrıca özel idaresinin başıdır. İl Özel İdareleri’nin Sosyal Hizmet ve Yardımlara İlişkin Görevleri: İl Özel İdarelerinin sosyal hizmet ve yardımlara ilişkin görevleri şu şekilde sıralanabilir:

• Mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla, il sınırları içerisinde, sosyal hizmet ve yardımlarda bulunma, yoksullara mikro kredi sağlama, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtlarının; yapım, bakım ve onarım ile diğer ihtiyaçların karşılanması (mad.6/a),
• Hizmetlerin vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulması; hizmet sunumunda engelli, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin sunumuna uygun yöntemler uygulanması (mad. 6),
• Eğitim, kültür ve sosyal hizmetler, imar ve bayındırlık, çevre ve sağlık ihtisas komisyonlarının kurulması (mad. 16),
• Vali tarafından il halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemlerin alınması, il özel idaresi bütçesinde yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneğin kullanılması (mad. 30/m,n),
• Yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımların il özel idaresi giderleri arasında yer alması (mad. 43/h),
• Sağlık, eğitim, spor, çevre, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, engellilere, yoksul ve düşkünlere yönelik hizmetlerin yapılmasında ilde dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği arttırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar uygulamak (mad.65).

Belediyelerin çalışmalarına baktığımızda (Büyükşehir, İl, İlçe, Belde Belediyeleri) ; 2005 yılında yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre belediye; “belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanmaktadır. Belediyenin organları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanıdır. Nüfusu 5000’in üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur.

Belediyeler;

• Sosyal hizmet ve yardım, meslek ve beceri kazandırma hizmetlerini yapma veya yaptırma,
• Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler için kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açma,
• Gıda bankacılığı yapabilme,
• Belediye hizmetlerinin, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulması,

Ayrıca bu kanunla;

• Yardımların insan onurunu zedelemeyecek şartlarda sunulması (mad. 13),
• Hemşeriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaların yapılması (mad.13),
• Hizmet sunumunda engelli, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumlarına uygun yöntemlerin kullanılması (mad. 14),
• Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetlerinin götürülebilmesi (mad.15/m),
• Belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemlerin alınması (mad.38/m),
• Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanma, engellilere yönelik hizmetleri yürütme ve engelliler merkezi oluşturma (mad. 38/n),
• Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımların belediye giderleri arasında yer alması (mad.60/i),
• Belediye ve mücavir alan sınırları içinde kendisine, eşine veya on sekiz yaşından küçük çocuklarına ait konutu olmayan dar gelirli kişiler ile afete maruz kalanlara arsa tahsis yapılabilmesi (mad.69),
• Kanunun 75. maddesine göre, belediyeler görev ve sorumlulukları alanına giren konularda, engelli dernek ve vakıfları ile işbirliği içerisinde onların sorunlarının çözümüne katkıda bulunabilir. (mad.75),
• Sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerinin kent konseyi ile hayata geçirilmesi (mad. 76),
• Sağlık, eğitim, sosyal hizmet ve yardım hizmetleriyle, yaşlılara, kadın ve çocuklara, engellilere, yoksul ve düşkünlere yönelik hizmetlerin yapılmasında beldede dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği arttırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar uygulama (mad. 77) gibi sosyal hizmet ve yardımlara ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Köyler ise; 1924 Köy Kanunu’na göre köy, taşınır ve taşınmaz mallara sahip olan ve bu kanun ile kendisine verilen işleri yapan tüzel kişidir. Köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtar köy tüzel kişiliğinin organlarını oluşturur. Muhtar yürütme organı, ihtiyar meclisi ve köy derneği danışma ve karar organlarıdır. Köyde bulunan bütün seçmenler köy derneğini oluşturur. Köy derneği, köylüleri yönetime katar. Köy derneği, muhtarı ve ihtiyar heyetini seçer ve bazı yönetsel kararlar alır. İhtiyar Meclisi (Heyeti), seçilenler ve doğal üyeler olmak üzere iki tür üyeden oluşur. Köy imamı ve köy öğretmeni doğal üyelerdir. İhtiyar meclisi, köy işlerini sıraya koyar, imece ve salmaya karar verir. Köy muhtarının harcamalarını denetler, köy bütçesini kabul eder, Köylüler arasındaki uyuşmazlıkları uzlaştırma yoluyla çözmeye çalışır, köyün zorunlu işlerini yapmayanlara ya da paylarını ödemeyenleri cezalandırır. Muhtar, köy tüzel kişiliğini temsil eder ve ihtiyar meclisi ile birlikte köy işlerini yürütür.

Mahalli İdare Birlikleri’nin çalışmaları; 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda düzenlenmiştir. Mahalli idare birlikleri yerel yönetim birimleri arasında yer alır. Kamu tüzel kişisidir. Köyler, Belediyeler ve İl Özel İdareleri (sadece köylerden, belediyelerden veya özel idarelerden oluşan) birlik kurabilecekleri gibi diğer yerel yönetimlerle ortaklaşa (belediye/köy, belediye/özel idare, köy/özel idare, belediye/köy/özel idarelerden oluşan) birlikler de kurabilirler. Coğrafi bakımdan birbirine çok yakın olan yerel yönetim birimleri itfaiye, içme suyu, sulama, kanalizasyon, arıtma, katı atık toplama, yol yapımı gibi hizmetleri, aralarında kuracakları bu gibi birlikler aracılığıyla daha etkili hizmet verebilirler.

Yerel yönetimlerin sosyal hizmet ve yardımlara ilişkin yükümlülüklerini zorlaştıran etkenlere göz attığımızda aşağıdaki gibi birçok sorunun yerel yönetimler tarafından sunulacak hizmetlerin pratikteki etkinliğini azalttığını görmekteyiz (Aydın, 2009, s.36-37)

• Yerel yönetim birimlerinin mali açıdan kaynak yetersizlikleri,
• Sosyal hizmet uygulamalarına yönelik veri yetersizliği,
• Yerel yönetim birimleri arasındaki koordinasyonsuzluk,
• Yerel yönetimlerin teşkilatlanma ve personel istihdamında norm kadro ilke ve standartlarına uyulmaması,
• Yerel yönetim birimlerinde sosyal hizmet ve yardımlara ilişkin birbirinden farklı birimlerin bulunması, herhangi bir birimin bulunmaması veya kurulan birimlerin isim ve görev alanlarının yerel yönetim birimlerine göre farklılık göstermesi,
• Yerel yönetimler alanında özellikle belediyeler ile valilik (kaymakamlık) arasındaki ilişkiler ve sosyal yardım ve hizmetler alanına giren konularda görev dağılımı ve bölüşümünün iyi tanımlanmaması,
• Sosyal hizmet alanı ile ilgili olarak merkezî yönetim tarafından yürütülen hizmetlerle birlikte çok başlı bir tablonun varlığı,
• Merkezî ve yerel sosyal politikaların çerçevesinin belirlenmemesi,
• Yerel yönetim birimlerinde yeteri kadar sosyal hizmet alanında uzmanlaşmış personel bulunmaması,
• Sosyal hizmetlere yönelik standartların (yardım tutarı, aranacak şartlar vs.) belirlenememiş olması,
• Yerel yönetim kuruluşlarında sosyal hizmetler ve yardımlar konusunda uygulama birliği bulunmaması,
• Yerel yönetimlerin sosyal yardımlarla ilgili bilgi verme sorumluluğunun bulunmaması,
• Yerel yönetimlerin sosyal yardım ve hizmetlere ilişkin görevlerinin yapılmaması durumunda herhangi bir müeyyidenin bulunmayışı,
• Yerel yönetimler tarafından hangi harcamaların sosyal harcama olarak nitelendirildiğinin belirlenmemesi ve sosyal harcama bütçelerinin oluşturulmaması,
• Yerel yönetimlerin sosyal harcamalarının izlenmesinde bütçe sisteminde kullanılan sınıflandırmalardan kaynaklanan sorunların varlığı,
• Yerel yönetimlerin sosyal harcamalarına ilişkin stratejik planları, faaliyet raporları, bütçe göstergeleri ve özellikle kesin hesap cetvellerine erişimdeki güçlükler.

Bununla birlikte Türkiye’deki yerel yönetimlerin araştırılmaması da önemli bir eksikliktir.