Ünite 8: Bütünleşik Afet Yönetimi ve Kamuda Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma

Giriş

Her biri doğa olaylarından ve insan faaliyetlerinden ayrı ayrı ortaya çıkabildiği gibi, her iki olgunun etkileşimi sonucunda da farklı tehlike seviyelerinde meydana gelen afetler; bölgesel, ülkesel ve hatta küresel ölçekte yaşanabilirliği ve sürdürülebilirliği tehdit etmektedir. Ayrıca, iklim değişikliklerinden etkilenen atmosferik olaylar gerek ülkemizde gerekse dünyada afetleri çeşitlendirmiş, güç ve etki alanını genişletmiştir. Nitekim hortum gibi yeni afet tipleri yeni bölgelerde, risk haritalarına girmiştir.

Kamu Yönetiminin Afetlerde Sorumluluğu ve Güvenlik

Kamu yönetiminin, ülke sınırları içinde güvenliği ve huzuru sağlama konuları, temel ve klasik görevleridir. Bu nedenle afetlerin yönetimi de kamu yönetiminin temel görevleri arasında yer almaktadır. Afet Yönetimi, toplumun sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşamasını zorlaştıran veya ortadan kaldıran afet olaylarına ilişkin bu sürecin tanısından başlayarak planlanması ve yönetimidir. Afet idareye yol gösterici olarak: “toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan doğal, teknolojik veya insan kaynaklı olaylar” unsurları içinde tanımlanmıştır. Bir bütün olarak değerlendirildiğinde, Afet Yönetimi; riskli alan ve konuların tespiti; doğal, teknolojik, sosyal, beşeri, politik koşulların kontrolü; rasyonel plan, politika ve yöntemlerin geliştirilmesinin sağlanması; karar alıcı ve uygulayıcıların eğitimi dâhil, her detayın düşünülerek yönlendirilmesi, farkındalığın artırılması ve bir kültür olarak benimsetilmesi ile ilgili yönetimde “planlamadan kontrole” kadar olan yönetim sürecini kapsayan, merkezinde kamu yönetiminin yer aldığı, disiplinler arası bir çalışmadır.

Yıkıcı ve yok edici etkileri olan afetler, sürdürülebilir kalkınmanın önündeki en önemli olgusal engellerdir. Özellikle az gelişmiş yoksul ülkeler, afet zararlarından en fazla etkilenmektedir. Konunun niteliği gereği, afetlerle başa çıkabilmek için, sınır ötesi iş birliği de zaman zaman gerekebilmektedir. Uluslararası ilişkilerde, sosyo-kültürel ağlardan yerel, ulusal ve uluslararası düzeyde yararlanılarak, demokratik katılım mekanizmalarının işletilmesi ile paydaşlar bir araya getirilmekte, karşılıklı bilgi alışverişi desteğinde ortak bir etkileşim ile daha iyi çalışmalar sağlanabilmektedir. Bu şekilde, etik temel davranış ilkelerinin oluşturulması nedeniyle küreselden yerele doğru toplumsal ve yönetsel farkındalıkları güçlendiren kamu yararı alanı oluşturulmaktadır.

Afet yönetimi sürecinde bütün aşamaların bütünleşik düşünülmesi önemlidir. Bütünleşik Kapsayıcı Afet Yönetimi (BÜKAY) döngüsünde yer alan dört evre ve paydaş ilişkisine aşağıda yer verilmiştir:

• Azaltma/Afet Öngörü Planlaması/Tehdidin Etkisini Azaltma: Risk belirleme aşamasında tehdit tiplerinin farkındalığı sağlanarak, olası etkilerinin azaltılması safhasında yapısal ve yapısal olmayan önlemlerle doğal tehlikeler, çevresel bozulma ve teknolojik tehlikelerin olumsuz etkilerini sınırlamak için çalışmalar yapılmaktadır. Afet Azaltma Birleşmiş Milletler Uluslararası Stratejisi (UNISDR) göre, genellikle tehlikelerin olumsuz etkileri tam olarak önlenemez ise de, ölçek ya da şiddeti önemli ölçüde çeşitli stratejiler ve eylemler ile azaltılabilir. Afet riskini yönetmek için afet risk yönetişimi uygulamalarını güçlendirmek, afetlere dayanıklılığı, mukavemeti artırmak için risk azaltıcı yatırımları yapmak, bu süreçlerin başarısı açısından önemlidir. Bu çalışmalarda merkezi (yasal düzenlemeler ve koordinasyon, idari ve mali destek) ve yerel yönetimler (ruhsat, planlama vb) tek başına ve/veya iş birliği içinde önemli rollere sahiptir.
• Hazırlık: BÜKAY döngüsü önlemlerin hazırlık safhasında, deprem ve yangın tatbikatı gibi pratiklerin geliştirilmesi ve olası tepkilerin tespiti, durumun iyileştirilmesi için etkin eylemlerin planlanarak, insan hayatı ve diğer hasar kaybı olasılıklarını minimum seviyeye düşürmek için örgütsel/kurumsal önlemler alınmasıyla ilgilidir. Hazırlık faaliyetleri, afet zararını minimize etmek amacıyla, afet müdahale faaliyetlerini çeşitlendirip artırarak, kuruluşları ve bireyleri afet anındaki mukavemete hazırlamaktır. Bu amaçla, planlama, organize etme, eğitim verme, diğer örgütler ve ilgili kuruluşlarla etkileşimi sağlama, kaynak envanteri oluşturma, kaynakların tahsisi, yerleştirme, planlama ve test çalışmalarını kapsamaktadır. Hazırlık çalışmalarının temelinde afetlerden kurtarma, mevcut durumu iyileştirme ve yeniden yapılanma aşamaları yer almaktadır.
• Mukavemet: Bir afet durumunda, yürütülen eylemlerle hayat kurtarmak, acıları hafifletmek ve ekonomik kayıpları azaltmak için, afet ortaya çıkmadan yani afet öncesinde hazırlanan planlar sayesinde afetin üstesinden gelinmesi çalışmalarıdır. Mukavemet süreci çalışmaları, olay sonrası faaliyetleri planlar. Bu çalışmalar; Acil yardım desteği sağlanması, incinme ve zarar olasılığının azaltılması, kurtarma operasyonlarının hızı, sistemlerin normal işleyişine dönmesi (normal hayatın başlaması) başlıkları altında incelenmektedir.
• Kurtarma ve İyileştirme: Kurtarma aşaması, rehabilitasyon/iyileştirme aşaması ile birlikte değerlendirilmektedir. Temel hizmetlerin eski haline getirilmesi, yaşamı kurtaran çalışmalar ile sağlık ve haberleşme kolaylıklarının yanı sıra yardımcı sistemler gibi, fiziki, sosyal ve ekonomik zararların giderilmesi amacıyla, afet risk faktörlerinin azaltılması çabaları, “Kurtarma ve İyileştirme” sürecinde yer alır. Bu sürecin çalıştırılması, merkez-yerel yönetim ilişkileri içinde kurumsal yönetişim modelinin uygulanması yanında, kamu yanında, özel ve sivil toplum kuruluşlarını da kapsayan, “sektörel yönetişim” çalışmalarını da gerekli kılmaktadır. Örneğin, teknolojik gelişmelerin takibinde ve kamuya sahiplendirilmesinde özel sektörün maddi desteğinin öne çıktığı kurumsal-toplumsal sorumluluklar önem taşımaktadır.

Afet Yönetimi ve Kamu Yönetiminde Örgütsel Yapı

Afet ve Acil Durum Yönetimine ilişkin temel yapılanma, 2009 tarihli ve 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun ile belirlenmiştir. 5902 Sayılı Kanunun amacı, afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlığa bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının(AFAD) kurulması, teşkilatlanması ile görev ve yetkilerini düzenlemektir. Kanunun adından da anlaşılacağı gibi, bu kurumsal yapılanmada Başbakan: afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetlerin ülke düzeyinde etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gerekli önlemlerin alınması ve olayların meydana gelmesinden önce hazırlık ve zarar azaltma, olay sırasında yapılacak müdahale ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürütülmesine ilişkin, kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonun sağlanması ve bu konularda politikaların üretilmesi ve uygulanması hususlarında yetkili yöneticidir. Başbakan, Başkanlıkla ilgili yetkilerini bir bakan aracılığı ile kullanabilir. Başbakana karşı sorumlu AFAD Başkanı merkezi düzeyde Başkanlığın en üst amiridir. Afet yönetiminde mevcut örgütsel yapılanmada, “Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu”, “Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu”, “Deprem Danışma Kurulu” ve “Başkanlık Teşkilatı” yer almaktadır:

• Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu: Başbakan veya görevlendireceği Başbakan Yardımcısının başkanlığında yılda en az iki defa toplanmaktadır. Millî Savunma Bakanı, İçişleri Bakanı, Dışişleri Bakanı, Maliye Bakanı, Millî Eğitim Bakanı, Çevre ve Şehircilik Bakanı, Sağlık Bakanı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanı, Kalkınma Bakanı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanı ile Orman ve Su İşleri Bakanından oluşmuştur Kurul, afet ve acil durumlar için hazırlanan plan, program ve raporları onaylamakla görevlidir.
• Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu: Bu kurul, yılda en az 4 defa toplanmaktadır. Başbakanlık Müsteşarının başkanlığında toplanan Kurul; Millî Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Millî Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Orman ve Su İşleri Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı müsteşarları ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanı, Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı ve afet veya acil durumun konusuna göre Kurul Başkanınca görevlendirilecek diğer bakanlık ve kuruluşların üst yöneticilerinden oluşmaktadır. Afet ve acil durumlar öncesinde hazırlık ve zarar azaltma, afet ve acil durum hâlinde müdahale, sonrasında ise iyileştirme çalışmalarını değerlendirmek, bunlara ilişkin alınacak önlemleri belirlemek, bu önlemlerin uygulanmasını sağlamak ve denetlemek, kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum kuruluşları arasındaki koordinasyonu sağlamakla görevlendirilmiştir.
• Deprem Danışma Kurulu: Depremden korunmak, deprem zararlarını azaltmak, deprem sonrası yapılacak faaliyetler hakkında öneriler sunmak ve depremle ilgili araştırmalar için politikaları ve öncelikleri belirlemek amacıyla Başkanın başkanlığında, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Temsilcisi, Boğaziçi Üniversitesi Kandilli Rasathanesi ve Deprem Araştırma Enstitüsü Müdürü, Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü Genel Müdürü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı, Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı, deprem konusunda çalışmaları bulunan ve Yükseköğretim Kurulu tarafından bildirilecek en az on üniversite öğretim üyesi arasından Başkan tarafından belirlenecek beş üye ile akredite edilmiş ilgili sivil toplum kuruluşlarından Başkan tarafından belirlenecek üç üyeden oluşan Deprem Danışma Kurulu kurulmuştur.
• Başkanlık Teşkilatı: Başkanlık merkez ve taşra teşkilatından meydana gelmektedir. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlık Merkez Teşkilatı aşağıda yer alan hizmet birimlerinden oluşmaktadır: a. Planlama ve Zarar Azaltma Dairesi Başkanlığı. b. Müdahale Dairesi Başkanlığı. c. İyileştirme Dairesi Başkanlığı. ç. Sivil Savunma Dairesi Başkanlığı. d. Deprem Dairesi Başkanlığı. e. Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı. f. Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı. g. Bilgi Sistemleri ve Haberleşme Dairesi Başkanlığı. ğ. Hukuk Müşavirliği. Başbakana karşı sorumlu ve Başkanlığın en üst amiri olan AFAD Başkanı; Başkanlık hizmetlerini mevzuat hükümlerine, kalkınma planları ve yıllık programlara stratejik planlarına, performans ölçütlerine, hizmet kalite ve standartlarına ve bütünleşik afet yönetimi ilkesine uygun yürütmek; afet ve acil durum hallerinde müdahaleyi koordine etmek ve üst makamları bilgilendirmek, sivil savunma arama ve kurtarma birlik müdürlüklerinin görev yerlerini, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ve sivil toplum kuruluşları ile koordine ederek belirlemek, resmi ve özel kurum ve kuruluşlar ile ilişkileri yürütmek, basın ve halkla ilişkiler faaliyetlerini planlamak ve yürütmek gibi stratejik görevler yürütmektedir.

Afetlerde Yöneticinin Sorumluluğu

Yönetimde, yöneticinin rolü ve önemi her zaman önemsenmiştir. Bugünün modern yapılanmalarında “yönetici terimi”, ister kamu yönetimi ve isterse işletme yönetiminde kullanılsın, etkili yönetici, stratejik lider gibi eklenen özellikler ile birlikte kullanılmaktadır. Başka bir ifadeyle yöneticinin etkili ve stratejik düşünme kapasitesine sahip olması beklenmektedir. Devlet yönetimi; kamu yönetimi teşkilatlanması içinde yer alan yasama, yürütme ve yargı erklerini kullanarak, bu sistemi kontrol eden bir örgütlenme biçimidir. Yönetici Tipleri Afet Yönetiminde önemlidir. Yöneticinin sonuç odaklı, öteki odaklı, içe dönük veya dışa yönelik olup olmadığı afet yönetiminde başarılı bir süreç yönetimi açısından önemlidir. Ayrıca afetlerde yöneticinin liderlik rolü önemsenmektedir. Yöneticinin; samimi olması, bütünlük içinde davranması; işinin başında sürekli bulunup, yapılanları denetleyerek, yenilikçi ve yaratıcı stratejik yönetici performansını göstermesi istenmektedir. Yöneticinin afet öncesi, sırası ve sonrasındaki sorumluluklarının temel yaklaşımı, bütün süreçleri kapsayan, afet öncesi hazırlık çalışmaları ve afet sırası ile sonraki süreçteki çalışmalarıdır. Yöneticinin afet nedeni ile gerçekleşebilecek zararları olabildiğince azaltmayı amaçlaması en önemli sorumluluğudur. Bu amacı gerçekleştirmek amacıyla olası afet yerlerini ve tiplerini saptamak (risk haritaları) ve bu afetlerden en az can ve mal kaybıyla kurtulmayı sağlayacak gereken önlemleri almaya yönelik stratejiler geliştirmek, yönetim süreçlerini ve eylem planlarını oluşturmak, etkin örgütlenmek, bilimsel ve teknik altyapıyı tespit etmek, takip etmek ve sürekli geliştirmek, yerleşime ilişkin hazırlanan afet risk analizlerinin kullanılabilirliğini sağlamak ve aktif tutmak yöneticinin temel idari görevlerindendir.

Yöneticiden afetlerde uygulaması beklenen idari yönteme ilişkin bilgiler genel olarak aşağıda yer almaktadır:

• Haberleşme, ulaşım ve trafik güvenliğinin sağlanması,
• Can kaybının en aza indirilmesi (kurtarma),
• Emniyet ve asayişi sağlanması, suç unsurlarının denetlenmesi,
• Ölü ve yaralıların yıkıntı altından çıkarılması, Tıbbî ilk yardım, hasta ve yaralıların hastaneye nakli,
• Ölenlerin def’in çalışmalarının takibi,
• Yangınların söndürülmesi,
• Acil barınmanın sağlanması,
• Hastalıkları önleyecek sağlık koşullarının sağlanması ve gerektiğinde karantina uygulamasına gidilmesi,
• Yiyecek, giyecek, ısınma ve barınma gibi temel ihtiyaçların karşılanması,
• Elektrik, su ve kanalizasyon sistemlerinin çalıştırılması,
• Yıkıntı kaldırma ve temizlemenin yapılması,
• Zararların tipi ve boyutunun saptanmasına yönelik önlemlerin alınması,
• Tehditlerin saptanması ve sürdürülebilir güvenirliliğin temini,
• Yerleşikler için psikolojik destek kadar, halka psikolojik destek verenler ekiplerin de süreç içinde bozulan psikolojilerini dikkate alarak ekip takviyesi yapılması,
• Yapılan işlerin tatminkârlığının sürekli denetlenmesi.