Ünite 5: İdarenin Görevlileri (Devlet Memurları)

Kamu Görevlisi Kavramı

Hukuken var sayılan kamu tüzel kişilerinin (idarenin) insan unsurunu oluşturan görevlilerini ifade etmek üzere öğretide “kamu görevlisi”, “kamu ajanları”, “kamu hizmeti görevlileri” ya da “devlet memurları” gibi isimlendirmeler kullanılmaktadır.

Hukukumuzda idarenin görevlilerinin isimlendirilmesi konusunda birlik bulunmamaktadır. Kanunda da benzer şekilde bir yeknesaklık olmadığı görülmektedir. Mesela 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu “kamu görevlisi” deyimini kullanmakta ve “kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” (m.6/1-c) olarak tanımlamaktadır.

İdare hukukunun doğrudan konusunu oluşturan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ise “memurlar, sözleşmeli personel” şeklinde isimlendirme yapmakta ve bunları ayrı ayrı tanımlamaktadır (m.4).

Geniş anlamda kamu görevlisi kavramı, kamuda kamu hukuku bağı (seçim, atama, idari hizmet sözleşmesi, kanundan doğan ödev veya yükümlülük) ile görev yapan herkesi içine almaktadır. Bu bağlamda, Cumhurbaşkanı, bakanlar, milletvekilleri, belediye başkanları, belediye meclis üyeleri, il genel meclisi üyeleri, muhtarlar, köy ihtiyar heyeti üyeleri, askerlik görevini ifa eden askerler, tüm memurlar, sözleşmeliler, geçici görevliler ve kamuda çalışan işçiler geniş anlamda kamu görevlisi kavramı içine dâhil olmaktadırlar.

Geniş anlamda kamu görevlileri arasında çeşitli açılardan farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıkları kısaca şu şekilde ifade edebiliriz;

• Hizmete alınma yönünden farklılıklar,
• Ücret yönünden farklılıklar,
• Hizmet süreleri yönünden farklılıklar,
• Uygulanan hukuk bakımından farklılıklar şeklindedir.

Dar Anlamda Kamu Görevlisi “Yürütülen görevin niteliği” esas alınarak kamu tüzel kişilerinde kamu hukuku bağı ile çalışan ve bu işi bir meslek olarak yürüten kişiler olarak tanımlanabilir (GÜNDAY, age., s.504; AKYILMAZ/SEZGİNER/KAYA, age., s.562). Anayasada yer alan “kamu kurum ve kuruluşlarının memur statüsündeki görevliler ve yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer Kamu görevlileri” (m.68), “memurlar ve diğer kamu görevlileri” (m.128) ifadelerinin, dar anlamda kamu görevlilerini ifade ettiği söylenebilir. Dar anlamda kamu görevlilerine kural olarak “devlet memuru” denilmektedir.

İdare hukuku bakımından dar anlamda kamu görevlisi tanımının geçerli olduğunu, memurlar ve diğer kamu görevlilerinden oluştuğunu söyleyebiliriz.

1. Memurlar: 657 sayılı Kanunun 4/A maddesine göre “Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenlere” memur denilir. Devlet memurlarını kendi içinde ikiye ayırmak gerekir:
   1. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu çerçevesinde istihdam edilen görevliler. Genel olarak memurlar bu kanun çerçevesinde istihdam edilirler.
   2. Kendi özel kanunları çerçevesinde istihdam edilen görevliler. Bunlar 657 sayılı Kanunun 1. maddesi son fıkrasında sayılan, hâkim ve savcılar, askerler, öğretim üyeleri gibi görevlilerdir. Zira bunların kendi özel personel kanunları bulunmaktadır.
2. Diğer kamu görevlileri: Kamu tüzel kişilerinde kamu hukuku bağı ile istihdam edilen ancak memur olmayan görevliler, diğer kamu görevlilerini oluşturmaktadır. Bunlar da 657 sayılı Kanunun 4/B maddesinde tanımlanan “sözleşmeliler”dir.

Devlet Memurları Kanunu’nun 4. maddesinde (2017 değişikliği), üç tür istihdam şekli öngörülmektedir:

• Memur,
• Sözleşmeli Personel,
• İşçilerdir.

Memurluk Mesleğinin İlkeleri

Hukukumuzda memurluk bir meslek olarak kabul edilmiştir. Kamu hizmetlerinin devamlılığı ilkesi de memurluk statüsünün meslek olarak kabul edilmesini ve sürekli bir kadroda çalıştırılmasını gerektirmektedir (SANCAKTAR, 2001, s.39).

Memurluğun bir meslek olarak kabulünün birtakım sonuçları bulunmaktadır:

1. Memurlar siyasi iktidarlardan bağımsız olarak görev yaparlar. Siyasi iktidarlar değişse bile, memurlar görev yapmaya devam ederler. Yani güvenceli bir statüde görev yaparlar.
2. İkincisi memurlar görevlerini yaparken tarafsız olmak zorundadırlar. Bu nedenle memurların siyasi faaliyette bulunmaları yasaklanmıştır.
3. Üçüncüsü, memurların idare karşısındaki durumu, önceden kanunlarla belirlenmiş olmasıdır. Anayasanın 128. maddesinde “memurların nitelikleri, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü, memurların hukuki statülerinin kanuniliği ilkesini ifade etmektedir.

Memurluk Mesleğinin İlkeleri

Bu mesleğin temel ilkeleri 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde “sınıflandırma”, “kariyer” ve “liyakat” şeklinde sayılmıştır.

Sınıflandırma İlkesi : 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu da şu şekilde tanımlamaktadır: “Sınıflandırma; Devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan Devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmaktır” (DMK, m.3/A).

a. Devlet Memurları Kanunu’nda öngörülen sınıflar (m.36):

1. Genel idare hizmetleri sınıfı
2. Teknik hizmetler sınıfı
3. Sağlık hizmetleri sınıfı
4. Eğitim ve öğretim sınıfı
5. Avukatlık hizmetleri sınıfı
6. Din hizmetleri sınıfı
7. Emniyet hizmetleri sınıfı
8. Jandarma hizmetleri sınıfı
9. Sahil güvenlik hizmetleri sınıfı
10. Yardımcı hizmetler sınıfı
11. Mülki idare hizmetleri sınıfı
12. Millî istihbarat hizmetleri sınıfı

Kariyer İlkesi: Devlet memurlarının, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek dereceye kadar yükselebilmesine kariyer denir (DMK, m.3/B).

Kariyer ilkesinin karşısında “görev ilkesi” bulunmaktadır. Bu ilkenin geçerli olduğu sistemde memur, belli bir görevi (hizmeti) ifa için görevlendirilir. Hizmet tamamlandığında memurunun görevine son verilir. Amerika Birleşik Devletlerinde bu sistem uygulanmaktadır.

Liyakat İlkesi: Liyakat; layık olanın, ehil olanın seçilmesini ifade etmektedir. Bu anlamda liyakat ilkesi, bir görevi yürütmeye en layık, en ehil olan kişinin seçilmesini deyimlemektedir.

Bir görevi yapmaya en ehil, en layık olan kişinin seçimi hukukumuzda “sınav” yönetimi ile gerçekleşmektedir. Nitekim Devlet Memurları Kanunu’nun “sınav şartı” başlığını taşıyan 50. maddesinde, memur olabilmek için sınav şartı aranacağını açıkça ifade edilmektedir.

Memurluğa Girişteki İlkeler

Hukukumuzda memurluğa girişte geçerli olan temel ilkeler de bulunmaktadır. Öneminden dolayı bu ilkeler Anayasada yer almıştır (m.10, 18, 48, 70).

• Serbestlik İlkesi: Devlet memuru olmanın, kişilerin isteğine bağlı olması, isteği dışında memur yapılamaması serbestlik ilkesini ifade etmektedir. Anayasanın “zorla çalıştırma yasağı” başlığını taşıyan 18. maddesinde yer alan “hiç kimse zorla çalıştırılamaz” hükmü, memur olmada kişinin isteğinin geçerli olmasını, yani serbestlik ilkesini ifade etmektedir.
• Eşitlik İlkesi: Memurluğa girişte herhangi bir ayrım yapılmamasını ifade etmektedir. Anayasanın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesinin, memurluğa girişteki yansımasıdır. Buna göre memurluğa girişte de dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayrım gözetilmeksizin işlem yapılması gerekmektedir. Anayasanın 10. maddesinde yer alan “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar” hükmü de memurluğa girişte eşitlik ilkesine uyulmasını emretmektedir.
• Görevin Gerektirdiği Niteliklerden Başka Bir Niteliğin Aranmaması İlkesi: Anayasanın “kamu hizmetlerine girme hakkı” başlığını taşıyan 70. maddesinde, “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez” hükmü yer almaktadır.

Memur Olabilmenin Genel Şartları

Memur olabilmek için (hatta herhangi bir kamu görevi üstlenebilmek için) gerekli olan genel (asgarî) şartlar Devlet Memurları Kanunu’nun 48/A. maddesinde belirtilmiştir. Bu şartlardan birisi eksik olan kişi memur olamaz. Şartlardan birinin eksik olduğu sonradan anlaşılırsa veya sonradan şartlardan birisi eksilirse memurluk görevi sona erer. Bu şartlar ise aşağıdaki gibidir:

• Vatandaşlık Şartı: Ancak Türk vatandaşı olanlar memur olabilirler (m.48/A-1). Çifte vatandaşlık memurluğa engel teşkil etmez. Vatandaşlığın nasıl kazanıldığının da bir önemi yoktur.
• Yaş Şartı: Bu Kanunun 40. maddesindeki yaş şartlarını taşımak zorunludur (m.48/A-2). Kural olarak 18 yaşını bitirenler memur olabilirler.
• Öğrenim Şartı: Bu Kanunun 41. maddesindeki öğrenim şartlarını taşımak zorunludur (m.48/A2). Genel olarak ortaokulu bitirenler memur olabilirler. Ortaokul mezunlarından istekli bulunmadığı takdirde ilkokulu bitirenlerin de alınması caizdir (m.41).
• Kamu Haklarından Mahrum Olmamak Şartı: 2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, 53. maddesine göre kişi, kasten işlemiş olduğu suçtan dolayı hapis cezasına mahkûmiyetin kanuni sonucu olarak; sürekli, süreli veya geçici bir kamu görevinin üstlenilmesinden yoksun bırakılır. Öte yandan kişi, işlemiş bulunduğu suç dolayısıyla mahkûm olduğu hapis cezasının infazı tamamlanıncaya kadar bu hakları kullanamaz.
• Askerlik Şartı: Memur olabilmek için, askerlik durumu itibariyle;
  a) Askerlikle ilgisi bulunmamak,
  b) Askerlik çağına gelmemiş bulunmak,
  c) Askerlik çağına gelmiş ise muvazzaf askerlik hizmetini yapmış yahut ertelenmiş veya yedek sınıfa geçirilmiş olmak gerekir (m.48/A-6)).
• Sağlık Şartı: Memur olabilmek için, görevini devamlı yapmasına engel olabilecek akıl hastalığı bulunmamak gerekmektedir (m.48/A-7)). Ancak bu kural 53. maddede düzenlenen engelliler için uygulanmaz.
• Bazı Suçlardan Mahkûm Olmamak Şartı: Bazı mahkumiyetler memur olmaya engeldir. (1) Kasten işlenen bir suçtan dolayı bir yıl veya daha fazla süreyle hapis cezasına mahkûm olmak. (2) Affa uğramış olsa bile devletin güvenliğine karşı suçlar, Anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık suçlarından mahkûm olmamak.

Atama Aşamaları, İlerleme ve Çalışma Saatleri

Atama Aşamaları: Devlet memurluğuna atama ve göreve başlama, birbirini takip eden birkaç safhadan oluşmaktadır. Bu safhalar “kadroların duyurulması”, “sınav”, “atama “adaylık”, “göreve başlama” şeklindedir.

Kadro, kamu tüzel kişilerinin kullanacakları memurların sayı ve niteliklerinin kanunla belirlenmesidir. Kadrosuz memur çalıştırılamaz. Hangi kurumda, hangi sayıda ve hangi sınıfta ne kadar memur çalıştıracağı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde gösterilir (DMK, m.33). Nitekim kurumların kadroları 2 Numaralı Genel Kadro Usûlü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde düzenlenmiştir.

Memur alımı ihtiyacı şu üç şekilde belirebilir: (1) Yeni bir hizmetin kurulması, (2) mevcut bir hizmetin genişlemesi, (3) mevcut kadroların çeşitli nedenlerle (istifa, emeklilik, ölüm vs.) boşalması

Atamaya Yetkili Merciiler: Hangi memurların hangi mercii (yetkili) tarafından atanacağı, 3 Numaralı Üst Kademe Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde düzenlenmiştir (m.2). Bunları üç başlık altında sayabiliriz:

• Cumhurbaşkanı kararı ile atananlar,
• Cumhurbaşkanı onayı ile atananlar,
• Atamaya yetkili amirler.

İstisnaî Memurluk İstisnaî memurluk; 657 sayılı Kanunun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve derece yükselmesi hükümlerine tabi olmaksızın atama yapılabilen memurluklara denilir.

İstisnaî memurluklardan bazıları şunlardır (DMK, m.59): (1) Cumhurbaşkanlığı memurlukları, (2) Türkiye Büyük Millet Meclisinin memurlukları, (3) Bakan Yardımcılığı, (4) Özel Kalem Müdürlükleri, (5) Valilikler, (6) Büyükelçilikler, Elçilikler, Daimi Temsilcilikler, (7) Din İşleri Yüksek Kurulu Üyelikleri, Diyanet İşleri Başkanlığı Başkanlık Müşaviri (4 adet), Diyanet İşleri Başkanlığı Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, (8) Milli İstihbarat Teşkilatı memurluklarına, (9) Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Müşavirliklerine, Hukuk Müşavirliğine ve Genel Sekreter Sekreterliğine, (10) Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığında Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği ve Başkanlık Müşavirliğine, (11) Anayasa Mahkemesi Basın Müşavirliği.

Memurların İlerlemesi : Memurlar öğrenim durumlarına göre belli bir kademe ve dereceden göreve başlarlar. Derece derece, kademe kademe ilerlerler. Devlet Memurları Kanunu memurlar için derece ve kademeler öngörmektedir. Hazırlanan kadro cetvellerinde her kurum için gerekli kadroların sınıfı, derecesi, unvanı ve adedi gösterilir (m.35). Kanunun 36. maddesinde öğrenim durumuna göre memurların giriş ve yükselme dereceleri, 64. maddesinde de kademe ilerlemesi düzenlenmiştir.

1. Kademe ilerlemesi-Yatay ilerleme (m.64): Kademe; derece içinde, görevin önemi veya sorumluluğu artmadan, memurun aylığındaki ilerlemedir.
2. Derece ilerlemesi- Dikey ilerleme (m.68): Dikey ilerleme denilen bu halde ücret yanında görevde de ilerleme söz konusudur.

Çalışma Saatleri:

• Haftalık ve günlük çalışma saati
• Günlük çalışma saati
• Mesaiye bağlı olmaksızın çalışma

Memurlar İçin Öngörülen Ödevler, Yasaklar ve Haklar

Anayasa’nın 128. maddesinde “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır. Anayasadaki bu düzenlemeye göre, memurların atanmaları, görev ve yetkileri, hakları, yükümlülükleri aylık ve ödenekleri kanunla düzenlenmek zorundadır. 657 sayılı Kanun bu hususları düzenlemektedir.

Memurların Yükümlülükleri Mevzuatımızda memurlar için birtakım yükümlülükler (ödevler) öngörülmektedir. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz;

1. Devlete ve Anayasaya Sadakat
2. Tarafsızlık
3. Emirlere İtaat
4. İş Başında Bizzat Bulunma 5. Mal Bildiriminde Bulunma,
5. Kılık-Kıyafet Yükümlülüğüne Uyma
6. İşbirliği İçinde Çalışma
7. Resmi Belge, Araç ve Gereçleri Geri Verme:

Memurlar İçin Öngörülen Yasaklar : Mevzuatımızda memurlar için birtakım yasaklar öngörülmektedir. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz.

1. İkinci Bir Görev Alma Yasağı
2. Ticari Faaliyette Bulunma Yasağı
3. Grev ve Toplu Çekilme Yasağı
4. Hediye ve Borç Alma, Menfaat Sağlama Yasağı
5. Siyasi Faaliyette Bulunma Yasağı
6. Gizli Bilgileri Açıklama Yasağı
7. Dernek Kurma ve Üye Olma Yasağı
8. Ayrıldığı Kuruma Karşı Görev Alma Yasağıdır.

Memurlar İçin Öngörülen Haklar Mevzuatımızda memurlar için birtakım haklar da verilmektedir. Devlet Memurları Kanunu’nda memurlar için öngörülen hakları aşağıdaki biçimde tasnif etmek mümkündür:

1. Güvenlik Hakkı (Memurluk Teminatı)
2. Hizmet Hakkı
3. Şikâyet ve Dava Hakkı
4. Sendika Hakkı
5. İzin Hakkı
6. Aylık (Maaş) Hakkı
7. Yolluk Hakkı
8. Emeklilik Hakkı
9. İstifa Hakkı
10. Sosyal Haklar

Memurluğu Sona Erdiren Haller: Atamayla girilen memurluk statüsü kural olarak emeklilik yaş haddi doluncaya kadar devam eder. Ancak bundan önce de memurluk çeşitli sebeplerle sona erebilir. Bunları şöyle sıralayabiliriz.

1. İstifa (Çekilme)
2. Mustafi (Çekilmiş) Sayılma
3. Memurluktan Çıkarılma (İhraç)
4. Koşullarda Eksiklik
5. Bağdaşmazlık
6. Ölüm
7. Emeklilik

Memurlarda Emeklilik: Bugün memurların emeklilik işlemleri Sosyal Güvenlik Kurumunca gerçekleştirilmektedir. Kanuna göre memurlarda üç tür emeklilik söz konusudur.

1. Zorunlu Emeklilik,
2. Memurun İsteği Üzerine Emeklilik,
3. İdarenin İsteği Üzerine (Resen) Emekliliktir.

Emeklilik Hakları Kanunda emekliler ve yakınları için, emeklilik durumuna göre birtakım haklar verilmektedir. Bunları kısaca şu şekilde ifade edebiliriz:

1. Yaşlılık aylığı: 5510 sayılı Kanunun 28. maddesine göre, emekli olan memura, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden “yaşlılık aylığı” bağlanır.
2. Malûllük aylığı: 5510 sayılı Kanunun 26. maddesine göre, malûlen emekliye ayrılan kişilere, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden “malûllük aylığı” bağlanır.
3. Ölüm sigortası aylığı: 5510 sayılı Kanunun 33. maddesine göre, sigortalının ölmesi halinde, kanundaki şartlar varsa, sigortalının eşine ve çocuklarına aylık bağlanır.
4. Yaşlılık toplu ödemesi: 5510 sayılı Kanunun 31. maddesine göre, yaşlılık aylığı bağlanması için gerekli yaş şartını sağladığı halde prim şartını sağlayamayan memura, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden toplu ödeme yapılır.
5. Toptan ödeme: 5510 sayılı Kanunun 36.maddesine göre, ölen sigortalının eş ve çocuklarına şartları tutmadığı için aylık bağlanamaması halinde, kanunda öngörülen hesaplama üzerinden toplu ödeme yapılır.