Ünite 7: İdarenin Malları ve Kamulaştırma

İdarenin Malları

Kamu hizmetlerinin sunulması (idare), bir işletme olarak düşünüldüğünde, bu işletmenin bir teşkilatı (hizmetlerin hukuki yapısı-idari teşkilat), teşkilatı yöneten ve hizmeti sunan görevliler (insan unsuru-kamu görevlileri), bu hizmetin yürütülmesinde kullanılan, hizmetin mali ve ayni araçları olan mallar (idarenin malvarlığı) şeklinde üç temel unsurunun olduğu söylenebilir. İdarenin mal varlığı denildiğinde “taşınır ve taşınmaz mallar, haklar, alacaklar ve borçlar” gibi idarenin tüm varlıkları anlaşılır

İdarenin Mal İhtiyacının Karşılanması

Kamu tüzel kişilerinin ihtiyaç duyduğu para, taşınır ve taşınmaz mal ve hizmet gereçleri çeşitli usullerle karşılanır. Bunları kendi içinde “olağan usuller” ve “olağanüstü usuller” olarak ikiye ayırabiliriz.

Olağan Usuller

• Tabii olarak mal edinme
• Satın alma ve bağış suretiyle mal edinme:
• Borçlanma suretiyle mal edinme:
• Kamusal yükümlülükler getirme sonucu mal edinme:
• Bayındırlık faaliyeti sonucunda mal edinme:
• İdari sözleşmenin sona ermesinde mal devri
• Düzenleme ortaklık payı şeklinde mal edinme
• Kamulaştırma suretiyle mal edinme
• Devletleştirme suretiyle mal edinme
• Miras yoluyla mal edinme
• Para cezaları, müsadere ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi suretiyle mal edinme

Olağanüstü Usuller: İstimval

İdarenin “istimval” usulüne başvurabilmesinin temel şartlarını şu şekilde sıralamak mümkündür:

• İstimval yetkisinin kanunda açıkça düzenlenmiş olması gerekir. Nitekim sivil istimvaller 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nda düzenlenmiştir. Kanunun 5-8. maddelerinde para yükümlülüğü, çalışma yükümlülüğü, mal yükümlülüğü düzenlenmektedir.
• İstimval yöntemine ancak savaş, seferberlik, olağanüstü hâl gibi olağanüstü durumlarda başvurulabilir. Olağan zamanlarda istimvale başvurulamaz.
• İstimval yöntemi ile el konulan malın karşılığı sahibine ödenir. Nitekim 3634 sayılı kanunun 3. Maddesinde ve 2935 sayılı kanunun 16. maddesinde bu husus açıkça düzenlenmektedir.
• İstimval kararının yargısal denetimi idari yargıda, bedel uyuşmazlıkları ise adlî yargıda görülür.

Kamusal Mal-Kamunun Özel Malı Ayrımı

İdarenin elinde bulunan mallardan bazıları özel hukuka tabi iken, bazıları ise kamu hukukuna (idare hukukuna) tabidir. Bu iki tür malları birbirinden ayırt etmek için çok farklı kavramlar kullanılmaktadır. Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin uhdesinde bulunan tüm mallara “kamu malı”; kamu tüzel kişilerinin uhdesinde olup kamu hukuku kurallarına tabi olan mallar, “kamusal mal” demeyi tercih ediyoruz.

• Hizmet malları
• Sahipsiz mallar
• Orta mallar

Tahsis Kavramı

Tahsis, “bir devlet malının umumun faydalanmasına koyan veya bir amme hizmetine bağlayan, diğer tabirle, hususî emlâki, orta malı veya hizmet malı kategorisine koyan veya amme hizmetinin vasıtası hâline getiren idari tasarruf” olarak tanımlanmaktadır. Tahsis, genellikle tek taraflı bir idari işlem şeklinde olmakla birlikte, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yönetmelik, hatta idari sözleşme ile de gerçekleşebileceği kabul edilmektedir. Malın oluşumu ve niteliğine göre tahsis işlemi de farklılık taşımaktadır.

Sahipsiz Malların Tahsisi

Denizler, göller, akarsular, dağlar, kayalıklar gibi mülkiyete konu olmayan mallar, doğal oluşumları ile birlikte kamusal mal niteliğine büründüklerinden, bunlar kamunun kullanımına kendiliğinden sunulmuş kabul edilirler.

Orta Malı ve Hizmet Mallarının Tahsisi

İdarenin sahip olduğu mallar, kural olarak idarenin özel hukuk malıdır. Bu mallar ancak “tahsis işlemi” ile kamusal mal haline gelebilir. Yani idare elindeki bir malı bir kararla, bir hizmete sunarsa hizmet malı haline getirirse yahut toplumun doğrudan kullanımına sunarsa, mal kamusal mal hâline gelmiş olur.

Kamusal Malların Tasnifi

• Doğal kamusal mallar
• Yapay kamusal mallar

Tahsis Cihetine Göre Kamusal Mallar

Hizmet malları

Bir kamu hizmetine tahsis edilmiş ve o hizmet için biçimlendirilmiş, o hizmetin parçası olacak şekilde düzenlenmiş mallar, hizmet mallarını oluşturur.

Orta malları

Kamunun (halkın) doğrudan kullanımına ya da yararlanmasına sunulan mallara orta malları denir. Yollar, meydanlar, köprüler, tüneller, pazar ve panayır yerleri orta mallarının örneklerini oluşturur.

Sahipsiz mallar

Anayasanın ifadesi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altında olan mallar, Türk Medeni Kanununun 715. maddesinde “sahipsiz yerler ile yararı kamuya ait mallar” sahipsiz malları oluşturmaktadır.

Kamusal Malların Özellikleri

• Kamusal Malların Devir ve Ferağ Edilmezliği
• Kamusal Malların Zaman Aşımı İle İktisap Edilmezliği
• Kamusal Malların Özel Hukuk İşlemlerine Konu Olamaması
• Kamusal Malların Kamulaştırılamaması
• Kamusal Mallar Vergi Gibi Yükümlülüklerden Muaf Olması
• Kamusal Mallar Özel Bir Korumaya Tabi Olması

Kamusal Mallardan Yararlanma

Kamusal Mallardan Yararlanmanın Genel İlkeleri

• Kamusal mallardan, tahsis amacına uygun veya bu amaçla bağdaşır şekilde yararlanılır ya da kullanılır. Kamusal mallar, tahsis amacına aykırı ve tahsisin korunmasını tehlikeye düşürecek şekilde kullanılamaz.
• İdare, kamusal malları kullanılmaya elverişli şekilde bulundurmak, tahsis amacı dışında kullanılmasını engellemek ve en verimli ve ekonomik şekilde kullanılmasını sağlamakla görevlidir.
• Kamu mallarından yararlanmada, idarenin üstün ve bertaraf edilemez yetkileri vardır ve idare bu yetkileri her zaman kullanabilir.
• Kamu mallarından yararlanma hakları, idarenin kamusal malların tahsisini belirleme ve değiştirme yetkisini kısıtlayamaz.
• Ortak yararlanmada, eşitlik ve serbestlik ilkeleri çerçevesinde yararlanmak esastır.
• Ortak yararlanmalarda, ücretsiz olarak yararlanmak esastır.

Kamulaştırma

Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir. Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir. Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir. İkinci fıkrada öngörülen taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.”

Kamulaştırmanın Temel İlkeleri

1. Kanunla düzenlenme: Kamulaştırma, mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğundan, kamulaştırmanın esas ve usulleri kanunla düzenlenmelidir.
2. Kamulaştırma devlet ve kamu tüzel kişileri tarafından yapılabilir: Burada şunu da belirtmek gerekir ki Kamulaştırma Kanunu’nun 3. maddesi gereğince, kamu tüzel kişileri ancak kendi görev alanları ile ilgili olarak kamulaştırma yapabilirler. Görev alanları dışında bir kamu hizmeti için kamulaştırma yapamazlar.
3. Kamulaştırma, kamu yararı amacıyla yapılabilir: Kamu yararı dışında bir amaçla kamulaştırma yapılamaz. Bu durum Anayasanın 46. ve Kamulaştırma Kanunu’nun 1. maddesinde “kamu yararının gerektirdiği hâllerde” denilerek açıkça belirtilmiştir.
4. Kamulaştırma, ancak özel mülkiyetteki taşınmaz mallar hakkında yapılabilir: Bu durum Anayasanın 46. maddesinde “özel mülkiyette bulunan taşınmaz mallar”, Kamulaştırma Kanunu’nun 1. maddesinde de “gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallar” denilerek ifade edilmiştir. Özel hukuk kişilerinin taşınır malları kamulaştırmaya konu edilemez. Bu durum Kamulaştırma Kanunu’nun 30. maddesinde “Kamu tüzel kişilerinin ve kurumlarının sahip oldukları taşınmaz mal, kaynak veya irtifak hakları diğer bir kamu tüzel kişisi veya kurumu tarafından kamulaştırılamaz” denilerek açıkça belirtilmiştir.
5. Kamulaştırma, gerçek değerin kural olarak peşin ve nakden ödenmesi suretiyle yapılır: Anayasa (m.46) ve Kanuna (m.3) göre, kamulaştırma yöntemi ile kişinin taşınmazı elinden alındığına göre, gerçek bedelinin kural olarak peşin ödenmesi de bir zorunluluktur. Kamulaştırma bedelinin kural olarak peşin ve nakden ödenmesi gerekmekle birlikte, taksitle ödeme ve para dışında ödeme şeklinde istisnaları da bulunmaktadır.
6. Yeterli ödenek temin edilmeden, kamulaştırma işlemlerine başlanılamaz. Kısaca önce para temin edilecek, sonra kamulaştırma işlemlerine başlanacaktır.
7. Devlet alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulaması: Anayasanın 46. ve Kamulaştırma Kanunu’nun 3. maddesi hükmü gereğince, kamulaştırma bedelinin herhangi bir sebeple zamanında ödenememesi hâlinde, yine kamulaştırma bedelinin taksitle ödenmesi durumunda, hak sahibine devlet alacakları için öngörülen en yüksek faiz oranları uygulanarak ödeme yapılmak zorunluluğu vardır.
8. Kısmi kamulaştırma usulü: İdareler, kamu hizmeti için gerekli olan miktarı kamulaştırabilirler. Mesela yolun genişletilmesi  için ne kadar miktar arazi gerekiyorsa o kadarını kamulaştırırlar. Yani yol kenarındaki taşınmazın tamamını değil, ihtiyacı olan miktarını kamulaştırırlar. Kısaca kısmi kamulaştırma yapabilirler.
9. İrtifak hakkı kurulması: Taşınmaz malın mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, amaç için yeterli olduğu takdirde taşınmaz malın belirli kesimi, yüksekliği, derinliği veya kaynak üzerinde kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı kurulabilir (m.4).

Kamulaştırmanın İdari Aşamaları

• Kamulaştırma Bedeli İçin Yeterli Ödeneğin Temin Edilmesi
• Kamu Yararı Kararının Alınması
• Kamulaştırma Kararının Alınması ve Tapu Siciline Şerh Verilmesi
• Kamulaştırma Bedelinin Tespiti
• Satın Alma Usulünün Denenmesi

Kamulaştırmanın Adli Aşamaları

• İdarenin, Asliye Hukuk Mahkemesine Müracaatı
• Mahkeme Tarafından Meşruhatlı Davetiye Çıkarılması
• Kamulaştırma Kararına Karşı İdari Dava Açılması
• Duruşmada Tarafların Anlaşması
• Taraflar Anlaşamaz ise, Bedelin Mahkeme Tarafından Tespiti
• Kamulaştırma Bedelinin İdarece Bankaya Yatırılması ve Tescil Kararı
• Mülkiyetin İdareye Geçmesi