Ünite 3: Tüketici Davranışını Etkileyen Ekonomik Düzenlemeler

Giriş

Devletin uygulayacağı bir takım politikalar tüketicilerin kararlarını doğrudan veya dolaylı olarak etkilemektedir. Son yıllarda popüler olan regülasyon politikaları, devletin ekonomik birimlerin kararları üzerinde etkiler yaratmak için sıklıkla kullandığı bir araç hâline gelmiştir. Regülasyon devletin ülke ekonomisinin istikrarını sağlamak ve piyasalarda ortaya çıkan dengesizlikleri gidermek amacıyla ekonomiye yaptığı her tür düzenleyici önlemlerdir. Fransızca kökenli bir kelime olan regülasyonun Türkçe karşılığı ayarlama ve düzenlemedir.

Regülasyon

Regülasyon (regulation) kavramının kelime anlamı; otoriteler tarafından belirlenmiş kural, kanun vb. kaidelerdir. Sözlüklerde ise regülasyon; ayarlama, düzenleme olarak tanımlanmıştır. Regülasyon; genel olarak yaptırım gücüne sahip devletin, tüketicilerin ve firmaların kararlarını etkileyen uygulamalarıdır. Bu uygulamalar devletin otorite gücünden dolayı zorlama ve müeyyide anlamı da içermektedir. Regülasyon, ekonomik birimlerin kararları üzerinde tam bir kontrol sağlanması değildir; ekonomik birimlerin davranışları üzerinde bilinçli olarak bazı etkiler oluşturulmasıdır.

Regülasyona ilişkin ilk uygulamalar, Britanya'da Orta Çağ'dan beri meslek locaları tarafından uygulanmakta idi. Nitekim Osmanlı'da da meslek locaları etkin bir ekonomik düzenleyici kurum olarak ekonomik birimlerin davranışlarını ve ekonomik aktiviteleri düzenlerlerdi.

Modern anlamda ekonomik regülasyonların izleri Amerika Birleşik Devletlerindeki (ABD) anti-tröst politikalarının gündeme gelmeye başladığı 1800'lü yılların sonlarına dayanır.

Bilinen anlamı ile regülasyonun tarihi, 1887 yılında ABD'de kurulan bu Eyaletler Arası Ticaret Komisyonun kuruluş tarihine dayandırılır. Ancak bunun öncesin-de ilkel anlamdaki ilk regülasyon Munn v. Ilinois olarak bilinen 1877 yılında Ilinois eyaletinde tüketicilerin monopolcü anlamda sömürülmesinin yani tek firma hâkimiyetinin engellenmesi için tahıl ambarı ve depolarının uyguladığı fiyatların regüle edilmesidir.

Regülasyonlara yeni bir boyut kazandıran uygulama ise yine ABD'de Nebbia v. New York diye adlandırılan karardır. New York eyaleti sütün perakende satış fiyatını regüle etmiştir. ). Uygulamalarda genellikle tüketiciden yana bir durum söz konusudur. Özellikle o dönemlerde tüketici tutum ve davranışları dikkate alınmadığından en azından ekonomik düzenlemeler ile devlet ve tüketici arasında uzaktan da olsa bir temas sağlanmış oluyordu.

Regüle edici faaliyetler 1970'lere kadar artarak devam etmiştir. 1970-1980 arası dönem devletlerin uyguladığı politikalarda önemli değişikliklerin olduğu dönemdir. Bu dönem devlet müdahalesinin yani regülasyon faaliyetlerinin azaltıldığı ve minimize edilmeye doğru politik kararların alındığı bir dönemdir. Bu dönem bir başka deyişle piyasa temelli uygulamaların desteklendiği bir dönem olmuştur. 1970'lerde ulusların üretimlerinin yaklaşık yüzde 25'i regüle edilmiş endüstriler tarafından gerçekleştirilmekte iken bu tarihten sonra ise regülasyonların azaltıldığı deregülasyon süreci başlamıştır. Bu süreç 2008 ekonomik krizine kadar yoğun olarak devam etmiş, 2008 yılındaki krizden sonra tekrar müdahaleci politikalara dönüş konusu gündeme alınmıştır.

Deregülasyon, uygulanan regülasyonların mümkün olduğunca az ve daha genel olması, piyasa güçlerinin daha etkin rol almasının sağlanmasıdır. Yani deregülasyon, regülasyonların rasyonelleştirilmesi ve etkinleştirilmesidir. Deregülasyon, devlet müdahalesinin ya da regüle edici politika uygulamalarının tamamı ile kaldırılması anlamını taşımaz. Aksine deregülasyon bir anlamda ekonomik regülasyonların azalması ile birlikte sosyal ve idari yani yeni nesil regülasyonların yerini almasıdır.

Regülasyon Türleri

Regülasyon kavramı birçok açıdan ele alınabilir. Regülasyonlar amaçlarına göre ayrılabileceği gibi, yerel veya merkezi olup olmama, piyasa içi ve piyasa dışı gibi farklılaştırarak da incelenebilir. Regülasyonlar amaçlarına göre ayrılabileceği gibi, yerel veya merkezi olup olmama, piyasa içi ve piyasa dışı gibi farklılaştırarak da incelenebilir.

Ekonomik ve Sosyal Regülasyon: Regülasyonlar amaçlarına göre iki ana başlıkta ele alınabilir: ekonomik regülasyon ve sosyal regülasyon. Ekonomik regülasyon kavramı en basit haliyle otorite gücüne sahip devletin; firmaların fiyat, rekabet, miktar ve piyasaya giriş-çıkış kararları üzerindeki dolaysız müdahalesi veya idari ve kanuni kısıtlamaları şeklinde tanımlanabilir. Ekonomik regülasyonlar, devletin tüketicilerin yararına olmak üzere firmaların kararları üzerinde ekonomik açıdan etkiler oluşturması iken, sosyal regülasyonlar ise sağlık, çevre, güvenlik ve sosyal uyum gibi alanlarda kamu yararının korunması gibi sosyal olarak kabul edilebilir sonuçlar üretilmesini içeren uygulamalardır. Sosyal regülasyon uygulamalarında tek amaç piyasada gerçekleşen işlemlerde taraf olan ekonomik birimlerin davranışlarını etkileyecek kurallar oluşturmak değil bunun yanında sosyal olarak kabul edilebilir ve arzulanan sonuçlar üretilmesini sağlamaktır.

Yerel ve Merkezî Regülasyon: Regülasyon açısından yapılabilecek bir diğer ayrım regülasyon uygulamasının yerel veya merkezî bir uygulama olması durumudur. Regülasyonlar merkezî otorite tarafından yapılandırılıp uygulanabileceği gibi bazı durumlarda ise yerel otorite tarafından da yapılandırılıp uygulanabilmektedir. Bu açıdan regülasyonları merkezî ve yerel regülasyonlar olarak iki ayrıma tabi tutarak da açıklayabiliriz. Yerel otorite regülasyonu; zabıta/ zabıta faaliyetleri, sosyal çalışma alanları, çöp toplama, eğitim ve konut gibi konularda katılımcı ve yerinde kontrol sağlayan uygulamalardır.

Yerel otorite regülasyonları genellikle coğrafi, kültürel ve gelenek gibi özellikler dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Merkezî regülasyonlar bölgeden bölgeye farklılık göstermeyecek şekilde tasarlanan ve uygulamaya konulan regülasyonlardır. Türkiye özelinde örneğin Radyo ve Televizyon Üst Kurulu merkezî regülasyonlar ile kendi alanında kapsayıcı kurallar koymaktadır ve bu yapılan düzenlemeler merkezî regülasyonlara örnek olarak verilebilir.

Piyasa İçi ve Piyasa Dışı Regülasyon: Regülasyonlar konusunda yapılacak bir diğer ayrım piyasa içi ve piyasa dışı olarak incelenebilir. Piyasa içi regülasyonlar genellikle belirli bir alana özgü oluşturulmuş kurallardan oluşan regülasyonlardır. Bu regülasyonları belirleyen kurullar yine o alana özgü yapının içerisinden seçilmektedir. Dolayısıyla bu tip regülasyonlar oto-regülasyon olarak da isimlendirilirler.

Oto-regülasyon, bu organizasyonların yani profesyonel meslek sahiplerinin ve firmaların faaliyetlerini yönetmesi ve kontrol etmesi için oluşturulan kurallardır. Örnek olarak Türkiye'den Esnaf ve Sanatkârlar odası verilebilir. Bu odaların temel amacı, esnaf ve sanatkârların davranışlarını mesleki açıdan ve kamu yararına olması için kurallar oluşturmak ve bu kurallara uyulmasını sağlamaktır.

Piyasa dışı (kanuna dayalı) regülasyon; devletin bir takım genelleştirilmiş, kural hâline getirilmiş uygulamalarının olduğu, piyasada etkileşimde bulunan firmalar ve tüketiciler gibi tarafların bu kurallara uyulmadığı takdirde bu birimlerin haklarının korunmasında yargının bağımsız bir kurum olarak uygulayıcısı olduğu kurallar bütünüdür. Örnek olarak sözleşmelerden doğan anlaşmazlıkların çözümü için oluşturulmuş kurallardır.

Regülasyonun Araçları ve Uygulayıcıları

Regülasyonlar geniş bir çerçevede tüketici ve üreticiler gibi ekonomik birimlerin kararlarını etkileyebilecek olmasına rağmen, regülasyonlar aracılığıyla kontrol edilen üç önemli karar değişkeni vardır. Bunlar: fiyat, miktar ve firma sayılarıdır.

Regülasyon Araçları: Fiyat regülasyonu, tek bir fiyat belirlenmesi şeklinde olabileceği gibi firmaları alt ve üst sınırı belirlenmiş bir bant aralığında fiyat belirlemeye mecbur etmek şeklinde de olabilir. Bununla birlikte, regülasyon bir maksimum fiyat olabileceği gibi minimum fiyat uygulaması da olabilir. Bu noktada; devlete düşen, eğer monopolcü firma çok yüksek bir fiyat uyguluyorsa yani aşırı kâr elde ediyorsa, fiyatı dolayısıyla kârı regülasyon ile makul bir düzeye indirerek esas amacı olan toplumsal refah artışını sağlamaktır.

Miktar kontrolünde, hem firmaların hem de tüketicilerin kararlarına müdahale edilir. Mesela Evrensel Hizmet yaklaşımı çerçevesinde bazı mal ve hizmetlerin toplumun her kesimi tarafından ulaşılabilir olması gerekir. Ancak kârını maksimize etme amacı güden firmalar ise ürettikleri mal ve hizmeti de bu yönde kullanmak isterler yani mal ve hizmetleri kâr oranı yüksek kesimlere sunarlar. Bu noktada Evrensel Hizmet anlayışı gereği devlet tarafından regülasyon uygulanır.

Dağılımda ve üretimde etkinliğin kritik belirleyicisi olan giriş-çıkış kısıtlamaları ile belirlenen firma sayısı ve fiyat regüle edicilerin kontrol ettiği iki kritik değişkendir. Kamusal yarar açısından; devlet, vatandaşlarını yani tüketicileri regülasyonlar aracılığıyla korumak ve sosyal refahı yükseltmek ister. Bu noktada devlet piyasada tüketiciye yüksek kalitede ürün sağlanması için girişleri kontrol altında tutabilir. Girişler birçok yolla kontrol edilebilir ancak yaygın olan piyasaya yeni giriş¬lerin kontrol edilmesidir. Bunun yanında, endüstriye girişlerin kısıtlanması ile devlet aynı zamanda yapay kıtlık yaratabilir ve bu durum piyasadaki fiyatları artırabilir. Çıkış regülasyonu aslında evrensel hizmet çerçevesi ile yakından ilişkilidir. Yani burada amaç mal ve hizmetlerin daha geniş tüketici gruplarına daha az kârla veya kârsız piyasalarda hizmet sunulmasını garanti etmektir.

Devletin uyguladığı regülasyonlar fiyat ve miktar ile sınırlı değildir. Bunların yanında ürün kalitesi, yatırım ve güvenlik gibi alanlar ile de ilgilidir. Kaliteye ilişkin olarak regülasyonlar, devletin regüle edici kurum aracılığı ile piyasada alışverişe konu olan mal ve hizmete yönelik minimum standart belirlemesi şeklinde olabilir. Kalite, piyasaya sunulan ürünün tüketicilerin beklentilerini ne ölçüde karşıladığı ile ilgilidir. Kalite regülasyonu minimal düzeyde uygulanır, bunun sebebi maliyetli olmasıdır. Yatırım regülasyonu; devletin, firmaların girdi ve teknoloji seçimi gibi değişkenlere müdahale ederek üretim sürecini regüle etmesidir. Üretim sürecinde ortaya çıkacak bir değişimin tüketicinin yapacağı seçimler üzerinde etkileri olması beklenir.

Regülasyon Kurumları ve Bağımsız İdari Otoriteler: Yasa yapıcılar sürekli olarak karmaşık alanları doğrudan regüle edemezler. Bundan dolayı bu görevlerini mahkeme veya idari kurumlara (bağımsız idari otoritelere) devrederler. Genellikle bunlar idari kurumlardır. Hukukçular da kamu yararı açısından idari kurumların yoğun kullanılmasını gerektiğini savunurlar. Bundan dolayı regülasyonun uygulanmasında bağımsız idari otoriteler büyük öneme sahiptir ve regülasyonun ilk aşaması regüle edici bir kurumun diğer bir ifadeyle bağımsız idari otoritenin oluşturulmasıdır.

Regüle ediciler ya da regülasyonu uygulayanlar; kamu çıkarına uygun hareket eden ve piyasa başarısızlıklarını düzelten, örtük olarak uygun davranış ve motivasyona sahip oldukları varsayılan alanında uzman uygulayıcılardır. Regülasyonu uygulayacak bağımsız idari otoriteler ilgili alana özgü olarak faaliyet gösterirler. Bu bağlamda bu kurumların uzmanlaşmış kurumlar olması, bağımsız idari otoritelerin diğer alternatiflerden daha etkin olduğunun bir göstergesidir.

Bağımsız idari otoriteler dünyadaki birçok devlet tarafından kurulmuş ve faaliyetlerine devam etmektedirler. Türkiye'de de hâlen faaliyetini sürdürmekte olan bağımsız idari otorite mevcuttur. Bunların bazıları; Rekabet Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ve Şeker Kurumu gibi kurumlardır.

Regülasyon ve Tüketici Davranışı

Genel olarak, regülasyon uygulamasının en önemli ve kabul gören gerekçesi piyasada var olan başarısızlıklardır. Diğer bir ifadeyle, piyasanın kendinden beklenen fonksiyonu yerine getirememesidir. Piyasa başarısızlıklarının birçok nedeni vardır. Bunlardan en önemlileri eksik rekabet (monopol veya doğal monopol), eksik bilgi, istenmeyen piyasa durumları ve dışsallıklar gibi nedenlerdir.

Politik analiz açısından bakıldığında; piyasa başarısızlığı üretilen çıktı düzeyinin tüketicinin satın almak istediği miktarın altında olması veya tüketimi zorunlu ürünlerin tüketicilerin satın alabileceğinden daha pahalı olması durumu olarak ifade edilebilir. Ancak ekonomik etkinlik açısından bazı ürün piyasalarında tek bir firmanın faaliyet göstermesi gerekebilir. Bu tarz bir durumun varlığında ortaya çıkan monopolcü yapı doğal monopol olarak adlandırılır.

Regülasyonların temel amacı piyasada rekabeti artırarak tüketicilerin bu durumdan fayda elde etmelerini sağlamaktır. Bu amaçla, uygulanan regülasyonların başarıya ulaşmaları durumunda tüketicilerin lehine bir uygulama ortaya çıkmış olur. Regülasyonların uygulamaya konulmasındaki önemli nedenlerden biri de paternalizmdir. Paternalizm fikri, devletin vatandaşlarını korumak ve onlara yardım sağlamak rolünü üstlendiği refah ideolojisinden meydana gelmektedir. Paternalizm toplulukçuluk (kollektivizm), yüksek güç mesafesi, belirsizlikten kaçınma, erillik/dişillik gibi varsayımlarla ilişkilendirmek olanaklıdır.

Regülasyonların uygulamaya konulmasındaki önemli nedenlerden biri de paternalizmdir. Tüketicilerin bilgi düzeyinde olan eksiklikler de devletin paternalist bir güdü ile regülasyon yapmasının bir nedenidir. Örneğin sağlık hizmetleri artık birçok özel kurum aracılığıyla bu hizmeti tüketenlere sunulmaktadır; fakat bu hizmeti satın alan tüketiciler aldıkları hizmetin kalitesi konusunda tam bilgi sahibi değillerdir. Bu bilgi eksikliği durumundan dolayı devlet uygulayacağı bir takım regülasyonlar ile sunulan hizmetin belirli bir kalitede olmasını tüketicilere sağlayabilir.

Tüketiciler sunulan ürün hakkında tam bilgi sahibi olsalar bile kamu otoritesi o alana ilişkin regüle etme kararı alabilir. Piyasa tamamen kendi hâline bırakıldığında öyle mallar üretilebilir ki bunlar toplumsal gerekçelerle tüketicilerin bir kısmı tarafından kabul edilemezdir. Örneğin, uyuşturucu gibi. Ancak bazı iktisatçılar, piyasanın tümüyle serbest bırakılmasını, eğer ekonomide bir mala ilişkin talep varsa o malın arz edilmesi gerektiğini savunurlar. Böylece piyasaların daha etkili çalışacağına inanırlar. Ancak toplumsal açıdan bazı mal ve hizmet piyasalarının oluşup oluşmayacağına devlet karar verebilir ve bu noktada tüketicinin tüketim kararını etkileyecek regülasyonlar devreye girer. Çünkü bazı piyasaların oluşması veya bazı mal ve hizmetlerin firmalarca sağlanması arzu edilmeyebilir. Örneğin, uyuşturucunun alınıp satıldığı bir piyasanın oluş- ması toplum tarafından istenmeyebilir. Bu sebeple devletlerin geleneksel anlayışları gözetmesinden ve vatandaşlarını korumak zorunda olmasından dolayı bazı malların üretilmesini, satılmasını ve alınmasını yasaklar yani ekonomik birimlerin kararlarını kısıtlar. Bir başka deyişle regülasyon uygular. Bazen de devlet ürünün piyasasının oluşmasını engellemez; fakat tüketicilerin o ürünü kullanmasını özendirici faaliyetleri kontrol altına alır. Örneğin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu, sorumlu olduğu ürün piyasasında faaliyet gösteren firmaların reklam, promosyon ve sponsorluk yapmasını yasaklamıştır.