Ünite 6: Yürütme ve Olağanüstü Yönetim

Yürütme Fonksiyonu

Maddi kritere göre yürütme fonksiyonu, kişisel, somut ve subjektif işlemler yapılmasını ifade eder. Şeklî-organik kritere göre ise yürütme fonksiyonu, yürütme organı tarafından yapılan işlemlerdir. Türk Anayasa Hukuku bakımından yürütme fonksiyonunun da şeklî ve organik kritere göre tanımlanması gerekir. Çünkü, Anayasa, yürütme yetkisi ve görevini Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak yerine getirecek olan yürütme organına, bireysel ve somut işlemlerin yanı sıra Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmelik gibi kural-işlem mahiyetinde olan düzenleyici işlemleri yapma yetkisini de tanımıştır. Buna göre Türk Anayasa Hukuku bakımından yürütme fonksiyonu, yürütme organı tarafından yapılan işlemleri ifade eder. Yürütmenin temel görevi kanunların uygulanmasıdır. Yürütme organı kanunların uygulanması görevini düzenleyici ve bireysel işlemler yapmak suretiyle yerine getirir. Yürütme organının düzenleyici işlemleri Anayasada Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve yönetmelikler şeklinde düzenlenmiş olmakla birlikte, yürütme organının başka düzenleyici işlemler yapması mümkündür.

Yürütme İşlemleri

Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri

Olağan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, 2017 yılında Anayasada yapılan değişiklikle Türk hukukuna giren Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan doğruya Anayasadan aldığı yetkiye dayanarak çıkarılan düzenleyici işlemlerdir. 2017 değişikliğiyle parlamenter sistemdeki Bakanlar Kurulunun Meclisin kabul ettiği yetki kanununa dayanarak çıkardığı “kanun hükmünde kararname” uygulaması ise sonlandırılmıştır. Ancak önceki dönemde çıkarılan kanun hükmünde kararnameler Meclis tarafından ilga edilmedikleri sürece yürürlükte kalmaya devam edecektir.

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanunda açıkça düzenlenen konularda çıkarılamaz, başka bir ifade ile Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle kanunlarda değişiklik yapılamaz. Anayasa’ya göre, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunların çatışması yani aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda kanun hükümleri uygulanacaktır. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen bir konuda, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelecektir. Anayasada münhasıran (yalnızca) kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda ise, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Konusu

Genel olarak Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yürütme yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilir. Dolayısıyla yürütme yetkisi ile ilgili olmayan konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Anayasayla yürütme organına bireysel işlemlerin yanısıra, düzenleyici işlem yapma yetkisinin de verilmiş olması nedeniyle, yürütmenin yetkisinin sadece kanunları uygulamaktan ibaret olduğu söylenemez. Dolayısıyla “yürütme yetkisine ilişkin konuların” kapsayıcı bir tanımını yapmak veya sınırlarını net bir şekilde belirlemek hemen hemen imkansızdır. Bu nedenle kural olarak yasama ve yargı organlarının yapısı, oluşumu, görev ve yetkileri gibi hususlar dışındaki konuların yürütmeyle ilgili olduğu kabul edilebilir.

Usulü ve Şeklî

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini çıkarmaya yetkili organ Cumhurbaşkanı’dır. Kararnameler kanunlara eşit normlar içermekle birlikte yürütme işlemi olduğundan, idari usullere göre hazırlanır ve Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakla kabul edilmiş olur.

Yargısal Denetimi

Anayasaya göre Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler (m.148,150,151,152). Bir yürütme işlemi olmakla birlikte, Anayasada açıkça belirtildiği için Cumhurbaşkanlığı kararnameleri anayasa yargısı alanına dahildir ve bunlar hakkında hiçbir şekilde idari yargı denetimi yapılamaz.

Olağanüstü Hal Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri

Anayasa’ya göre (m.119), olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini çıkarma yetkisi, Cumhurbaşkanına aittir. Olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çıkarılmasına ilişkin usul ve şekil kuralları, esas itibarıyla olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile aynıdır. Ancak olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanınca çıkarıldıktan sonra TBMM onayına sunulmazken, olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Meclis onayına sunulmaları zorunludur (m.119/6).

Olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilmesi için Anayasada öngörülen sebeplerin gerçekleşmesi gerekir. Buna göre, bir olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilmesinin ön şartı, daha önce Cumhurbaşkanı tarafından Anayasada belirtilen usule göre ilan edilmiş bir olağanüstü hâlin bulunmasıdır.

Olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ancak, “olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda”, düzenleme yapılabilir.

Olağanüstü hâl Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin şekil ve esas bakımlarından anayasaya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz (AY.m.148/1).

Yönetmelikler

Yönetmelikler (talimatnameler), Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkardıkları yazılı hukuk kurallarıdır. Bütün yönetmeliklerin yayımlanması zorunlu değildir. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı kanunla belirtilir (AY.m.124). Yönetmelik, yürütmenin en geniş uygulama alanına sahip işlem türüdür. Yönetmelik yürütme alanına ait bir işlemdir ve Anayasada belirtilen yürütme mercileri çıkarabilir. Bu sebeple yasama ve yargı organları tarafından yönetmelik çıkarılması mümkün değildir. Yönetmelikler kanunlara ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine uygun olmak zorundadır. Anayasa, kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine aykırı yönetmeliklerin yargısal denetimi idari yargı tarafından gerçekleştirilir.

Cumhurbaşkanı Kararları ve Yürütme Organının Diğer Düzenleyici İşlemleri

Anayasada yer alan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve yönetmelikler dışında, Cumhurbaşkanının başka düzenleyici işlemler yapması mümkündür. Zira kanun altı düzenleyici işlem yapma yetkisi yürütme organının takdir yetkisinden kaynaklanmaktadır. Anayasada belirtilenlerle sınırlı değildir. Nitekim uygulamada Cumhurbaşkanı kararı ve genelge gibi adlar altında da genel, soyut ve objektif kurallar içeren düzenlemeler yapılmaktadır. Cumhurbaşkanı kararları genellikle bireysel işlemler niteliğinde olmakla birlikte, düzenleyici işlem şeklinde de çıkarılabilmektedir.

Cumhurbaşkanının, yürütme yetkisini kullanırken, pek çok konuda karar çıkarması mümkündür. Cumhurbaşkanlığınca Resmî Gazete’de yayımlanması uygun görülen karar ve genelgeler, Resmi Gazetede yayımlanır (Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, m.4/1-ç). Bunun dışında örneğin, Cumhurbaşkanı yardımcısı ile bakan atanması, görevine son verilmesi veya istifasına dair işlemler, Cumhurbaşkanına vekâlet etme işlemleri, yüksek yargı organlarının üyeliğine seçilme kararları, Cumhurbaşkanınca yapılan seçme ve atamalar ile göreve son vermeler Resmî Gazete’de yayımlanır (Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, m.4/1).

Yürütme Organı

Yürütme yetkisi ve görevini, Cumhurbaşkanına veren Anayasa, yürütme bölümünde bu organların yanı sıra ayrıca “İdare” başlığı altında (m.123-137) diğer bazı organlara da yer vermiştir. İdare, “merkezî idare” ve “yerinden yönetim kuruluşları” olarak ikiye ayrılmaktadır. Merkezî idare de kendi içinde “başkent teşkilatı” ve “taşra teşkilatı” (iller, ilçeler) olarak ikiye ayrılır. Yerinden yönetim kuruluşları ise “mahalli idareler” (belediye idaresi, il özel idaresi, köy idaresi) ile “hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları”ndan (örneğin, yükseköğretim kurumları) oluşmaktadır.

Yürütme Organının Yapısı

Yürütme organı yapısı bakımından monist (tekçi) yürütme ve düalist (ikici) yürütme olarak iki ana tipe ayrılmaktadır (Özbudun, 1998: 279; Teziç, 1996: 350-351).

Monist yürütme tipinde, yürütme yetkisi bütünüyle tek bir organa aittir. Bu organ, Amerikan Başkanlık sisteminde olduğu gibi tek bir kişi ya da İsviçre modeli meclis hükûmeti sisteminde olduğu gibi bir kurul olabilir. Başkanlık sisteminde yürütme yetkisinin kaynağı tek kişi olmakla birlikte, başkanın “sekreter” adı verilen bakanları, danışmanları ve diğer görevliler yürütme yetkisinin kullanılmasına katılırlar.

Düalist yürütme tipinde ise yürütme yetkisi bir kişi (devlet başkanı) ile bir kurul (Bakanlar Kurulu) arasında paylaştırılmış durumdadır.

Başkanlık sistemine geçildikten sonra, Anayasa’mıza göre, “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” (m.8). Buna göre Anayasanın kabul ettiği başkanlık (Cumhurbaşkanlığı) sistemi içinde yürütme organı, yalnızca Cumhurbaşkanından oluşan monist (tekçi) bir yapıya sahiptir.

Cumhurbaşkanı

Cumhurbaşkanlığına, a) siyasi parti grupları, b) en son yapılan genel seçimlerde toplam geçerli oyların tek başına veya birlikte en az yüzde beşini almış olan siyasi partiler c) en az yüz bin seçmen aday gösterebilir (m.101,f.3).

017 yılında yapılan düzenleme ile Cumhurbaşkanı ve Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin aynı günde yapılması esası kabul edilmiştir.

Anayasa’ya göre (m.101/2), Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir. Ancak Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde, Cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir (AY. m.116/3). Bu durum yalnızca Cumhurbaşkanının ikinci dönemi için söz konusudur. Dolayısıyla Cumhurbaşkanının birinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde, Cumhurbaşkanının üçüncü bir defa daha aday olabilmesi mümkün değildir.

Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanlar

Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, 81’inci maddede yazılı şekilde Türkiye Büyük Millet Meclisi önünde andiçerler. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa üyelikleri sona erer (m.106/4).

Anayasaya göre, yürütme yetkisi yalnızca Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmakla birlikte, bakanlar, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve diğer görevliler yürütme yetkisinin kullanılmasına katılırlar. Ancak yürütme organı parlamenter sistemlerdeki gibi kolektif bir karar organı değildir. Bu nedenle başkanlık sisteminde, bakanların toplanarak “bakanlar kurulu kararı” almaları mümkün değildir.

Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları

Türk Başkanlık Sisteminin kendine özgü bir müessesesi olarak Cumhurbaşkanlığı bünyesinde politika kurulları oluşturulmuştur. Bu politika kurulları, “Bilim, Teknoloji ve Yenilik; Eğitim ve Öğretim; Ekonomi; Güvenlik ve Dış Politikalar; Hukuk; Kültür ve Sanat; Sağlık ve Gıda; Sosyal Politikalar; Yerel Yönetim” alanlarında ihdas edilmiştir. Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine göre (m.20-36), politika kurullarının başlıca görevleri; Cumhurbaşkanınca alınacak kararlar ve oluşturulacak politikalarla ilgili öneriler geliştirmek, geliştirilen politika ve strateji önerilerinden Cumhurbaşkanınca uygun görülenler hakkında gerekli çalışmaları yapmak, görev alanlarına giren konularda uygulanan politikaları ve gelişmeleri izlemek ve yapılan çalışmalarla ilgili olarak Cumhurbaşkanına rapor sunmaktır.

Olağanüstü Yönetim

Olağanüstü hâl rejimleri, devletin, hukuk düzeninin olağan kurum ve kuralları ile hâlledilmesi ve giderilmesi mümkün olmayan olağanüstü bir tehdit veya tehlike karşısında başvurduğu özel yönetim usulleridir. Olağanüstü hâl rejimlerinde, olağan döneme nazaran idarenin yetkileri genişlerken, kişilerin temel hak ve hürriyetleri daha fazla sınırlandırılmaktadır. Anayasa’da daha önce “olağanüstü hâl” ve “sıkıyönetim” adı altında iki tür olağanüstü hâl rejimi öngörülmüşken, 2017 değişiklikleri ile sıkıyönetim rejimi kaldırılmıştır.