Ünite 1: Entegrasyon Teorileri

Giriş

Entegrasyon kavramı bütünleşme ve uyum anlamında kullanılmaktadır. Uluslararası ilişkilerde entegrasyon, birimlerin birbiriyle uyumu, bütünleşmesi, ortak siyasi otorite ve idare altında ortak politikaların geliştirilerek uygulanması olarak tanımlanabilir.

Entegrasyon incelenirken ekonomi ve siyaset alanında ayrı ele alınmıştır. Entegrasyonun temelini “2. Dünya Savaşı sonrası ülkelerin birbirleriyle ilişkileri yoğun olursa savaş ihtimali azalır” fikri oluşturmuştur. Entegrasyon kavramından bahsedilirken üzerinde en çok durulan örnek Avrupa Birliği’dir. 1950 yılında, Avrupa Topluluğunun kurucuları olan Robert Schuman ve Jean Monnet tarafından önerilen Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ile Fransız ve Alman kömür çelik üretimi ortak ve ulusüstü (supranasyonel) bir idarenin yönetimine verilmiştir. Ortak çıkarların vurgulanmasıyla başlatılan bu entegrasyon süreciyle, sektörel işbirlikleri topluluklarda hayat bulmuştur. Ancak bu ulusüstü (supranasyonel) yaklaşım ve beklenti, devletlerin egemenliklerinden vazgeçmeyecekleri ve siyasi entegrasyona destek vermeyecekleri argümanıyla eleştirilmektedir.

Monnet Yöntemi olarak bilinen stratejiye göre, ekonomi alanında başlayan fonksiyonel işbirlikleri, ortak çıkarların oluşturduğu birlik inancıyla fiziksel ve zihinsel sınırları ortadan kaldıracaktı.

Fonksiyonalizm (İşlevselcilik)

Uluslararası ilişkilerde devletler arası işbirliği ve entegrasyon, özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrasında, barışın sağlanabilmesi ve korunabilmesi düşüncesi ile entelektüellerin üzerinde çalıştıkları ve teoriler geliştirdikleri bir konu olmuştur. Neofonksiyonalist teoriye de temel oluşturan fonksiyonalizm, uluslararası entegrasyon teorileri içinde temel bir yere sahiptir.

İkinci Dünya Savaşı’nın yol açtığı yıkım sonrasında, devlet adamları ve akademisyenler, yönetim seviyeleri ve bunların fonksiyonları üzerinde durarak, ulus devlet anlaşmaları üzerine kurulu bir idarenin ne derece etkin ve barışçıl olacağını sorgulamışlardır. Aynı dönem, Birleşmiş Milletlerin şekillendiği ve uluslararası barışın sağlanması konusunda çözüm oluşturacağı düşüncesinin güçlü olduğu idealist yaklaşımların filizlendiği bir dönemdir. Fonksiyonalist akımın başta gelen temsilcilerinden David Mitrany, özellikle 1940’lı yılların sıkıntılı siyasi atmosferinde, çatışmaların nasıl sona erdirilebileceği konusu üzerinde durmuştur. Bu noktada ideal bir uluslararası toplumun temel fonksiyonlarının neler olması gerektiğini sorgulamıştır. Bireyin ihtiyaçlarına öncelik tanıyan bu yaklaşım, uluslararası ilişkilerde devletleri temel aktörler olarak kabul etmek yerine, kendilerine verilen fonksiyonları yerine getirmeleri beklenen kurumları temel almakta ve incelemektedir.

Fonksiyonalizmin varsayım ve öngörülerine göre, uluslararası örgütlerin kurulması ile bireylerin bağlılıkları devletler yerine bu kurumlara yönelecek ve uluslararası sorunların yaşanması olasılığı da bu şekilde azalacaktı. Dolayısıyla yönetim konusuna rasyonel ve teknokrat bir yaklaşımla eğilinmesi, çalışan bir barış sisteminin temelini oluşturacaktı. Devletlerin temel amacının, insanların ihtiyaçlarını gidermek ve refah seviyelerini yükseltmek olduğuna inanan Mitrany, politikaları ideolojilerin değil, rasyonel ve teknokrat bakış açılarının şekillendirmesi gerektiğini savunuyordu. Fonksiyonalist görüşün şekillendiği bu dönem, aynı zamanda kapitalist ve komünist ideolojilerin çatışmasına dayalı olan Soğuk Savaş ortamının oluştuğu yıllardı.

Fonksiyonalizmin Temel Kavramları

• İnsanların ihtiyaçlarının önceliklerine göre yapılanma
• Esneklik
• Fonksiyonel kuruma bağlılık
• Toplumlar arası karşılıklı bağımlılık ve daha fazla işbirliği

Neofonksiyonalizm (Yeni İşlevselcilik)

Avrupa Toplulukları’nın örgütlenmesine özellikle 1950 ve 1960’lı yıllarda en iyi açıklamaları getiren neofonksiyonalist teori olmuştur. Uzmanların, siyasi olmayan teknik konularda işbirliği amacıyla kurdukları fonksiyonel örgütlerin, farklı alanlarda da işbirliğini tetiklemeleri olarak özetlenebilecek “ spill-over ” kavramı, teorinin temeli olup, mantığını fonksiyonalizmden almıştır.

Spill-over; bir alanda başlayan entegrasyonun (bütünleşmenin) ilgili diğer (komşu)alanlara da taşınması (yayılması) anlamındadır.

Neofonksiyonalizme göre entegrasyon, yayılarak genişleyen ve üç adım ile tanımlanan dinamik bir süreçtir. Bu adımlar sırasıyla fonksiyonel (teknik) spill-over, siyasi spill-over ve işlenmiş (cultivated) spill-over’dır.

Fonksiyonel spill-over; modern endüstriyel ekonominin değişik sektörleri karşılıklı birbirine bağımlı olup, alanların birindeki entegrasyona yönelik aktivitelerin başarılı olabilmesi için diğer alanlarda da benzer ortaklıklar gerekmektedir.

Siyasi spill-over; bütünleşmenin siyasi ve ideolojik nedenlerle politikaların ilişkilendirilmesiyle oluşmasıdır. Beklentilerin, değerlerin değiştiği ve ulusüstü (supranasyonel) çıkarların oluştuğu bir adımdır.

İşlenmiş (cultivated) spill-over; devletlerin ortak politikalara ulaşmada zorluk çektiklerinde karşılıklı imtiyazlarla ortak değer ve çıkarlarda buluşmaya çalışmaları anlamına gelmektedir.

Neofonksiyonalizmin Temel Varsayımları

Neofonksiyonalizmin temel kavramları:

• Spillover etkisi
• Elit sosyalizasyonu
• Supranasyonel çıkar gruplarıdır.

Neofonksiyonalizm, Avrupa Toplulukları’nın temel stratejisi olan, işbirliğinin “ulusal çıkarlarla daha az çeliştiği düşünülen” ekonomi alanında teşvik edilmesi, yaratılan idari organlar aracılığı ile entegrasyonun ilerletilmesi ve ulusal çıkarların buna engel olmasının önlenmesi şeklindeki yaklaşımı taşır. Buradaki öngörü, ekonomide entegrasyonun sağlanması ve adım adım siyasi entegrasyonun onu takip etmesi düşüncesine dayanmaktadır. Çünkü ekonomik entegrasyon daha fazla örgütlenmeyi gerektirerek sonuç olarak siyasi entegrasyonu da beraberinde getirecektir. Böylelikle örgütler ağı ile birbirine bağlı ve yeni kimlik ile ortak daha fazla çıkar ve değere sahip olan Avrupa’da barış sürecektir.

Neofonksiyonalizm, özellikle Avrupa Birliği (AB) çalışmalarına temel oluşturan bir yaklaşımdır. Ernst Haas ve Leon Lindberg bu kuramın öncülerindendir. Spill-over kavramının isim babası Haas’tır. Haas, Mitrany’i “güç” kavramını yeterince ele almamış olmakla eleştirmiştir. Bu eleştiride gücün, refah kavramından ayrı düşünülemeyeceğini belirtmiştir.

Entegrasyon kavramının pluralist (çoğulcu) özellik taşıması, sürecin aktörlerin (birey ve grupların) davranışlarına bağlı olmasından kaynaklanmaktadır. Aktörler yeni devletüstü karar vericileri tanımaya başlarken, aynı zamanda bu yapıları etkileyecektir.

Bunun sonucu olarak ise Avrupa çapında çıkar grupları oluşacaktır. Bu süreç, bölgesel kurumların ilgili gruplara doğrudan ulaşabilmelerini gerektirmektedir. Dolayısıyla hükûmetler ve bürokrasiler yerine çıkar grupları arasında da diyaloğun yer alabileceği ve geleneksel devletlerarası diplomasi ve iletişimden farklı bir mekanizma ön plana çıkmaktadır.

Haas entegrasyonun dinamiğini meşhur “spillover” kavramı ile anlatmıştır. Türkçede; taşma, taşınma veya yayılma diyebileceğimiz spill-over etkisi, ekonomik sektörlerden birindeki entegrasyonun derinleşmesiyle, başka sektörlere de bu etkinin yansıması sonucunda daha fazla bütünleşmeye yol açması demektir. Devletlerin entegrasyon süreciyle birlikte ortak politikalar uygulamaları, kararlarını bağlayıcı kabul ettikleri ulusüstü otoritelere yetkilerinin bir kısmını devrederek ortak ve merkezî yönetim mekanizmaları oluşturmaları Avrupa açısından yetkinin bölgesel merkeze toplanması yönünde etki etmiştir.

Neofonksiyonalizm, entegrasyonu açıklarken, üzerinde durduğu bir diğer konu, ulusal ve ulusüstü aktörlerin siyasi baskı unsurları olarak entegrasyonun derinleşmesinde taşıdıkları roldür.

Entegrasyonu bir durum değil, bir süreç olarak ele alan Haas ve Lindberg, bu sürecin özellikle aktörlerin ortak çıkarları nasıl algıladıklarının üzerine kurulu olduğunu belirtmişlerdir. Çıkarların ortak algılandığı noktalarda entegrasyon mümkün olabilecek ve çıkarlar sadece ulusal değil, bölgesel olarak da tanımlanmaya devam edebilecektir.

Avrupa Birliği’nin tarihi incelendiğinde, 1960’lı yılların özellikle Fransız lider de Gaulle nedeniyle milliyetçiliğin etkisinde kaldığı ve 1950’li yıllardaki entegrasyon hızının kaybedildiği görülür. Bu durumu açıklayamayan neofonksiyonalist kuram, entegrasyonu supranasyonel (ulusüstü) dinamiklerle değil, hükümetlere bağlı bir işbirliği süreci olarak gören hükûmetlerarası entegrasyon yaklaşımı karşısında arayışlara girmiştir.

Neofonksiyonalist teori, “bölgesel” temellere dayalıdır. Haas, AT’nin dünyanın başka bölgelerinde de uygulanıp, model alınıp alınamayacağını incelerken, entegrasyonun gerçekleşebilmesi için şu temel koşulları ortaya koymuştur:

• Pluralist sosyal yapıların varlığı (çıkar grupları; siyasi partiler; ticaret odaları; birbirleriyle rekabet içerisinde olan elit grupların varlığı gibi)
• Yeterli ekonomik ve endüstriyel gelişmişlik seviyesinde olunması (uluslararası ticaret ve finansta önemli yer sahibi olmak)
• Katılımcılar arasında ortak ideolojik yaklaşımların bulunması
• Parlamenter demokrasinin varlığı

Neofonksiyonalizmin, entegrasyonun ileri aşamalarını, devletler sisteminin çözülmesi, hatta uluslararası sistemin yerini devletüstü/ulusüstü otoritelere bırakması şeklinde yorumlayan varsayımı çok eleştirilmiştir. Ancak küreselleşmenin etkileri, toplumların yoğun iletişim ve etkileşimleri dikkate alındığında, ortak kurallarla yönetilen alanların (rejimlerin) sayısındaki artışa bakıldığında neofonksiyonalist yaklaşımın, neoliberal teoriler tarafından izlendiği de görülmektedir. Zaman zaman, AB gelişmelerini açıklamakta güçlük çeken teori, revizyonlarla tekrar gündeme gelmiş ve üzerindeki akademik ilgiyi korumuştur. Günümüzdeki kurumsalcı yaklaşımlar açısından önemli bir yeri bulunmaktadır.

Neofonksiyonalizmi İzleyen Neoliberal Teoriler

Neofonksiyonalizm, Haas tarafından karşılıklı bağımlılık teorisine miras bırakılmıştır. Karşılıklı bağımlılık yaklaşımının öncülerinden olan neoliberal kurumsalcılar arasında anılan Robert Keohane ve Joseph Nye ise inceledikleri örgütsel yapılarda artan ilişkiler, koalisyonlar, elit sosyalizasyonu ve etkileşimi sonucunda, bölgesel grupların oluştuğunu ve bunların da uluslararası sistemde tanınarak etkilerini yaydıklarını belirtmişlerdir.

Nye, neofonksiyonalist teoriyi gözden geçiren “yedi süreç mekanizmasının” üzerinde durarak aşağıdaki kavramları geliştirmiştir:

• Kurumların görevlerinin, fonksiyonel bağlantılarının veya spill-over kavramının otomatik olmadığı ve sürecin faydalar azaldığı takdirde, geriye dönük de işleyebileceği bir mekanizma (spill-back kavramı),
• Artan karşılıklı ilişkilerin, iletişimin siyasi aktörleri söz konusu ilişkileri ulusal zeminde yönetmeye de yönlendirebileceği bir mekanizma,
• Koalisyonların daha çok birbiriyle ilgili konular üzerinde kurulabildiği ve kamu desteği alındığı takdirde entegrasyonun geliştirilebileceği bir mekanizma,
• Elit sosyalizasyonunun, özellikle de hükûmet yetkililerinin sürece katılımlarının, kendi ülkelerindeki ulusal politikalara yabancılaşmalarına yol açabileceği bir mekanizma,
• Bölgesel grup oluşumunun, ulusal çıkar gruplarına göre daha zayıf kalarak entegrasyonu zayıflatabileceği bir mekanizma,
• İdeolojik yakınlığın, entegrasyonu güçlendirebildiği gibi karşıt ulusal lider ve özel sektör gruplarını da güçlendirebileceği bir mekanizma,
• Dış aktörlerin sürece katılımlarının, üye olmayan devletler ve diğer uluslararası örgütlerin entegrasyonu ivmelendirdikleri bir mekanizma.

Çalışmalarını Avrupa entegrasyonu ile sınırlamamış olan Nye, döneminin supranasyonel gelişmeler açısından zayıf olması nedeniyle, aslında analizinde oldukça kötümser görünmektedir. Ortaya koyduğu mekanizmaların entegrasyon potansiyelini olumlu etkileyebilmeleri için ise aşağıdaki dört koşulu belirlemiştir:

• Üye devletlerin ekonomilerinde simetri, paralellik olması,
• Farklı üye devletlerdeki elitlerin ortak değerlere sahip bulunmaları,
• Üye devletlerde çoğulcu toplumsal yapılar bulunması,
• Üye devletlerin iç işlerindeki istikrardan kaynaklanan bütünleşmeyi, uygulama ve uyum kapasitelerinin bulunması

Neofonksiyonalizm ve Hükümetlerarası İşbirliği Teorileri Arasındaki Tartışma

Uluslararası İlişkiler alanında teorilerin gelişimine bakıldığında, her şeyi açıklayabilen tek bir teori olmadığı gibi bazı kavramların oldukça farklı şekillerde ele alındığı ve uluslararası olayları, gelişmeleri açıklamak amacıyla kullanıldığı dikkati çeker. Entegrasyon kavramı, realistler ve idealistler (liberaller) arasında çok tartışılmıştır. Hükûmetlerarası işbirliği yaklaşımı realizmin temel varsayımlarından çok etkilenmiştir. Neofonksiyonalizmde ve hükûmetlerarası yaklaşımda ortak olan ve günümüzde bir eksiklik olarak eleştirilen bir husus ise uluslararası ilişkilerin ve entegrasyonun dış etkenlere bağlı kalınarak açıklanmaya çalışılmasıdır. Uluslararası sistem ve koşullarının sabit kabul edilmesi, teorilerin “değişimi” açıklama kapasitelerini sınırlandırmaktadır.

1990’lı yıllarda, neofonksiyonalizm ve hükûmetlerarası işbirliği teorisi arasındaki tartışma; sosyal inşacılık ve liberal rasyonel yaklaşım zeminine taşınmıştır. İnşacı yaklaşım AB’ye üyeliğin kendisinin, üyelerin tercihlerini ve elitlerin bağlılıklarını etkilediğini savunarak liberal hükûmetlerarası işbirliğini savunan Moravcsik’in devlet merkezli yaklaşımını eleştirmektedir. Moravcsik, büyük kurumsal pazarlıklar olarak adlandırdığı Roma Anlaşması, Tek Avrupa Senedi ve Maastricht Anlaşmasını, üç adımdan meydana gelen bir süreç şeklinde açıklamaktadır:

• Üye devletler içindeki aktörlerin, grupların işbirliği ile AB seviyesinde politikalar için tercihlerin oluşması,
• Oluşan tercihler ışığında devlet temsilcilerinin AB arenasında pazarlık yapmaları,
• Devletlerin işbirliğine bağlılıkları konusunda güvenilirliklerini en yüksek tutan kurumsal düzenlemeleri tercih etmeleri.

Ulusüstü yönetişime (supranational governance) yol açan kurumsalcılık, Sandholtz’a göre, üyelerin siyasi davranışlarını ve bunların sonuçlarını en az üç şekilde etkiler:

• Otonom siyasi aktörler hâline gelerek,
• Ulusal aktörlere ortak ve hedef seçiminde tercih yaratarak ve çok düzlemli yönetişimde söz sahibi olarak,
• Ulusal politika ve kurumlara değişiklikler getirerek.

Hükûmetlerarası işbirliği temeline dayalı liberal rasyonel teorilerin Avrupa entegrasyonuna nasıl yaklaştığına bakıldığında; AB kurumlarının diğer uluslararası rejimlerden farkı olmadığı ve üye devletlere pazarlık için ortam sağlayan ve iletişim masraflarını azaltan pasif bir forum ve normlar bütünü olduğu tartışılmaktadır. Bu perspektifte ulusüstü aktörler kesinlikle siyasi bir güce sahip olamazlar. Kurumları, katılımcı devletlerin tercihleri yönlendirir. Devletler zaman zaman ulusüstü kurumlara otoritelerini devredebilmektedir ancak bu da sadece kendi çıkarlarına uygun olduğunda ve yine devletlerin çizdiği sınırlar dâhilinde gerçekleşmektedir. Milward’a göre, devletler temel kurumları, güç dengesini kendi lehlerinde tutacak şekilde yapılandırırlar. Dolayısıyla AB, ulus devleti silmek bir yana, onu kurtarmış ve güçlendirmiştir.

Hükûmetlerarası yaklaşıma göre entegrasyon sıfır toplamlı bir oyundur (zero-sum-game). Avrupa entegrasyonu, ulus devletlerin çıkar ve hareketlerine bağlıdır. Birlik içinde, hükûmetlerarası kurum olan Bakanlar Konseyi, ulusüstü kurumlar olan Komisyon, Parlamento ve mahkemelerden daha güçlü olmalıdır.

Bu noktada bir başka soru daha akla gelebilir: Devlet liderleri karar mekanizmalarını neden ulusüstü seviyeye taşımaya isteklidir? AB Bakanlar Konseyi’nde ortak pazardan ticarete, tarıma ve çevre ile ilgili konulara kadar pek çok konu “nitelikli oy çoğunluğu” esasına göre karara bağlanmakta (dolayısıyla oy birliği gerekmemekte) ve ulusal hükûmetlerin sonuçları etkileme kapasitelerini sınırlamaktadır. Veto hakkı, üye devletlere yalnızca belli konu ve durumlarda tanınmaktadır. Hükûmet yetkilileri örneğin, temel anlaşmaların hazırlanması aşamasında etkili olmakla birlikte, günlük politikalarda daha etkisiz kalmaktadır. Bu durum aşağıdaki sebeplere dayandırılmaktadır:

• Liderlerin ve üye devletlerin sayısal çokluğu neticesinde AB anlaşmalarının yoruma açık dökümanlar hâline gelmesi.
• Temel kurumsal değişikliklerin fikir birliği gerektirmesinin entegrasyonda derinleşme açısından sorun oluşturması.
• Komisyon gibi diğer AB kurumlarının da bilgi kaynaklarına erişim için üye devletlerin hükûmetleriyle karşılaştırılamayacak derecede önde gelmeleri.
• Üyelerin birbirine güvensizliğinin AB mevzuatını detaylı kurallar, normlar bütününe çevirmesi.
• Ortak karar verme sürecinde aktör sayısındaki fazlalık, değişen ilişkiler, AB politika sürecinin ulusal ve uluslararası gelişmelere karşı hassasiyeti nedeniyle önceden tahmin edilmesi güç bir ortam oluşmakta ve üye devletlerin ulusüstü aktörler ve temsilciler üzerindeki kontrollerini yer yer etkisiz kılabilmektedir (Marks, Hooghe, Blank: 354-6). Dolayısıyla AB’deki kurumsallaşmanın artması ile üye devletlerin entegrasyon sürecine iyice bağlandıkları ileri sürülmektedir.

Uluslararası İlişkilerde realizm ve idealizm tartışması, entegrasyon teorilerinin uluslararası işbirliklerini ve bütünleşmeyi nasıl algıladığını da etkilemektedir.

Hangi teorik çerçevenin daha açıklayıcı olabileceği, ilgili sektöre ve aktörlere bağlı olarak değişmektedir. Sandholtz ve Sweet tarafından geliştirilen yönetim modeline göre, Avrupa Birliği’nde siyaset, hükûmetlerarası ve ulusüstü olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yazarlar, AB’yi bir bütün olarak ele almak ve örgütün uluslararası mı, ulusüstü mü olduğunu sorgulamak yerine, entegrasyonun gerçekleştiği alana/sektöre (işlemlere) dayalı olarak incelenmesini önermektedir (transaction based integration theory). Bu yaklaşıma göre, ulusüstü kurumların, kuralların ve ulusaşırı (transnational) toplumun daha etkili olduğu alanlar, Birliğin ulusüstü çalışma alanları olarak kabul edilmektedir.