Ünite 1: Küreselleşme ve Kamu Maliyesi

Küreselleşmenin Kuramsal Arka Planı

Küreselleşme pek çok ülke ve bölgedeki iktisadi, toplumsal, siyasal ve kültürel yapılardaki farklılıkların, haberleşme, ulaşım ve bilişim teknolojilerindeki hızlı ilerlemelerle birbiriyle etkileşim haline girdiği, küresel bağımlılıkların ve bilinçliliğin arttığı çok katmanlı ve boyutlu bir bütünleşme sürecidir. Ekonomik yönüyle küreselleşme; mal, hizmet ve üretim faktör hareketlerinin serbestleştirilerek dünya ekonomisini oluşturan ekonomilerin birbirleriyle ve dünya piyasaları ile bütünleşik hâle gelmesidir.

Küreselleşmeyi; üretim faktörlerinin uluslararasılaşması, sermaye birikim süreci gibi kapitalist gelişmenin günümüzdeki dinamikleri ile açıklayan yaklaşımlar bulunmaktadır. Bu yaklaşımlara göre kapitalizm kendi birikim sürecinin belirli bir tarihsel andaki dinamiklerine uygun olan bir coğrafya (uzamsal ilişkiler, mekânsal düzenlemeler, “küresel iş bölümü” ve işlevlerle bağlantılı olan yerler ağı) üretir. Benzer biçimde, sermayenin sürekli bir pazar genişlemesine gereksinim duyarak dünyanın her yerinde yerleşmek istediği ve bu amaçla her yerde bağlantılar kurmak zorunda olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu durum yerli endüstrilerin yerlerini yeni ve yabancı endüstrilere bırakmasına yol açmıştır. Dolayısıyla küreselleşme sürecinde eski yerel ve ulusal kapalılığın ve kendi kendine yeterliliğin yerini, ulusların çok yönlü ilişkilerinin ve çok yönlü karşılıklı bağımlılığının aldığı görülmektedir.

Kapitalist üretim ilişkilerinin doğası, üretim ve tüketimin küresel olmasını gerektirmektedir. Ayrıca kapitalist sistem var olduğundan bu yana küresel eğilimler göstermektedir.

I. Küreselleşme Dönemi olarak da adlandırılan 18701914 döneminde dünyada ticaret ve finans alanlarındaki serbestliğin bugünkünden daha az olmadığı görülmektedir. 18. yüzyıl Sanayi Devrimi’nin özgül koşullarında gerçekleşen bu dönem özellikle ulaşım alanındaki teknolojik gelişmelerin olanaklarıyla ticaret ve sermaye hareketlerinde önemli artışlar ile ifade edilebilir.

II. Küreselleşme Dönemi olarak adlandırılan 1970 sonrası dönemi karakterize eden tarihsel ve mekânsal özgüllükler vardır. II. Dünya Savaşı sonrası iletişim ve ulaşım altyapısının önemli derecede iyileşmesi; mal, hizmet ve para hareketlerinin büyük ölçüde artmasını sağlanmıştır.

Küresel bütünleşmeyi sağlayan, dünyanın gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerinde 1970’li ve 1980’li yıllarda gerçekleştirilen ticaret ve özellikle finansal liberalizasyona dönük uygulamalardır. Küreselleşme ile birlikte mal ve hizmet piyasasında sermaye hareketlerinin serbestleşmesi, sermaye kontrollerinin büyük ölçüde kaldırılması, finansal kontroller üzerinde devletin etkisinin en aza indirilmesi ile birlikte alınan maliye politikası kararları da egemen kurum ve kuruluşlar tarafından belirlenmeye başlanmıştır. IMF ve diğer uluslararası örgütler aracılığıyla uygulamaya dönüşen kurallar bütünü içinde devletlerin para ve maliye politikası kararları ile ekonomiye müdahalesi serbest piyasa işleyişini bozucu olarak alınır. Laisses-faire ideolojisine dayalı “tek küresel pazar” idealine ulaşmak için devletin ekonomide sınırlandırılması ve küçültülmesi gerekir.

Küreselleşme ile birlikte piyasa düzenindeki refah artışıyla beraber toplumlar arası gelişmişlik düzeyi farkları, yoksulluk ve gelir dağılımı sorunları ortaya çıkmaya başlamıştır.

Dünya ekonomisindeki ilk bütünleşme dalgası, İngiltere’nin öncülüğünde gerçekleşmiştir. 1870 krizi ile son bulan bu dönem Klasik liberalizm-Klasik iktisat olarak tanımlanır. 20. yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkan küreselleşme döneminde geçerli olan Neoliberalizm, Klasik iktisat ilkelerini yeniden yorumlayan bir karaktere sahiptir. Bu kuram Monetarizm, Rasyonel beklentiler okulu, Kamu tercihi teorisi ve Anayasal iktisat, Arz yanlı iktisat okulları tarafından temsil edilir.

Neoliberalizmin ortaya çıkması ve Keynesyen düşüncenin etkisini yitirmesi ile birlikte küreselleşme süreci de başlamıştır. Neoliberal kuram, Keynesyen düşüncenin tam tersi olarak Milton Friedman’ın Monetarizminden gelmiştir. Kurama göre kapitalist ekonomilerde var olan işsizlik oranı doğaldır ve bununla ilgili devletin herhangi bir müdahalesinde sadece enflasyon oluşur.

Küreselleşme sürecini belirleyen ve biçimlendiren şey ise finansal piyasalara ilişkin liberalizasyon uygulamalarıdır. Bu uygulamalar, kuramsal temelini finansal baskı analizinden alır. Bu analiz, finansal piyasaların ve finansal piyasa yapılarının ekonomik büyüme ve kalkınmada önemli rolleri olduğunu savunur.

Bilgi ve telekomünikasyon teknolojilerindeki hızlı ilerleme ve iletişim ve ulaşım maliyetlerinde düşme, Neoliberal politikaların, kısa bir süre içinde dünyanın en uç köşelerinde yaygınlaşmasına ve bütün iktisadi ilişkilerin küreselleşmesine neden olmuştur. Sermaye hareketlerinin küreselleşmesi, finansın uluslararasılaşması ile döviz ve finans piyasalarının olağanüstü büyümesinde etkili olmuştur. Bu süreçte finansal sektörde yüksek kâr oranlarının elde edilmesi, finansal sektörün iktisadi gücünün temsil ettiği bir siyasi etki alanına sahip olmasına neden olmuştur.

1970 sonrası küreselleşme döneminde dünyanın farklı bölgelerinde gerçekleşen krizler ise Neoliberal kuramı destekleyenler, teorisyenler ve politika uygulayıcılar arasında krizlerin nedenlerine ilişkin zengin bir literatürün oluşmasına ve kurama dönük önemli soru işaretlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Küreselleşme döneminde meşrulaşmaya başlayan piyasalara müdahale, heterodoks ve eleştirel kuramlarda ise daha sistemsel ve bütünsel kapitalist toplumsal ilişkiler temelinde gerekçelendirilir.

Küreselleşme, Devlet ve Devletin İşlevleri

Adam Smith’in iktisadi refah kuramında sermaye birikimi ekonomik ilerlemenin, kârlar da yeni sermayenin kaynağıdır. Smith’in modelinde rekabetçi piyasalar hem sermayeyi en fazla verimli olacak sanayilere yöneltmeyi sağlar hem de ‘görünmez el’ aracılığıyla kâr maksimizasyonunu toplumsal olarak yararlı alanlara yönlendirerek halkın en yoğun biçimde gereksinim duyduğu malların üretilmesine yol açar. Bu modelde devlet müdahalesinin tekelci yapıları bozacağı savunulmaktadır. Devlete verilen üç görev, toplumu diğer bağımsız toplumların zorbalık ve baskısından korumak (dış güvenliği sağlamak), adalet sistemini kurmak ve toplumun geneline yönelik bazı imar ve altyapı işlerini gerçekleştirmektir.

Karl Marks’a göre devlet, toplumsal ilişkilerin bir biçimi olarak ortaya çıkar. Kapitalizmde sınıflararası ilişki emek gücünün piyasada bir mal gibi alınıp satılması dolayısıyla gerçekleşen bir sömürü biçimi üzerine kuruludur. Devlet kapitalist toplumun sınıflararası ilişkiye dayanan ve krize eğilimli gelişiminin bir parçasıdır. Kapitalist devlet sermaye birikiminin belirleyiciliğinde sosyal ilişkiler ve bu ilişkilere ilişkin olan güç ve eşitsizlik ilişkileri temelinde, belirli tarihsel ve toplumsal/mekânsal konumlara göre oluşur, biçimlenir ve değişir. Kapitalist toplumsal ilişkilerin bir biçimi olarak devletin varlığı, bu ilişkilerin yeniden üretilmesine bağlıdır. Devlet kapitalist toplumun sınıflararası ilişkiye dayanan ve krize eğilimli gelişiminin bir parçasıdır.

Savaş ve uzun depresyon dönemi, A. Smith’in görünmez el ile pürüzsüz işleyen piyasa mekanizması mitini sonlandırırken, Keynes kendi döneminin değişen kapitalist olgularını ekonomi teorisi çatısına getirerek hem uygulamalı olarak hem de ideolojik olarak devlet kontrolünün genişlemesini desteklemiştir. Keynes piyasanın işleyişi kendi haline bırakıldığında, etkin olmayacağını, bunun için talep yönüne ağırlık verilmesini ve devletin aktif rol oynaması gerektiğini savunur.

Neoklasik iktisat devlet etkinliğini, piyasa aksaklıkları yönüyle kurumların tam olarak var olmadığını kabul ederek ele almaktadır. Kuram, ‘görünmez el’in en azından dört alanda yetersiz olduğunu kabul eder:

• Serbest piyasa sisteminin istikrarsızlığı,
• Oligopol ve tekellerin varlığı,
• Kamusal malların varlığı ve
• Dışsallıklardır.

Küreselleşme döneminde devletin iktisadi rolüne ilişkin, Avusturya ve Chicago okulları, Anayasal iktisat ve Arz yanlı iktisadın varsayımları politika kural ve uygulamalara dönüşmüştür. Bu kuramlar özellikle 1970 sonrasında kamu maliyesi alanındaki kural ve politikaları şekillendirmede referans verilen temel dayanaklardır. Bu okullar, devletin faaliyet alanının özel mülkiyetin korunması ve sözleşmelerin uygulanmasının ötesine geçmediğini savunurlar.

Küreselleşme ile birlikte devletin piyasadaki rolünün kısıtlanması açısından en uç nokta Anayasal iktisat kuramı olmuştur. Kuram, kamu bütçesi uygulama kurallarının anayasalara koyulacak hükümlerle kontrol altına alınması önerilir.

Küreselleşmenin Kamu Maliyesi Üzerindeki Etkileri

Kamu maliyesi, devletin gelir ve harcamaları ve kamu sektörüyle ilgili konularda veya ekonominin kamu sektörünün egemenliğindeki kısmıyla ilgilidir. Kamu maliyesi özel finanstan farklı olarak;

• Zorlayıcılık gücüne sahiptir,
• Devlet harcamaları belli amaçların gerçekleştirilmesi için yapılır,
• Özel finansa göre daha eskidir,
• Temelde büyük ölçekli bir finansal faaliyettir,
• Kâr maksimizasyonu öncelikli değildir,
• Bu alanda büyük borçlanma ve büyük ölçekli projeler söz konusudur.

Geleneksel kamu maliyesinin kurumsallaşması Keynesyen iktisadi görüşle birlikte gerçekleşmiştir. Burada kamu maliyesinin üç fonksiyonu; piyasa mekanizmasıyla da özel sektörün kendi başına sağlayamayacağı kamusal mallar ve diğer malların sağlanmasını içeren tahsis fonksiyonu, gelir ve servetlerin eşit biçimde dağılmasını sağlayacak ve yoksulluğu azaltacak biçimde dağıtım fonksiyonu, mali araçlar aracılığıyla enflasyonu kontrol etmeyi ve işsizliği azaltmayı amaçlayacak istikrar fonksiyonudur.

Küreselleşme ile birlikte devletin mali araçlarla ekonomiye olan müdahalesi zamanla ortadan kalkmıştır. Neoliberal dönemde otomatik stabilizatörler de etkinsiz konuma düşmüştür. Otomatik stabilizatör, hükümetlerin kullanabilecekleri temel maliye politikası araçlarının otomatik olarak işleyenlerine verilen addır.

Neoliberal akımın pek çok ülkede yayılması ile birlikte devletin üretim ya da yatırım boyutundaki rolü özel piyasaya doğru kaymaya başlamıştır. Sermaye hareketlerinin serbestleşmesi ile birlikte devletin harcama, vergi ve borçlanma politikalarında köklü değişim meydana gelmiştir.

Arz yanlı iktisat politikaları ilk kez ABD ve İngiltere’de uygulanmaya başlanmış ve Maastricht kriterleri de pek çok ülkede IMF ve Dünya Bankasının yapısal programları ile yaygınlık göstermiştir. Bu kararlarla birlikte devletin kamu harcamalarının yeniden gözden geçirilmesi, özelleştirme konusu, mülkiyet haklarının korunması gibi alanlarda düzenlemelerle beraber devletin rolü küçültülmeye başlanmıştır. Türkiye’de 24 Ocak Kararlarının ilanından sonra IMF’ye verilen niyet mektubu ile dışa yönelik ekonomik eğilimler artmış ve devletin yatırım ve üretim üzerindeki rolü azalmıştır. 24 Ocak Kararları, 24 Ocak 1980 tarihinde Türkiye ekonomisinin Neoliberal dönüşümünü başlatan ve dış kredilerle ithalatın finansmanı, ihracatı teşvik, fiyat ve vergi ayarlamalarıyla kamu açıklarını kapatmak ve enflasyonla mücadele olarak ifade edilen dört amaca ulaşmak için alınan kararlardır.

IMF ve Dünya Bankası uygulamaları dışında, küreselleşmenin ulusüstü kuralları olan mal ve hizmetlerde serbestleşme düzenlemelerini öngören GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) ve Dünya Ticaret Örgütü gibi anlaşmalar, ulusal karar süreçleri ve politikaları belirler. Gelişmeler, dünya çapında artan mal, hizmet ve sermaye hareketliliğinden yarar sağlamak isteyen ülkelerin sadece iktisadi reformlar değil, siyasal karar süreçlerinde de yer almalarının gerekliliğini göstermiştir.

GATT, uluslararası ticareti, haklar ve sorumluluklar açısından düzenlemek amacıyla 1947 yılında çok taraflı olarak imzalanan Türkçe adı “Ticaret ve Gümrük Tarifeleri Genel Anlaşması” olan anlaşmadır. Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), mal, hizmet ve sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesinin kurallarını düzenlemek amacıyla 1995 yılında GATT’ın yerine kurulan uluslararası kurumdur.

Neoliberal okulların varsayımları doğrultusunda, devletin ekonomideki üretimci, yatırımcı işlevlerinin azaltılması, özelleştirme uygulamaları ve bütçelerdeki yatırım harcamalarının azaltılması ile gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme, devletin iktisadi alandaki ticari faaliyetleri olan kamu işletmeciliğinin özelleştirilmesi yanında yarı kamusal nitelikli eğitim, sağlık gibi kamu hizmetlerinin özelleştirilmesine kadar uzanmaktadır. Günümüzde bu uygulamalar, kamu mülkiyetinin özel sektöre geçirilmesinden kamu özel ortaklığına kadar geniş bir yelpazede yer almaktadır.

Yatırım harcamalarının kısılması mali disiplin uygulamaların önemli bir kalemini oluşturmuştur. Kamu sektöründe finansman ihtiyacı temelinde bu harcamalara konu olan hizmetlerin Kamu-Özel Ortaklığı modeli ile sağlanması gündeme gelmiştir. Bu model, kamu hizmeti olarak nitelendirilen ve devlet eliyle gerçekleştirilen hizmetlere özel sektörün katılımıdır. Kamu-Özel Ortaklığı, kamu hizmeti olarak nitelendirilen ve devlet eliyle gerçekleştirilen hizmetlere özel sektörün katılımıdır.

Küreselleşme ile birlikte kamu malları da küresel ölçekte sunulmaya başlanmıştır. Uluslararası kamu mallarının üretilmesine neden olan sorunlar, büyük ölçüde, sanayileşmeden günümüze kadar geçen sürede doğal ve beşeri kaynakların aşırı kullanımı ve kapitalist üretim süreçlerinin işleyişi ile ilişkilidir. Kamu mallarının üretilmesine yönelik önemli siyasi irade, organizasyon ve finansman sorunları bulunmaktadır. Özellikle çevre ve yoksulluk gibi alanlarda toplumsal tepkilerin artmış olması uluslararası toplumu bu alanlardaki sorunların çözümüne yönelik düzenlemeler yapmaya yöneltmektedir.

Küreselleşmenin kamu gelirleri üzerindeki kapsamlı etkileri, küreselleşmenin vergi yapısı üzerindeki etkileri ve küreselleşmenin ortaya çıkardığı vergisel sorunlar ilgilidir.

Küreselleşmenin vergi yapısı üzerindeki etkileri: Vergi oranlarındaki, vergi gelirlerindeki ve vergi bileşimlerindeki değişimler olarak nitelendirilebilir.

Arz yanlı iktisat kuramı çerçevesinde vergi oranlarının düşürülmesinin üretim faktörleri arzını artıracağı varsayımı ile geniş kapsamlı vergi indirimleri uygulanmıştır. Vergi oranlarının düşürülmesinin vergi hasılatını artıracağı Laffer eğrisi analizine dayandırılmış ve izleyen dönemde dünyanın geri kalanında gelir ve kurumlar vergilerinde önemli indirimlere gerekçe oluşturmuştur. Laffer Eğrisi, arz yanlı iktisadın vergi oranlarının düşürülerek vergi gelirlerinin artacağına ileri süren çan eğrisi şeklindeki eğridir.

Küreselleşmede hem üretken sermaye hem de finans sermayesi için sağlanan vergisel teşvikler, sermayenin ülkeye çekilmesi için araç olarak kullanılmaktadır.

Küreselleşmenin ortaya çıkardığı vergisel sorunlar: Küreselleşmenin ortaya çıkardığı vergisel sorunlar, büyük ölçüde, sermaye hareketliliğinin vergi otoritelerine sermayeyi vergilendirmede yarattığı güçlük ile ilgilidir. Vergi rekabeti, transfer fiyatlaması olanaklarından kaynaklanan sorunlar, vergi cennetleri, elektronik ticaretin yaygınlaşmasından kaynaklanan sorunlar, kara para aklama faaliyetlerinin hacmindeki gelişim nedeniyle vergi otoritelerinden kaçabilen sermayenin vergilendirilmesindeki güçlükler önemli kamu gelirlerinden yoksun kalınmasına neden olmaktadır.

Küreselleşme artan mal ve hizmet ticareti ile finansal kârların yarattığı büyüme ve gelir artışlarına rağmen, bu gelirlerin dağılımındaki adaletsizlikler nedeniyle eleştirilmektedir. Devlet ise kamu maliyesi araçları olan harcamalar ve vergileri gelirin yeniden dağılımını etkileme amacıyla değil, öncelikli olarak küresel rekabetin gerekliliklerine göre tasarlayarak adaletsizlikleri perçinlemektedir.

Küreselleşmede hızlanan finansal akımlar, sermaye kontrollerinin kaldırıldığı bir ortamda para ve maliye politikalarının etkinliğini azaltmıştır. Bu etkinliği artırmak ve Neoliberal dönemde yaşanan krizlerin yayılmacı etkilerinin önlenmesine dönük öneriler sermaye kontrollerinin çeşitli uygulamalarını içerir.

Küreselleşmenin neden olduğu en önemli sorunlardan biri olan yoksulluk ve gelir dağılımı eşitsizliklerinde, uluslararası kuruluşların politikaları ve ulusüstü düzenlemelerin ihmal edilemeyecek payları vardır. Dünya Ticaret Örgütünün, az gelişmiş ülkelerde toplumun önemli bir kısmının gelirlerini oluşturan tarımsal üretimi kıskaç altına alan politikaları ile IMF’nin sosyal harcamaları kısıtlayan politikaları bunlardan en önemlileridir.