Ünite 2: Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişimi (Uluslararası Sosyal Politika’nın Ortaya Çıkışından Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Kuruluşuna Kadar Geçen Dönem)

Giriş

Avrupa’nın sanayileşmiş ülkelerinde ortaya çıkan ilk sosyal politika düzenlemeleri ulusal düzeyde şekillenmiştir. Ulusal düzeyde sosyal politikanın gelişimi tedrici bir biçimde oluşmuş ve kapitalist birikim rejiminin özellikleri kapsamında süreç içerisinde yeni anlamlar kazanmıştır. Sanayi Devrimi sonrasında ortaya çıkan ilk sosyal politika önlemleri, hakim liberal anlayış çerçevesinde çalışma yaşamında en korunmasız kesimler olarak kabul edilen çocuklar ve kadınlar için öncelikle çalışmaya kabul yaşı ve çalışma süresi gibi bireysel iş ilişkileri alanına yönelik düzenlemeleri içermiştir. Sosyal politika gelişim süreci içerisinde koruma sağladığı kişi ve riskler açısından kapsamını genişletirken, ulusal düzlemden uluslararası düzleme doğru bir düzey genişlemesi de yaşamıştır.

Uluslararası sosyal politikanın kurumsal anlamdaki gelişimi ise, 1919 yılında çalışma yaşamına özgü sorunlarla ilgilenen bir uzmanlık kuruluşu olan Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)’nün kurulması ile başlamıştır.

Uluslararası Sosyal Politika Düşüncesinin Ortaya Çıkış Dinamikleri

Sanayi Devrimi ve Çalışma Koşulları

Sanayi Devrimi ile birlikte, bir yandan atölye üretiminin yerini teknolojik yenilikler sonucunda kitlesel fabrika üretimi alırken; diğer yandan büyük toplumsal dönüşümler sonucunda sadece emeği ile geçinmek zorunda olan işçi sınıfı ve ücretli çalışma ilişkileri ortaya çıkmıştır.

Söz konusu dönemde hâkim ideoloji olan liberalizmin sözleşme özgürlüğü ilkesi kapsamında, ücretli işçi ve işveren ilişkilerine yönelik her türlü müdahalenin reddi bir süre sonra emeği ile geçinmek zorunda olan işçi sınıfının çalışma ve yaşam koşullarının oldukça kötüleşmesiyle sonuçlanmıştır. İşçilerin haklarını korumak için örgütlenmelerinin yasalarla engellenmesi, işçi sınıfının durumunun daha da kötüleşmesine neden olmuştur.

İşçi sınıfı arasında artan yoksulluk, kadınların ve çocukların çalışma yaşamına hızla girmesine neden olmuştur. Ucuz emek olarak kadın ve çocuklar çok uzun sürelerle, başta madenler ve dokumacılık sektörü olmak üzere çok zorlu şartlar altında çalışmak zorunda kalmışlardır.

Sanayi Devrimi’nin yarattığı insanlık dışı çalışma ve yaşam koşullarına karşı müdahale edilmesi yönünde artan düşünsel akımlar ile toplumsal ve siyasal baskılar, bir süre sonra işçi sınıfını koruyucu yöndeki ilk sosyal politika düzenlemelerinin ortaya çıkmasıyla sonuçlanmıştır.

Ulusal Düzeyde Sosyal Politikaların Gelişimi ve Ülkeler Arasında Ortaya Çıkan Rekabet Eşitsizliği Sorunu

Çalışanları koruyucu yöndeki sosyal politika düzenlemeleri ilk olarak, Sanayi Devrimi’nin beşiği olan İngiltere'de ortaya çıkmıştır.

İlk sosyal politika önlemleri hâkim liberal anlayış çerçevesinde çalışma yaşamında en korunmasız kesimler olarak kabul edilen çocuk ve kadınlar için öncelikle çalışmaya kabul yaşı ve çalışma süresi gibi bireysel iş ilişkileri ve riskli çalışma koşullarının olduğu madencilik gibi sanayi sektörlerine yönelik ortaya çıkmıştır.

Uluslararası sosyal politikanın ortaya çıkışında, farklı düzeylerdeki sosyal politika önlemlerinin ülkeler arasında yarattığı rekabet eşitsizliğini önlemeye yönelik ekonomik nitelikli nedenler ağırlık taşımaktadır. Amaç öncelikle işçileri korumaktan çok, işverenleri rekabet eşitsizliğinden korumaktır.

Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişim Dinamikleri

İşçileri koruyucu yönde uluslararası eylem düşüncesi, Sanayi Devrimi’nin yarattığı “işgücü maliyetleri’ne ilişkin insanı bir mal olarak değerlendiren yaklaşımın ortaya çıkardığı olumsuzlukların doğal sonucudur.

İşçileri koruyucu yönde uluslararası eylem düşüncesi, Sanayi Devrimi'nin yarattığı insanı bir mal olarak değerlendiren yaklaşımın ortaya çıkardığı olumsuzlukların doğal sonucudur.

Uluslararası sosyal politikanın gelişim döneminde ilk olarak öncü isimlerin girişimleri, daha sonra ise özel kuruluşların ve hükümetlerin girişimleri etkili olmuştur.

Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişiminde Öncü İsimler

Uluslararası sosyal politika düşüncesi, 19. yüzyıl burjuvazisinin ekonomik ve entelektüel yaklaşımının bir ürünüdür.

İşçi sınıfı, uluslararası sosyal politika düşüncesinin ilk ortaya çıkış dönemlerindeki tartışmalara dâhil olmamıştır. İşçi sınıfının uluslararası sosyal politikanın gelişim sürecine dâhil olması, ancak ulusal düzeyde örgütlenme önündeki yasal engellerin kaldırılması sonucunda işçi sınıfının örgütlenmesiyle gerçekleşmiştir.

Uluslararası çalışma mevzuatı düşüncesini ortaya atan ilk isimler olarak Robert Owen (1771-1853) ve Daniel Le Grand (1783-1859) öne sürülen isimlerdir. R. Owen , İngiltere’de kendi fabrikasında çalışma yaşı ve çalışma sürelerine ilişkin ilk sosyal politika önlemlerini alan kişidir. R. Owen, 1818 yılında biri Almanya Parlamentosu diğeri ise Kutsal İttifak Devletleri yöneticilerine olmak üzere iki muhtıra göndermiştir.

Uluslararası sosyal politika düşüncesini ortaya atan İngiltere’deki ilk öncüler arasında sanayici ve politikacı olan C. Hindley de bulunmaktadır. C. Hindley’in, uluslararası sosyal politika alanının öncü isimlerinden biri olmasını sağlayan ise, rekabet eşitsizliğini önlemek için sosyal politika alanında uluslararası anlaşma önerisini dile getirmesidir.

Uluslararası sosyal politika düşüncesinin gelişiminde söz konusu dönemde İngiltere’nin yanı sıra Fransa’da da bazı öncü isimler etkili olmuştur. Fransa’da bu alanda ilk sistematik ve geniş kapsamlı önerilerin sahibi olan D. Le Grand’ın yanı sıra, J. A. Blanqui ve L. R. Villerme bu öncüler arasındadır. Liberal bir iktisatçı olan J. A. Blanqui, ülkeler arasındaki sosyal politika düzenlemelerine ilişkin farklılıkların yaratacağı rekabet tehlikelerine dikkat çekmiştir. Fransa’da halk sağlığı uzmanı olarak dokuma sanayinde çalışan işçilerin maddi ve manevi koşullarına ilişkin çalışmalar yapan doktor L. R. Villerme ise, Sanayi Devrimi’nin işçilerin çalışma koşulları üzerindeki olumsuz sonuçlarına dikkat çekerek, söz konusu çalışma koşullarının iyileştirilmesine yönelik uluslararası anlaşmaların yararlarından söz etmiştir.

Uluslararası sosyal politika düşüncesinin gelişiminde, gerek gerçekleştirdiği kapsamlı ve sistematik incelemeler gerekse soruna geniş ölçekte yaklaşımı ve girişimleriyle Fransız D. Le Grand, diğer öncü isimlerden farklılık taşıyan özel bir öneme sahiptir. D. Le Grand 1840-1855 yılları arasında önce Fransız yetkililerine, sonra diğer birçok Avrupa ülkesi yöneticilerine çok sayıda muhtıra ve tasarı göndererek, sosyal politika alanında uluslararası bir yasanın kabulünü önermiştir. Le Grand’ın ısrarla vurguladığı nokta, ülkeler arasında çalışma koşullarındaki farklılıkların sosyal açıdan gelişmiş ülkelerin rekabetçi pozisyonunu tehlikeye sokacağı, dolayısıyla bu tehlikelerin ortadan kaldırılması gerektiğidir. Daniel Le Grand, uluslararası sosyal politika düzenlemelerine ilişkin yaklaşım, içerik ve yöntem açısından özgün düşünce ve girişimlere sahip olması nedeniyle diğer öncü isimler arasında ön plana çıkmaktadır.

Uluslararası sosyal politikanın gelişiminde Belçika’daki öncü isimler arasında, cezaevleri ve yardımseverlik kuruluşları müfettişi olarak görev yapan E. Ducpeciaux bulunmaktadır. Ducpeciaux, çalışmalarında uluslararası rekabet eşitsizliği sorununu çözmek için, çocukların çalışma süresinin sınırlandırılması, madencilerin ve kadınların gece çalışmalarının sınırlandırılması, çalışma sürelerinin günlük 8 saat olması gibi konularda uluslararası çalışma düzenlemeleri önermiştir. Ayrıca uluslararası çalışma normlarına ilişkin araştırmalar yapmak üzere uluslararası bir dernek kurulması gerektiğini belirtmiştir.

D. Le Grand’ın 25 Nisan 1855 tarihinde sanayileşmiş ülke hükümetlerine gönderdiği çağrıda en açık biçimde ifade ettiği gibi, üç ortak neden bulunmaktadır:

1. Rekabet eşitsizliği
2. Sosyal barışın sağlanması
3. İşçilerin maddi-manevi, yaşam kalitesini iyileştirme

1919 yılında kurulan ILO’nun Anayasasının Başlangıç bölümünde uluslararası sosyal politikanın varlık nedenleri olarak, ekonomik, sosyal ve siyasal nedenler açıkça belirtilmiştir. Uluslararası çalışma standartlarının ve ILO’nun eylem alanının II. Dünya Savaşı sonrasında genişlemesinde ise öncelikle sosyal ve siyasal nedenler etkili olmuştur. ILO’nun küreselleşmeye ilişkin son dönem çalışmalarında, uluslararası çalışma normlarının varlık nedenlerine ilişkin olarak sosyal ve siyasal nedenlerin yanı sıra ekonomik nedenlerin yeniden ön plana çıkmakta olduğu gözlenmektedir.

Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişiminde Özel Girişimlerin Rolleri

Yardımseverlik Uluslararası Kongresi, uluslararası sosyal politika düzenlemelerine yönelik örgütlü özel girişimlerin başlangıcını oluşturmaktadır.

1857 yılında gerçekleşen kongrede kabul edilen önerge, çalışma yaşamını düzenlemeye yönelik uluslararası önlemlerin önemine dikkat çekerek, uluslararası düzenlemelere konu olacak öncelikli sorunları, kadınların ve çocukların çalışma koşulları ile günlük çalışma süreleri olarak tanımlamıştır.

İşçi hareketleri üzerinde reformist kanadın etki kazanması ve örgütlenme yasaklarının kaldırılmasıyla birlikte, işçi sınıfı uluslararası sosyal politika düşüncesine destek olmaya başlamıştır.

Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişiminde Hükümetlerin Girişimleri ve İlk Resmi Konferans

Çalışma standartlarının farklılığının yarattığı sorunları İsviçre’nin federal yapısından kaynaklı olarak öncelikle kendi içerisinde yaşaması, uluslararası çalışma mevzuatının gelişiminde öncü rol oynamasına neden olmuştur.

Çalışmaya ilişkin yasal düzenlemelerin farklı olmasının yarattığı rekabet sorunlarının, ilk olarak İsviçre kantonlarındaki düzenlemelerin farklılığından kaynaklanması, bir başka deyişle çalışma standartları farklılığının yarattığı sorunları İsviçre’nin öncelikle kendi içerisinde yaşaması, uluslararası çalışma mevzuatının savunuculuğunda öncü rol oynamasına neden olmuştur.

İsviçre’nin girişimleri, diğer sanayileşmiş ülkelerin uluslararası bir yükümlülükle bağlanmak istememeleri nedeniyle ilk başta başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Ancak 1889 Fransız Devrimi işçi sınıfının durumunun daha dikkatle ele alınması gereğini ortaya çıkarınca İsviçre’nin 1889 yılındaki girişimi, uluslararası teknik nitelikli bir konferansın düzenlenmesinin kabulüyle sonuçlanmıştır.

Uluslararası sosyal politika düşüncesi, ulusal parlamentolar ve hükümetler arası girişimlerin gündeminde öncelikle rekabet eşitsizliğinin önlenmesine ilişkin olarak tartışılmıştır.

İlk Resmi Konferans (Berlin Konferansı) ve Alınan Kararlar : Uluslararası çalışma mevzuatına ilişkin resmi nitelikli ilk konferans, Kral II. Wilhem’in baskısıyla Almanya’nın yararına olacak şekilde 1890’da Berlin’de toplanmıştır. Konferansa Almanya, Avusturya-Macaristan, Belçika, Danimarka, Fransa, İngiltere, İtalya, Lüksemburg, Hollanda, Portekiz, İsveç, Norveç ve İsviçre katılmıştır.

Konferansın amacı, sosyal politika konularının düzenlenmesine yönelik uluslararası bir anlaşma imzalamak değil, sadece sorunların teknik yönden incelenmesini sağlamaktır.

Uluslararası sosyal politika düzenlemelerine ilişkin ilk resmi konferans olan Berlin Konferansı sadece dilek niteliği taşıyan kararlarla sonuçlanmıştır.

Konferansta alman kararların konular itibariyle dağılımı şu şekildedir:

• Madenlerde çalışmanın düzenlenmesi,
• Pazar çalışmasının düzenlenmesi,
• Çocukların çalışmasının düzenlenmesi,
• Genç işçilerin çalışmasının düzenlenmesi,
• Kadınların çalışmasının düzenlenmesi,
• Konferansın kabul ettiği kararların uygulanmasına ilişkin izleme mekanizması oluşturulması.

Berlin Konferansı’nı izleyen yıllarda uluslararası sosyal politika düzenlemeleri ve bu düzenlemelerin uygulanmasından sorumlu uluslararası dernek kurma yönündeki resmi ve özel girişimler devam etmiştir.

İşçilerin Yasal Korunması Uluslararası Derneği ve Uluslararası Çalışma Standartlarına İlişkin İlk Sözleşmeler

Uluslararası çalışma mevzuatının oluşturulması yönündeki özel girişimlerin en önemli başarısı işçilerin Yasal Korunması Uluslararası Derneği ve derneğin çalışma ofisi niteliğindeki Uluslararası Çalışma Ofisi’nin kurulmasıdır.

Dernek özel bir kuruluş olmasına rağmen, özellikle İsviçre hükümeti başta olmak üzere çeşitli hükümetlerin desteğini almıştır. Derneğin özerk statüye sahip çeşitli ülkelerdeki şubelerine hükümetler yardımda bulunmuş ve resmi temsilciler atamışlardır.

Çalışma koşullarına ilişkin ilk uluslararası sözleşmeler, kadınların gece çalışmasının yasaklanması ve kibrit üretiminde beyaz fosforun kullanılmasının yasaklanması konularına yönelik olarak 1905-1906 Bern Konferanslarında kabul edilmiştir.

Bu başarılı sonuç Derneği 1913’de yine Bern’de yeni sözleşmelerin kabulü için girişimler başlatmaya teşvik etmiştir. 1913’de toplanan teknik konferansta kadınların ve genç işçilerin çalışma saatlerinin sınırlandırılması, çocukların gece çalışmasının yasaklanması konularında iki sözleşme daha benimsenmiş ancak bir sonraki yıl Birinci Dünya Savaşı’nın çıkması diplomatik konferansın toplanmasını engellemiş, dolayısıyla benimsenen taslaklar sözleşmeye dönüşememiştir.

Uluslararası Sosyal Politikanın Kurumsallaşmasına Doğru

I. Dünya Savaşı Yıllarında Uluslararası Sosyal Politikanın Geleceğine İlişkin Girişimler

I. Dünya Savaşı, İşçilerin Yasal Korunması Uluslararası Derneği’nin çalışmalarının kesintiye uğramasına neden olmuşsa da, uluslararası çalışma mevzuatı için örgütlü işçi sınıfından yeni ve kaçınılmaz bir başka destek ortaya çıkmıştır. Söz konusu döneme kadar, işçi sınıfı uluslararası çalışma mevzuatı konusuna mesafeli durmayı tercih etmiştir.

İşçiler, Bern Konferanslarından çıkan yeni uluslararası sözleşmelerin, yaşadıkları temel sorunlara yönelik olduğunu kabul etmekle birlikte, bu düzenlemelerin esas olarak işçi sınıfı için olmadığını ve hayırseverlik anlayışı içerisinde ortaya çıktığını düşünmüşlerdir. İşçi sınıfı, uluslararası çalışma mevzuatı uygulamasının devletlerin iyi niyetlerine bırakılamayacağını, bu normların ancak denetim ve yaptırımlarla uygulanabilir olduğunu ileri sürmüştür.

I. Dünya Savaşı’nın yarattığı koşullar, işçi sınıfının uluslararası sosyal politika düzenlemelerini desteklemesi yönünde bir yaklaşım değişikliğine neden olmuştur.

I. Dünya Savaşı’nın yarattığı savaş ekonomisi koşulları içerisinde işçiler önemli roller üstlenmek durumunda kalmışlardır. I. Dünya Savaşı, örgütlü işçi sınıfının dikkate alınması gerekli politik ve ahlaki bir güç olmaya başladığını da göstermiştir.

Hükümetlerin I. Dünya Savaşı'nda ülkeleri için önemli çabalar gösteren işçilerin isteklerine karşılık verme ve 1917 Bolşevik Devrimi'nin toplumsal dönüşüm konusunda yarattığı endişe savaş sonrası döneme ilişkin işçilerin isteklerine sıcak bakılmasına neden olmuştur.

İşçi sınıfı savaş yıllarında düzenlediği çeşitli toplantılarda, savaş sonrası koşulları düzenleyecek Barış Konferansı'na katılma isteğini, Barış Antlaşmasında işçileri koruyucu düzenlemelerin yer almasını ve uluslararası çalışma mevzuatının uygulanmasından sorumlu uluslararası bir kuruluşun kurulması isteğini dile getirmiştir.

Barış Anlaşması Hazırlık Sürecinde Uluslararası Sosyal Politikaya İlişkin Çalışmalar ve Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Kuruluşu

Barış Antlaşması görüşmeleri sırasında, uluslararası çalışma mevzuatı ve bu mevzuatın uygulanmasından sorumlu uluslararası örgütün yapısına ilişkin hazırlık çalışmaları yapmak üzere “Uluslararası Çalışma Mevzuatı Komisyonu" kurulmuştur.

“ Uluslararası Çalışma Mevzuatı Komisyonu" kurulmuştur. Barış Konferansı görüşmeleri başlar başlamaz komisyonun kurulmasının nedeni, sosyal sorunların hızlı ve kesin kararlar almayı gerekli kılması, bu yönde yaşanacak herhangi bir gecikme ya da sergilenecek kararsızlığın işçi sınıfının güvenini sarsacak ve dolayısıyla işçi sınıfının isteklerine olumlu yaklaşan hükümetleri zora sokacak bir durum yaratmasıdır.

Uluslararası Çalışma Mevzuatı Komisyonu’nun hazırladığı rapor, Versay Barış Antlaşmasının “Emek" başlıklı XIII. Bölümü olarak kabul edilmiştir.

Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), temel organlarında devlet temsilcilerinin yanı sıra, işçi ve işveren örgütlerinin temsilcilerinin de yer aldığı üçlü yapıda ve Milletler Cemiyeti’ne bağlı bir örgüt olarak kurulmuştur.

ILO'nun temel amacı sosyal adalet ve evrensel barışın sağlanmasıdır.

Uluslararası düzeyde çalışma mevzuatı oluşturma düşüncesi ILO’ya;

• Çalışma yaşamıyla ilgili sorunlara yönelik araştırma, bilgi toplama ve yayma; bu sorunların üçlü yapıdaki Uluslararası Çalışma Konferansı ve Yönetim Konseyi’nde tartışılması,
• Evrensel ölçekte kabul edilebilir çalışma standartların oluşumu ve bunların izlenmesi, • Diğer sorunlara ilişkin ortak politika oluşumu

olmak üzere üç temel görev yüklemiştir.

ILO'nun kuruluşu, sosyal adaletin sağlanarak kalıcı bir barışa ulaşılması ve ülkeler arasında çalışma standartlarının farklılığından kaynaklı rekabet eşitsizliğini önleme isteğinin ürünüdür.

Üçlü yapıya sahip ILO’nun ekonomik ve sosyal gelişme arasında denge kurulmasına ilişkin çabaları, ilerleyen süreçlerde örgütün sürekliliğini sağlayarak diğer uluslararası örgütlerden farklı özellikler sergileyen bir yapı kazanmasına neden olmuştur.