Ünite 3: Yerel Yönetim Birlikleri

Giriş

Mahalli idareler kendi tüzel kişiliklerini değiştirmeden bazı amaçlarla birlik kurma yoluyla ortak çalışmada bulunmaktadırlar. Bu sayede olanaklarını artırıp, ortak amaca daha kuvvetli gidebilecek yapılar oluşturmuşlardır. Bu yapılar iki veya daha fazla ülke mahalli idareleri arasında olduğu gibi, ülke içindeki mahalli idareler arasında da daha fazla görülmektedir.

Birlik kurma yoluyla, ortak ihtiyaçların karşılanmasında güç birliği yapıldığı gibi, hizmetin gerektirdiği en uygun ölçekte hizmet birimleri oluşturulabilmektedir. Özellikle, coğrafi bakımdan birbirine yakın olan mahalli idare birimleri, su, fuar, afet, kaplıca, sıvı ve/veya katı atık toplanması, arıtılması, zeytin hastalıkları gibi birçok konuda birlik kurup hizmetlerini birlik yoluyla yürütmektedirler.

Kısa Tarihçe

Türkiye’de mahalli idare birliklerine ilişkin ilk anayasal düzenleme 1961 Anayasasında yer almıştır. Bu anayasal düzenlemeler öncesinde de, 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanununda birlik konusu düzenlenmiştir. 1982 Anayasasında birlik kurma izninin önce Bakanlar Kuruluna sonra yapılan değişiklikle Cumhurbaşkanına verilmesi, bu konuda daha merkeziyetçi bir yapıya dönüldüğünü göstermektedir. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, 11.6.2005 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının, yerel yönetimlerin birlik kurmaları ve birliklere katılma hakkı ile ilgili üç paragraftan oluşan maddenin, onaylanması zorunlu olan ilk paragrafına onay vermiş, diğer ikisine ise çekince koymuştur. Çekince konulan hususlar; yerel makamların başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilmesi ile yerel makamların birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamların birliklerine katılma hakkı konularıdır.

Mahalli İdare Birliklerinin Yasal Dayanağı

5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunun amacı; mahalli idare birliklerinin hukuki statüsünü, kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir. Mahalli idare tanımına, il özel idaresi, belediye ve köy girmektedir. Mahalli İdare Birlikleri birden fazla mahalli idarenin, yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisidir.

Birliğin Kuruluşu ve Tüzüğü

Birlik tüzüğü, birliği kuracak mahalli idarelerin meclislerinde üye tam sayısının üçte iki çoğunluğuyla kabul edildikten sonra valinin, birlik birden fazla ildeki mahalli idarelerin katılımı ile kuruluyorsa İçişleri Bakanının onayı ile kesinleşir.

Birlik, tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Cumhurbaşkanının izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır. Kurulmuş bir birliğe üyelik ve ayrılmada ilgili mahalli idare meclisinin kararı yeterlidir. Cumhurbaşkanının izni aranmaz. Ancak, su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda; Cumhurbaşkanı ilgili mahalli idarelerin, bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir. Belirtilen birliklerden ayrılma da Cumhurbaşkanının iznine bağlıdır.

Mahalli idarelerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kurulamaz.

Birliğin Organları

Mahalli İdare Birliklerinin organları; birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik başkanıdır.

• Birlik meclisi; birliğin karar organıdır. Birliğin üyesi olan il özel idaresi için vali, belediye için belediye başkanı ve köy için muhtar, birlik meclisinin doğal üyesidir. Birlik meclisinin çalışma esas ve usulleri, denetim yolları, feshi, gibi konularda bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda, Belediye Kanununun belediye meclislerine ilişkin hükümleri uygulanır. Birlik meclisinin,
  • Yatırım planı ve çalışma programını görüşmek ve kabul etmek.
  • Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek,
  • Borçlanmaya karar vermek.
  • Taşınmaz mal alımına, satımına, kiralanmasına ve takasına karar vermek ve bunun gibi görev ve yetkileri vardır.
• Birlik encümeni; birlik başkanı ile sayısı yediyi geçmemek üzere birlik tüzüğünde gösterilecek sayıda meclis üyesinden oluşur. Birlik encümeninin,
  • Kamu yararı kararını almak,
  • Kanunlarda öngörülen cezaları vermek,
  • Taşınmaz mal alımına, satımına, kiralanmasına ve takasına ilişkin meclis kararlarını uygulamak gibi çeşitli görev ve yetkileri vardır.
• Birlik başkanı, birlik idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Birlik başkanının,
  • Birliği yönetmek ve birliğin hak ve menfaatlerini korumak, Yatırım planı ve çalışma programı ile bütçeyi ve kesin hesabı hazırlamak, yıllık faaliyet raporunu meclise sunmak,
  • Birliği temsil etmek veya vekil tayin etmek,
  • Birlik meclisine ve birlik encümenine başkanlık etmek,
  • Birliğin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek,
  • Birliğin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek gibi çeşitli görev ve yetkileri vardır.

Birliğin Mali Hükümleri

Birliğin, birlik üyelerinin katılma payları, tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler, diğer kamu kurum ve kuruluşlarından aktarılacak ödenekler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler gibi çeşitli gelirleri vardır.

Birliğin, hizmetlerinin yürütülmesi için yapılacak giderler, personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluk, hizmete ilişkin eğitim harcamalar, hizmet binalarının, tesislerinin, araç ve gereçlerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler, sigorta giderleri, dava takip ve icra giderleri gibi giderleri vardır.

Birliklerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Birlik bütçesi mali yıl içindeki gelir ve giderleri tahmin eden, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin veren bir meclis kararıdır. Birlik bütçeleri, belediye bütçelerinin tabi oldukları esaslara uygun olarak birlik başkanınca hazırlanmaktadır.

Birliğin Teşkilat Yapısı

Birlik teşkilatı birlik müdürü, yazı işleri, mali işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşur. Ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olan birliklerde teşkilat, norm kadroya uygun olarak genel sekreter, yazı işleri ve mali işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşur.

Köylere Hizmet Götürme Birlikleri

Toplum kalkınmasının örgütsel temelinde, birlik, dernek ve kooperatif gibi gönüllü kuruluşlar vardır. Yüksek Planlama Kurulunun 2006 yılı başında kabul ettiği Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi Belgesi, kırsal ekonominin geliştirilmesi ve kırsal alanda yaşam kalitesinin yükseltilmesi amacıyla mahalli idare birliklerinin etkinleştirilmesine önem verileceği ifade edilmiştir.

İlçelerde tarım ürünlerinin pazarlanması hariç olmak üzere, yol, su, kanalizasyon ve benzeri altyapı tesisleri ile köylere ait diğer hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tüm köylerin iştiraki ile ilçenin adını taşıyan, köylere hizmet götürme birliği kurulabilir. Cumhurbaşkanı bu konuda genel izin vermeye yetkilidir. Birlik başkanı merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamdır.

Ülke Düzeyinde Birlik Kurulması

Mahalli idarelerin menfaatlerinin korunması, gelişmelerine yardımcı olunması, personelinin eğitilmesi ve mahalli idarelerle ilgili kanun hazırlıklarında görüş bildirilmesi amacıyla il özel idarelerini ve belediyeleri temsil etmek üzere ülke düzeyinde sadece birer birlik kurulabilir. İl özel idareleri ve belediyeler ülke düzeyinde kurulan birliklerden kendilerine ait olanın doğal üyesidirler.

Ülke düzeyinde kurulan birlikler yukarıda belirtilen amaçların yanında mahalli idarelere rehberlik etmek; mahalli idareler arasında yardımlaşma ve işbirliğini, teknik ve idari deneyim ile bilgi değişimini teşvik etmek; iyi uygulama örneklerinin yaygınlaşmasına yardım etmek konularında da faaliyette bulunabilir.

Turizm Altyapı Hizmet Birlikleri

Kültür ve turizmi koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezlerinde alandaki bütün mahalli idarelerin katılımı ile bir mahalli idare birliği kurulur. Birlik alanın bütüncül bir anlayışla korunması, geliştirilmesi, tanıtımı, kültür ve turizme ilişkin sosyal ve teknik altyapının gerçekleştirilmesi ve işletilmesini sağlamak amacıyla kurulmaktadır. Bu amaçla kurulan mahalli idare birliklerinin meclis üyelerinin üçte biri, alandaki Kültür ve Turizm Bakanlığından turizm belgeli konaklama tesislerinin ve deniz turizmi tesislerinin temsilcilerinin kendi aralarından, seçecekleri üyelerden oluşur.

Birliklerin Denetimi

2010 tarihinde yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu mahalli idare birliklerinin dış denetiminin Sayıştay tarafından yapılmasının önünü açmıştır.

İç denetim konusunda mahalli idare birlikleri Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun hükümlerine tabidir. Mahalli İdare Birliklerin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilirler. Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu kararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.

Birliklere İlişkin İstatistikler

Ulusal düzeyde birlikler; Ankara ili merkezli ulusal iki birlik bulunmaktadır:

• Türkiye Belediyeler Birliği 2002 yılında kurulan, belediyelerin üye olduğu birliktir.
• Vilayetler Hizmet Birliği 2009 yılında kurulan, il özel idarelerinin üye olduğu birliktir.

Yurtdışı ile kurulan birlikler; Türkiye Belediyeler Birliği Almanya, Hollanda, İsveç gibi çeşitli ülkelerle belirli alanlarda işbirliği konusunda birlik kurmuştur.

Hizmet birlikleri; Özel idare ile belediyelerin kurdukları hizmet birlikleri arasında; Eskişehir Fuar Birliği, İzmir Kuş Cennetini Koruma ve Geliştirme Birliği, SamsunHavza Termal Su Yönetim Birliği gibi bazı örnekler verilebilir.

Kalkınma birlikleri; Özel idare ile belediyelerin kurdukları iki kalkınma birliği örneği; Edirne merkezli “Trakya Kalkınma Birliği” ile Tokat merkezli “Kelkit Havzası Kalkınma Birliği”dir. Özel idare, belediye ve köy birlikteliği ile kurulan kalkınma birliği örneği ise, Karabük merkezli “Batı Karadeniz Kalkınma Birliği”dir.

Diğer birlikler; Özel idare ile belediyelerin kurdukları iki kalkınma birliği örneği; Edirne merkezli “Trakya Kalkınma Birliği” ile Tokat merkezli “Kelkit Havzası Kalkınma Birliği”dir. Özel idare, belediye ve köy birlikteliği ile kurulan kalkınma birliği örneği ise, Karabük merkezli “Batı Karadeniz Kalkınma Birliği”dir.

Mahalli İdare Birliklerinin toplam sayılarının, birlik türlerine göre ne şekilde değiştiği kitabın 58. sayfasındaki Tabl3.1. de gösterilmiştir.

Bazı Avrupa Ülkelerinde Mahalli İdare Birlikleri

Bazı Avrupa ülkelerindeki mahalli idare birliklerine de kısaca değinelim.

Almanya, belli hizmetlerin yerine getirilmesi için oluşturulan üyeleri beldeler ve belde birlikleri olan kamu hukuku tüzel kişileridir.

Belçika, belediyeler arası birlikler kamu hukukuna tabi işbirliği kurumlarıdır. Ne amaçla olursa olsun ticari amaçla hareket edemezler.

Fransa, birlikleri, aynı seviyedeki mahalli idareler ile yapabildiği gibi farklı seviyelerdeki idarelerle de oluşturabilirler. Belediye birliklerinin amacı, belediyelerin bir araya gelerek bir dayanışma bölgesinin oluşturulmasıdır. Böylece kırsal alanların kalkınması ve geliştirilmesi için gerekli işbirliği projeleri hazırlanır.

İsviçre, İsviçre kantonlarında; belediyeler arasında sözleşme ile birlik kurulabilir. Belli bir amaç için yapılan işbirliğinin metotları tanımlanır.

Norveç, belediyeler ve iller ortak çıkarlarla ilgili hizmetlerin yerine getirilebilmesi için bir kurul oluşturabilirler.

Lüksemburg, katılım her zaman gönüllüdür. İlgili belediye meclislerinin müzakereler sonucu anlaşmaya varmaları esastır. Tek veya çok amaçlı belediye birlikleri kurulabilmektedir.

Sulama Birlikleri

Sulama birlikleri, önceleri Mahalli İdare Birlikleri Kanunu içinde iken, 22.03.2011 tarihinde yürürlüğe giren 6172 sayılı Sulama Birlikleri Kanunu kapsamına alınmıştır. Sulama birlikleri Bakan onayı ile kurulur ve merkezi yönetime bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ile sıkı ilişkisi vardır.

Birlikler, DSİ tarafından, Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun uyarınca yapılan tesislerin işletme ve bakım hizmetlerinin yürütülmesi husussunda görevlendirilen şirketle müstakilen veya DSİ ile birlikte müştereken sözleşme imzalamaya yetkilidir.

Birlikler siyasetle uğraşamaz. Birliklerin denetimi DSİ veya Bakanlık tarafından yapılır. Birliğin amacına ulaşamayacağının tespit edilmesi durumunda birlik, DSİ’nin teklifi üzerine Bakan onayı ile feshedilir. Birliğin tasfiyesi DSİ tarafından yürütülür.

Birlik görev alanında yer alan her su kullanıcısı gerçek ve tüzel kişi, sulama tesisinden faydalanabilmek için birliğe üye olmak zorundadır. İlk üyelik kaydı sırasında bir defaya mahsus olmak üzere DSİ’nin belirlediği katılım payı tahsil edilir.

Birliğin bütçesi, birliğin mali yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir. Bütçe dışı harcama yapılamaz. Bütçe, ilgili Devlet Su İşleri bölge müdürünün onayı ile yürürlüğe girer. Birliğin;

• Katılım payı,
• Su kullanım hizmet bedeli,
• Her türlü yardım ve bağışlar,
• Yatırım bedellerine ilişkin geri ödeme katkı payı ve bunun gibi gelirleri vardır.

Birliğin giderleri;

• Görev ve hizmetleri karşılamak için yapılan harcamalar,
• Personele ödenen aylık, ücret, harcırah ve huzurhakkı ile organlarının seçilmiş üyelerine ödenen,harcırah, huzur hakkı ve hizmete ilişkin eğitim harcamaları,
• İlam ve sözleşmelere dayalı harcamalar ve borçlar,
• Yatırım ve proje giderleri,
• Makine, malzeme, ekipman ve gerekli diğer teçhizat için yapılan harcamalar gibi giderleri vardır.

Sulama birliklerinin amacı doğrultusunda yapılan iyileştirmelerle su kayıplarının nispeten azaldığı söylenebilir.