Ünite 5: Yerel Yönetimlerin Denetimi

Denetim Kavramı

Denetim, planlanan işlerin amaç ve hedeflere ulaşacak şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini belirlemek ve saptanacak sapmaları ve sorunları gidererek sistemin en etkili ve verimli çalışmasını sağlamak bakımından, yönetimin en yaşamsal işlevlerinden biridir.

Denetim, iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgililere bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyerek raporlayan sistematik bir süreçtir. Bu süreçte, bir ekonomik birim veya döneme ait bilgilerin, önceden belirlenmiş standartlara uygunluk derecesi araştırılır ve bu konuda bir rapor hazırlamak amacıyla bağımsız, objektif ve tarafsız bir uzman tarafından kanıtlar toplanır ve değerlendirilir. Denetimin temel amacı, örgütün amaçlarının gerçekleştirilme düzeyini saptayarak aksaklıkları gidermek, örgütün etkililik düzeyini yükseltmek ve böylelikle örgütün geliştirilmesini sağlamaktır. Denetim yoluyla, örgütsel faaliyetler sürekli bir şekilde işlemeye tabi tutularak örgütsel işleyişteki eksik yönler belirlenmekte ve örgütün geliştirilmesine çalışılmaktadır.

Denetimin beş ilkesi vardır;

1. Tamamlık
2. Gerçeklik
3. Doğruluk
4. Kanunilik
5. Açıklık

Yerel Yönetimlerin Denetlenmesinin Gerekleri

Yönetim ile denetimin, birbirini besleyen, tamamlayan ve destekleyen bir süreç olması nedeniyle, yerel yönetimlerin kendisinden beklenen fonksiyonları etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmesinde ve başarılı olabilmesinde iyi kurgulanmış bir denetim sistemine gereksinim duyulmaktadır. Yerel yönetimlerin başarısını azaltan veya amaçlarından sapmasına neden olan etkenlerin önlenmesi, belirtilen amaçlar doğrultusunda sistemin işletilebilmesi, iyi kurulmuş ve işletilen denetleme mekanizmaları ile mümkün olmaktadır.

Bir ülkede yerel yönetimler üzerinde uygulanan yönetsel denetim, o ülkenin yerel yönetimlerine tanıdığı yerel özerklikle bağlantılı olarak geniş veya dar kapsamlı olabilmektedir. Yerel yönetim özerkliğine önem veren ülkelerde yönetsel denetim daha dar kapsamlı ve sınırlı uygulama alanı bulurken, merkeziyetçiliğe önem veren, yerel yönetim sistemini merkeziyetçi bir anlayışa göre şekillendiren ülkelerde ise yönetsel denetim daha geniş kapsamlı ve ağır bir şekilde uygulanmaktadır.

Yerel yönetimlerin denetlenmesinin amaçlarını;

• Ulusal birlik ve bütünlüğün korunması,
• İdarenin bütünlüğünün korunması ve
• Vatandaşların haklarının korunması olarak sayabiliriz.

Yerel Yönetimlerin Denetiminin İçeriği

Yerel yönetimlerin denetimi, denetimin içeriğine ve denetimde hangi kriterlerin esas alındığına bağlı olarak farklı şekiller alabilir. Kamusal denetim ile yerel yönetimlerin üzerinde; hukuka uygunluk denetimi, yerindelik denetimi, mali denetim ve performans denetimi yapılmaktadır.

Denetim kapsamındaki idarelerin iş ve işlemleri ile uygulamalarının tabi oldukları mevzuata uygunluğunun denetlenmesi işi hukuka uygunluk denetimidir. Hukuka uygunluk denetimi, iş ve işlemler bittikten sonra geçmişe yönelik olarak evrak üzerinden yapılmaktadır. Hukuka uygunluk denetimi ile yerel yönetimlerin olası hukuk dışına taşan tutumları hukuk sınırlarına çekilmekte, hukuka aykırı işlem ve eylemleri ise çeşitli yaptırımlara tabi tutulmaktadır.

Yerindelik, bir idari işlem veya eylemin yapılmasında zaman, mekân, hal ve şartların gereklerine göre, idari şartlar uyarınca davranmaktır. Diğer bir ifadeyle yerindelik, takdir yetkisinin hukuka uygunluk denetimine tabi tutulmayan bölümünde yer almaktadır. Yerindelik denetiminde işlem veya eylemin hukuka uygunluğundan öte, yapılan işlem veya eylemin yerindeliği, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygunluğu denetlenir. Kurallara uygun olan bir işlem zaman ve koşullar bakımından yerinde ve isabetli olmayabilir ve bu husus yerindelik denetimiyle ortaya çıkarılır.

Mali denetim, bütçe uygulamasına ilişkin olarak kamu idarelerinin mali karar ve işlemlerinin denetimidir. Kamu idaresinin gelir, gider ve borç ilişkileri ile her türlü malları ve kıymetlerine ilişkin işlem ve tasarrufları, muhasebe düzeni içerisinde kayda alınır. Denetim bu veriler üzerinden gerçekleştirilir. Mali denetim, kamu mal ve hizmetlerinin, kamu harcamalarının, kamu gelirlerinin ve kamu malvarlığının mali mevzuatın ve maliye biliminin önceden belirlediği amaç ve kurallara uygunluğunu araştırır.

Performans, bir işi yapan bir bireyin, bir grubun ya da bir örgütün o işle amaçlanan hedefe ne ölçüde ulaşabildiğinin nicel ve nitel olarak ifadesidir. Performans denetimi ise; kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri açısından yönetilip yönetilmediğini ve hesap verme sorumluluğunun gereklerinin makul ölçüde karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun, kuruluşun, faaliyetin ya da programın değerlendirilmesi olarak tanımlanmaktadır. Performans denetiminin unsurları şunlardır:

• Verimlilik (eldeki kaynaklarla mümkün olan en çok ürünün elde edilmesi, belirli sayıdaki girdilerle azami çıktı sağlanması)
• Etkinlik (bir organizasyonun tespit ettiği politika, proje ve aldığı tedbirlerle önceden saptanan amacını ne ölçüde gerçekleştirdiği)
• Tutumluluk (belirlenen amaçlar da göz önünde bulundurularak, kaynakların uygun miktar ve kalitede, uygun zamanda ve uygun yerde en az maliyetle elde edilmesi)

Yerel Yönetimlerin Denetlenme Yöntemleri

Yerel yönetimlerin denetlenme yöntemleri; siyasal denetim, yargısal denetim, idari denetim, kamu denetçisi (ombudsman) tarafından yapılan denetim ile kamuoyu denetimi şeklinde beşe ayrılabilir.

Yerel yönetimlerin siyasi denetimi , genellikle yasama organı (parlamento) tarafından yapılan bir denetimdir. Ancak, siyasi denetim, yalnızca yasama organı tarafından yapılan denetimden ibaret değildir. Yerel yönetimlerin seçimle göreve gelen organları da yerel yönetimler üzerinde siyasi denetim yapmaktadır. Siyasi denetim ile amaçlanan, yerel yönetimlere verilmiş olan görev ve yetkilerin bu kuruşlarca kötüye kullanılmasını önlemenin yanı sıra, bazen de, yerel otoritenin korunması ve itibarının zedelenmemesi olmaktadır. Siyasi denetim,

• Soru,
• Genel görüşme,
• Meclis araştırması ve
• Meclis soruşturması gibi yöntemlerle yerine getirilmektedir.

Yönetim ile yönetilenler arasında ortaya çıkan anlaşmazlıkların ortadan kaldırılmasında en etkili yol, yargı yerlerinin, yönetimin eylem ve işlemlerini yargı denetimine tabi tutmaları olmaktadır. Yargı denetimi , yönetilenleri yönetime karşı koruyan, yönetimi hukuk sınırları içinde faaliyet göstermeye zorlayan bir denetim türü olmaktadır. Yönetimin yargısal denetimi, yönetimin faaliyetlerini yürütürken hukuk kurallarına uygun hareket etmesini sağlayarak, temel hak ve özgürlüklerin ihlal edilmesini engellemekte, böylece yönetilenleri yönetime karşı koruma amacı taşımaktadır. Yönetimin yargısal denetiminin en önemli amacı, yönetimin keyfi uygulamalarına karşı bir güvence oluşturmaktır. Yönetimin yargısal denetiminde, yönetimin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı araştırılmaktadır. Yönetsel yargı, ilke olarak yönetimin yönetim hukuku tarafından düzenlenen etkinliklerinden doğan uyuşmazlıklara bakan, adli yargının dışında kendine özgü kuralları ve yargılama yöntemleri olan ayrı bir yargı düzenini ifade etmektedir. Yönetsel yargı kuruluşları, yüksek mahkemeler (Anayasa Mahkemesi, Danıştay, Sayıştay), ilk derece mahkemeleri (idare ve vergi mahkemeleri) ve özel yargı yerleri (Yüksek Seçim Kurulu) olmak üzere gruplandırılabilir. Yargı denetimi sonuçlarının nihai ve kesin olması, bu denetimi diğer denetim yolları olan siyasal denetim, idari denetim ve kamuoyu denetiminden ayırmakta ve daha etkili hale getirmektedir.

İdari denetim, idari birim, organ ve kurumlarca yapılan bir denetim türüdür. İki şekli bulunmaktadır:

1. İç idari denetim (hiyerarşik denetim): bu kuruluşların kendi kendilerini denetlemesi
   • Ön mali kontrol (Mali işlemlere yönelik ön kontrol faaliyetleri)
   • Süreç kontrolü (Kurumsal yönetim süreçlerinin etkinliğinin denetlenmesi)
2. Dış idari denetim (idari vesayet denetimi): kendileri dışında başka kamu kuruluşu tarafından denetlenmesi

Yerel yönetimler, yerel yönetim özerkliğinin en geniş ölçüde tanındığı ülkelerde bile merkezi yönetim tarafından belli ölçüde denetim ve gözetim altında tutulmaktadır. Yerel yönetimlere yerel özerkliğin sınırsız bir şekilde tanınması, devletin kurum ve kuruluşları ile bunların yürüttükleri kamu hizmetlerinin görülmesinde birliği, bütünlüğü ve ahengi bozabilir. Yerel yönetimler üzerinde uygulanan vesayet denetimi, kanuna dayanan ve kanunla belirlenen bir denetim türüdür. Vesayet denetiminde, denetim yapacak kişi ya da organlar kanunlarla açıkça belirtilmekte ve denetimin alanı kanunlarla düzenlenmektedir.

Yerel yönetimler üzerinde yapılan vesayet denetiminin önemli bir bölümü, bu kuruluşların işlemleri üzerinde gerçekleşmektedir. Yerel yönetimlerin işlemleri üzerinde gerçekleşen vesayet denetimi, yerel yönetimlerin kararlarını almasından önce veya kararlarını almasından sonra yapılmasına göre;

• Onama,
• Önceden izin alma,
• Yerine geçme,
• İptal,
• Erteleme,
• Yeniden görüşülmesini isteme gibi farklı şekillerde ortaya çıkmaktadır.

Kamu Denetçisi (Ombudsman)

Ülkemizde ombudsman “kamu denetçisi” olarak adlandırılmıştır. Ombudsman; anayasaya göre yasama organınca kurulan ve yasama organına karşı sorumlu olan, başında yüksek seviyeli, bağımsız bir bürokratın olduğu, hükümet kuruluşları, yetkilileri ve çalışanları tarafından haksızlığa uğramış insanların şikâyetleri doğrultusunda veya kendi inisiyatifi ile harekete geçen, araştırma yapma, disiplin uygulaması önerme ve rapor yayınlama hakkı olan ofis, şeklinde tanımlanmaktadır.

Yargısal denetimin sınırlılığı, geç işlemesi nedeniyle etkisizliği ve dolayısıyla yetersizliği, çağdaş idarenin gelişimine ve değişimine cevap verememesi, idarenin kendi içerisinde yaptığı denetimde taraflı davranması ve objektiflikten uzak kalması gibi nedenlerle kullanılmakta olan ombudsman kurumu, kamu yönetimin denetlenmesi ve kişilerin idare karşısında korunmasını amaçlayan denetim yollarından birisidir.

Yerel yönetim ombudsmanları, araştırma, inceleme ve denetimleri sırasında yönetimde gördükleri aksaklıkları ve bu aksaklıkların nasıl giderileceği konusundaki saptamaları hazırladıkları yıllık ve özel raporlarda yer vererek, hem yönetimi hem de kamu görevlilerini yönlendirme imkânı bulmaktadır. Yerel yönetim ombudsmanları, halkın yönetime katılım kanallarını güçlendirerek demokratik, şeffaf ve dürüst yerel yönetimlerin oluşturulmasında önemli bir görev üstlenmektedir.

Kamuoyu Denetimi

Kamuoyu, kamu yaşantısı ile ilgili aolan tartışmalı bir sorun karşısında, bu sorunla ilgilenen kişiler grubunun ve grupların taşıdıkları kanaatlerin anlatımı olup, bu anlatımlar hem çoğunluk hem de azınlık kanaatlerini içine almaktadır. Buna göre kamuoyu toplumun tümünün ya da bir kesiminin tavır ve düşüncelerinden oluşmaktadır. Kamuyu oluşturan bireyler farklı görüş ve davranışlara sahiptir. Kamuoyu bu görüş ve davranışları tasnif edip, ortaya çıkarır.

Bu tür denetime halkın denetimi adı da verilmektedir. Kamuoyu denetimi yerel yönetimler üzerinde tek başına etkili olabildiği gibi, siyasal, yargısal, idari denetim ve kamu denetçilerince (ombudsman) yapılan denetimlerle birlikte daha da etkili olmaktadır.

Bir toplumda kamuoyu denetiminin etkili olabilmesi için belirli koşuların bulunması gereklidir. Bu koşullara aşağıdaki örnekler verilebilir.

• Demokratik bir rejimin varlığı
• Bağımsız basın ve kitle iletişim araçlarının bulunması
• Halkın eğitim düzeyinin yüksek olması