Ünite 1: Yerel Yönetimin Kavramsal Yapısı

Giriş

Yerel yönetimler, ülke sınırları içinde yerleşik değişik büyüklüklerdeki köy, kasaba, kent gibi yerleşim yerlerinde yaşayan başta insan olmak üzere tüm canlıların ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yapılan tanımda konunun hukuki yönünün yanında ekonomik ve siyasal yönü de bulunmaktadır. Devlet, başta yürütme, yasama ve yargı erkleri olmak üzere, yerel yönetimleriyle, üniversiteleriyle, sendikalarıyla, vakıflarıyla, sivil toplum kuruluşları ve dernekleriyle ayrı görevleri olmakla birlikte, üst amaçta birbirleriyle uyumlu çalışması gereken bir organizasyondur. Yerel yönetimlerin ayrı tüzel kişiliği vardır. Merkezi yönetim, görev ve yetki açısından tüm ülkeden, yerel yönetimler ise kendi sınırları içindeki alanlardan sorumludurlar. Her iki yönetim de hizmetlerin finansmanı için gereken gelirleri, esas olarak ülke sınırları içinden sağlamaktadır. Merkezi yönetim faydası ülke sınırlarına ulaşan mal ve hizmetleri sunarken, yerel yönetimler kendi sınırları içindeki alana mal ve hizmetleri sunarlar.

Yerelleşme

Yerelleşme; gelir ve giderler dolayısıyla görevler dahil her türlü yönetim sorumluluklarının, merkezi yönetimden, merkezi yönetimin taşra birimlerine, merkezin kontrolü altındaki diğer birimlere, merkezi yönetimin dışındaki özel birimlere aktarılmasıdır. Yerelleşme; yasayla kurulmuş ve tüzel kişiliğe sahip, organları seçimle oluşturulmuş özerk birimlere bazı sorumlulukların verilmesidir. Yerelleşme çoğu kez merkezileşmenin tam tersi olarak ifade edilse de, yerelleşme merkezileşmenin bir alternatifi değildir. Yerelleşme; yerelleşen yetkinin türüne göre; politik, idari ve mali yerelleşme olarak üçe ayrılabilir. Politik yerelleşmede; vatandaşların seçilmiş yerel temsilcilerine politika yapıcı olarak daha fazla yetki verip, karar alma sürecinde yetki ve sorumluluklarını artırmak söz konusudur. İdari yerelleşme ise; kamu hizmetlerinden bazılarının yönetim düzeyleri arasında aktarımıdır. Mali yerelleşmeyi; merkezi yönetimin yerel yönetimlere, öz gelirlerinde ve giderlerinde, bütçelerinin açık vermesinde ortaya çıkan borçlanmalarında veya gelecek nesillerin faydasına olacak önemli kaynak kullanımı gerektiren yatırımlarındaki borçlanmalarda yaptığı yetki ve sorumluluk aktarımı şeklinde tanımlayabiliriz.

Toplu Yaşam ve Yerel Yönetimler

Kentleşmeye ilişkin literatürde, büyük kentlere verilen metropol adının yanı sıra, daha büyük bir coğrafi alanı, daha yoğun bir nüfus birikimini ifade etmek için megapol veya megapolis deyimleri kullanılmaktadır. Bu deyim çok büyük bir kentin yanısıra, bir metropolü çevreleyen yoğun nüfuslu alan olarak tanımlanmaktadır. Örnek olarak yukarıdaki kentler verilebilir. Bu yoğunluktaki kentleri boğulmaktan kurtarmak için uydu kentler, cazibe merkezleri, sanayi merkezleri kurulması gibi gerçekleştirilmelerinde güçlükler olan sorunlar, kentleşmenin neden olduğu sorunlardır. Ayrıca, teknoloji alanında ortaya çıkan yenilikler de sorunun çözümünde kolaylıklar getirmesinin yanında, maliyetleri de artırabilmektedir. Örneğin, nüfusun giderek yoğunlaştığı kentlerde trafik büyük bir sorun olmakta, çözümü için metro yapımı, alt ve üst geçitler, tüneller, gelişmiş sinyalizasyon, kamera ile takip sistemleri kurulması zorunlu hale gelmektedir. Bunun sonucunda yerel mal ve hizmet üretiminin daha iyi ve daha pahalı bir biçimde gerçekleştirilmesi söz konusu olmaktadır. Bu sorunların çözümü için gerekli kararları kim ya da kimlerin hangi yöntemlerle alacakları, hangi gelir kaynaklarıyla mal ve hizmet üretecekleri ve nasıl fiyatlandıracakları yerel yönetimler konusunun önemli konularıdır. İnsanlar başta güvenlik olmak üzere birçok nedenle toplu halde yaşamak zorunda kalmışlar ve kendilerine elverişli gelen bir alanda yerleşip, ortak çıkarlarını korumak ve ihtiyaçlarını gidermek üzere örgütlenmişlerdir. Bu tür topluluklara komün adı verilir. Yerleşme alanlarının büyüklüğüne ve yerleşenlerin sayısına göre köy ve kasaba olarak adlandırılırlar. Yerel yönetimler, söz konusu yerleşme birimlerinin yanı sıra kentlerin yönetim açısından örgütlenmeleri ve bazı hukuki yetkilerle donatılmaları sonunda ortaya çıkmışlardır. İnsanların bir araya gelmek suretiyle oluşturdukları topluluklar sadece doğal olma özelliğine sahip bulunan komün niteliğindeki birimlerden ibaret değildir. İnsan topluluklarının en gelişmiş şekli olan bir diğer kuruluşta devlet olarak anılır. Devlet, işlevlerini daha iyi yerine getirebilmek için belli bir hukuki yapıya dayandırarak idari karakterdeki bazı toplulukları kendisi oluşturabilir.

Büyükşehir Belediyelerinin Doğuşu

Kentleşme, sanayileşmeye ve ekonomik gelişmeye bağlı olarak kent sayısının artması ve toplum yapısında artan oranda örgütlenme, işbölümü ve uzmanlaşma yaratan, insan ilişkilerinde kentlere özgü değişikliklere yol açan bir nüfus birikim sürecidir. Dünyanın her tarafında görülen kentleşme, özellikle gelişmekte olan ülkelerde daha hızlı bir gelişim göstermektedir. Büyükşehirler esas itibariyle nüfus yoğunluğu çok fazla olan yerleşim alanlarıdır. Bir kentin anakent/büyükşehir olarak nitelenebilmesi için;

• Geniş bir yerleşim alanını kapsamalıdır.
• Geniş bir sosyal, ekonomik ve kültürel etki alanı bulunmalıdır.
• Söz konusu kentlere diğer yerleşim alanlarından hızlı bir göç olmalıdır.

Böylece söz konusu kentin yerleşim alanı genişlemekte ve kent içinde çok sayıda yerel yönetim biriminin yer aldığı bir büyükşehir oluşmaktadır. Ülkemizde büyükşehir ölçeğindeki belediyeler için iki kademeli bir yönetim sistemi getirilmiştir.

Kamusal İhtiyaçlar ve Yerel Yönetimler

İnsan ihtiyaçları iki bölümden oluşur. Özel ihtiyaçlar ve kamusal ihtiyaçlar. Özel ihtiyaçlar insanların fizyolojik varlıklarından doğan ihtiyaçlardır. Acıkmak, üşümek gibi. Kamusal ihtiyaçlar ise toplu halde yaşamalarından doğar. Bu topluluk bir devlet ise, milli savunma ve diplomasi gibi bazı hizmetlere ihtiyaç duyar. Kent türü bir topluluk ise; kent içi ulaştırma, kanalizasyon, mezbaha, itfaiye, park vb. hizmetlere ihtiyacı vardır. Kamusal ve yarı kamusal nitelikteki bu ihtiyaçlar, toplu halde yaşam dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Özel ya da kamusal nitelikteki ihtiyaçların giderilmesi ekonomik faaliyetlere girişilmesinin temel etkenidir. Çünkü ihtiyaçlar ya bir malın tüketilmesi ya da bir hizmetten yararlanılması ile giderilebilir. Günümüzde bu problemlerin çözümünü ya piyasa ekonomisinde ya da karma ekonomik düzende görmekteyiz. Gerek kamusal gerekse yarı kamusal mal ve hizmetleri merkezi yönetim ve yerel yönetimler, mal ve hizmetin özelliğine göre bölüşerek kamu kesiminde üretirler. Karma ekonomik düzene sahip ülkelerde, özel malları esas itibariyle firmalar üretirler. Ancak, merkezi yönetim ve yerel yönetimler ekonomik teşebbüsler oluşturarak, bazı özel malları da üretmektedirler. Yerel yönetimlerin içinde, özellikle belediyelerin kurmuş oldukları şirketler aracılığıyla kâr amacı gütmeden ama sürümden kazanarak kârlı sonuçlarla karşılaştığı özel nitelikli mal ve hizmet üretimleri de son yıllarda hayli artmıştır. İhtiyacımız olan mal ve hizmetlerin sadece piyasa ekonomisinde üretilmesi halinde, gerek merkezi yönetim gerekse yerel yönetimler, ekonomik ve sosyal hayata, kamu düzeni ve kamu sağlığını koruma amacı ile düzenleyici, yol gösterici, önleyici vb. amaçlarla müdahale eder. Aynı mal ve hizmetin karma ekonomik yapıda üretilmesi halinde de rekabeti önleyici hususların yaratılmaması esastır.

Yerel Yönetimlerin Gerekliliğine İlişkin Yaklaşımlar

Her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu merkezi yönetim ve yerel yönetim olmak üzere iki ayrı örgüt arasında paylaştırılmıştır. Federal yapıdaki ülkelerde bu ikisinin arasında bir de federe devletler yer almaktadır. Ancak, hemen hemen her ülkede, merkezi yönetimin yanı sıra köy, ilçe ve kentlerde mahalli ihtiyaçları karşılama görevi merkezi yönetim yerine yerel yönetimlere bırakılmıştır. Günümüzde, yerel yönetimlerin nitelikleri şunlardır:

• Merkezi yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptirler.
• Ayrı bir malvarlığına sahiptirler.
• Kendi bütçelerini yapma yetkileri vardır.
• Seçimle işbaşına gelenlerden oluşan karar organlarına sahiptirler.
• Kendilerine özgü gelirleri vardır.
• Sınırlı da olsa, belli bir özerkliğe sahiptirler.

Yerel yönetimlerin merkezi yönetimden ayrı olarak mal ve hizmet sunmasının değişik yaklaşımlarla açıklaması yapılmaktadır. Bu yaklaşımlar;

• Geleneksel ve Tarihsel Yaklaşım
• Hukuki Yaklaşım
• Siyasi Yaklaşım
• Ekonomik Yaklaşım

Geleneksel ve Tarihsel Yaklaşım

Günümüzdeki eğilim kamu düzeninin ve hizmette standart eşitliğinin sağlanması yönlerinden merkeziyetçilik lehinde bazı görüşlerin ileri sürülmesine rağmen, yerinden yönetimin merkezden yönetime oranla giderek gelişmesi yönündedir. Ilımlı merkeziyetçi sistemi benimseyenlere örnek olarak Fransa ve İtalya, yerinden yönetim sistemini benimseyenlere örnek olarak ABD ve İskandinav ülkeleri gösterilebilir.

Hukuki Yaklaşım

Kamusal düzenin sağlanıp, insanların ihtiyacı olan mal ve hizmetlerin üretilmesi için, kamu kesiminin örgütlenmesinde iki eğilim vardır. Birincisi hizmetlerin merkezden yönetilmesidir. Buna “merkeziyet” veya “merkezden yönetim” denir. İkincisi ise hizmetlerin büyük bir kısmının merkezden ayrı yerlerde, farklı kurumlara gördürülmesidir ki buna da “adem-i merkeziyet” veya “yerinden yönetim” denilmektedir.

Merkezden Yönetim

Yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkiler, kısacası kamu gücünün tamamı, merkezi bir otoritede toplanır ve her iş merkezden yönetilirse merkeziyetçi bir sistemin var olduğu anlaşılır. Yasama ve yargı erk ve yetkilerinin merkezi yönetimde bulunmasına siyasal merkeziyet, yürütme erkine ilişkin idari konulardaki yetkilerin merkeze sıkı bir şekilde bağlı olmasına idari merkeziyet denilmektedir. Merkezi yönetim, yetkilerini doğrudan kullanabileceği ve hizmet üretebileceği gibi, ülkenin çeşitli yerlerinde bulunan merkezi yönetim yetkililerine önemli sayılabilecek konularda karar alma ve bunları uygulama yetkisi verebilir.

Yerinden Yönetim

Yerinden yönetimler, sahip oldukları yetkilerin derecesine göre siyasal yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim şeklinde ikiye ayrılır.

Siyasal Yerinden Yönetim

Devletler, siyasi yapıları bakımından değişik şekillerde kurulabilirler. Bunlardan başlıcaları; üniter devlet, konfederasyon ve federasyondur. Üniter devlet, siyasal yönden merkeziyetçiliği simgeler. Bu tür devletlerde bir yasama organı ve bir yargı sistemi vardır. İdari yetkiler çoğunlukta merkezi yönetimce kullanılır. Günümüzde üniter devletlere örnek olarak Türkiye, Fransa, İngiltere, Yunanistan gibi ülkeleri gösterebiliriz. Konfederasyon, bir devletler birliğidir ve günümüzde örneği hemen hemen kalmamıştır. Birden fazla bağımsız devletin, uluslararası hukuki kişiliklerini korumak şartıyla belli bir amaçla, özellikle ortak savunmalarını sağlamak üzere biraraya gelip kurdukları bir devlet topluluğudur. Federasyon ise uluslararası kişiliğe sahip olmayan federe devletlerin oluşturdukları bir devlet şeklidir. Federasyonda, federal devlet üstün yetkilere ve tek bir hükümete sahiptir.

Uluslararası kişiliğe sahip olan federal devlettir. Ancak, federal anayasa ile federal devlete bırakılmış olanların dışında kalmak koşuluyla, federe devletler de yasama ve yargı bağımsızlığına sahiptir. Federasyon, siyasal yerinden yönetimin somut bir örneğidir. Amerika Birleşik Devletleri, İsviçre, Almanya ve Hindistan gibi ülkeler örnek olarak verilebilir. Federe devletler, yerel yönetim kavramına dahil edilemezler.

İdari Yerinden Yönetim

İdari yerinden yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikli ortak ihtiyaçları gereği gibi karşılayamaması sonucunda ortaya çıkmış bir sistemdir. İdari yerinden yönetim sisteminde yasama ve yargı konularındaki bütün yetkiler, merkezi yönetime aittir. Ancak, yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için yönetim yetkisi verilen ve karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan, değişik adlarla anılan yerel ve bölgesel yönetimler oluşturulmuştur. Uygulama alanı yönünden, idari yerinden yönetim ikiye ayrılır: Hizmet yerinden yönetimi ve mahalli yerinden yönetim.

Hizmet Yerinden Yönetimi: Burada belli bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında, bağımsız örgütlere bırakılmasından söz edilmektedir. Örneğin; belirli amaçların yerine getirilebilmesi için kanunla kurulan, tabipler odası, ticaret odası, baro, sanayi odası gibi meslek odaları ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri hizmet yerinden yönetim kuruluşlarıdır.

Mahalli Yerinden Yönetim: Ülkenin belli bir bölgesinde oturan bireylerin, o yerde yerleşmelerinden dolayı doğan ortak ihtiyaçlarını kendi organları aracılığı ile saptamak ve gereğini yapmak konusunda özerklik verilerek, yetkilendirilmesidir. Bu durumda, mahalli yerinden yönetim söz konusudur. Türkiye’deki örnekleri belediyeler ve köylerdir.

Yetki Genişliği ile Yerinden Yönetim Arasındaki Farklar

Yetki genişliği; merkezi yönetimin bazı belirlenmiş yetkilerini, merkezi yönetimin uzantısı olan taşradaki kendi memurlarına devretmesidir. Bu devirin yapılmasının amacı, her işin merkezden yürütülmesinin bazı önemli ve acil işlerin gecikmesine neden olmasını önlemektir. Yerinden yönetim ise; merkezden yönetimin tam karşıtıdır. Yerinden yönetimde, yürütmeye ilişkin bazı yetkiler, merkezi yönetime ait olmayıp, karar organları seçimle işbaşına gelen yerel organlara aittir. Yerel yönetim organları, merkezi yönetimden kendilerine devredilmiş olan yetkilerin tümünü, kendilerini seçerek işbaşına getirmiş seçmenlere dayanarak, kendi adlarına kullanırlar.

Siyasi Yaklaşım

Siyasal süreç, parlamenter demokrasilerde siyasal partiler ve seçmenlerle yerine getirilir. Bu süreçte, sivil toplum örgütleri ve diğer dernek, vakıf, sendika gibi baskı grupları da önemli rol oynar. Genel seçimlerde, seçmen oylarıyla işbaşına getirdiği iktidarın, belli bir sürede çeşitli politikalarını nasıl ve ne şekilde uygulayacağına yönelik hususlarla bunları yerine getirecek kadrolara göre bir seçim yapar, dolayısıyla talebini oy ile belli eder. Aynı şekilde, yerel yönetimlerde de, beş yılda bir yapılan seçimle, siyasi partilerin aday gösterdiği belediye başkanı ve meclis üyelerini belirlerken, seçimini, yaşadığı bölgede ne gibi hizmetlerin, ne şekilde ve nasıl yapılacağına dair ayrıntılara bakarak karar verir.

Seçmenler, seçtiklerinin aldıkları kararların kendilerine vaat edilenlerle uygunluk derecesini daha kolay izler ve etkin bir biçimde denetleyebilir. Yerel yönetimlerin siyasal ve yönetsel düzen içindeki demokratik etkinlikleri zaten bu noktada ortaya çıkabilmektedir; çünkü toplum üyeleri ile yöneticiler arasında daha sıkı ve sürekli bir ilişki doğmaktadır. Ayrıca, bu ilişki nedeniyle yerel yönetimler, yerel halkta siyasal sorumluluk duygusunun gelişmesine de yardımcı olmaktadır.

Ekonomik Yaklaşım

Belirli bir bölgeyi ilgilendiren kamusal hizmetlerin yerel yönetimler tarafından sunulmasının ekonomik gerekçesi, kaynakların optimum etkinlikte kullanılmasını gerçekleştirmek, bu yolla kaynaklardan mümkün olan en çok faydayı sağlamaktır. Merkezi yönetim; adil gelir dağılımını sağlamak, fiyat istikrarı ile iktisadi dengenin oluşması için çaba göstermek, kaynak tahsisinde ve kullanımında etkinliği aramak ve bu yolla ekonomik kalkınma ve büyümenin sağlanması görevlerini yerine getirmeye çalışır. Bu politikaları, kullanabilme yetkisine sahip olduğu para politikası, faiz politikası, vergi ve harcama politikası ile borç politikası gibi iktisadi ve mali araçlarla yürütür. Yerel yönetimlerin ise, belirttiğimiz araçları kullanabilme yetkisi yoktur. Bu nedenle de yukarıdaki görevlerden sadece, kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması ve kullanılması ile ilişkilendirilebilir.

İdari örgütlenme belirlenirken; hizmetin faydasının yayıldığı alan ve bireylerin tercihlerini yansıtabilme olanakları iki önemli etken olarak karşımıza çıkar. Hizmetin faydasının yayıldığı alan ulusal sınırlar ise o hizmetin merkezi yönetim tarafından üretilmesi doğaldır. Savunma, diplomasi, adalet gibi örnekler verilebilir. Hizmetin faydasının yayıldığı alan belirli bir bölge ise yani dar bir coğrafi alansa, o bölgeden sorumlu yönetimin bu tip hizmetleri üretmesi uygun olur. Örneğin; bir şehirdeki hava kirlenmesine karşı alınacak önlemler, bir bölgedeki su baskınlarından korunma ile ilgili önlemler gibi. Yerel yönetimlerin eşit miktarda faktör kullandıkları varsayımı altında merkezi yönetime kıyasla daha kaliteli hizmet üretmesi beklenebilir. Çünkü, üretim etkinliğini sağlayacak kararların zamanında ve yerel halkın istediği şekilde alınabilmesi merkezi yönetim için daha güçtür. Yerel yönetimler hizmet kalitesini, sorumluluk ve yetki alanının gereklerine göre daha gerçekçi biçimde saptayabilir.