Ünite 8: Kamu Yönetimi ve Çevresi

Yönetim-Siyeset İlişkisi

Kamu yönetimi, siyasal bir çevrede faaliyet gösterdiği için kamu yönetimi ve siyaset arasındaki ilişki kamu yönetiminin temel konuları arasında yer alır. Kamu yönetimi ve siyaset ilişkisini kavrayabilmek için öncelikle bürokrasi olgusunun ele alınması gerekir. Zaten, kamu yönetimi yazınında bu konu, “bürokrasisiyaset ilişkisi” başlığı altında incelenmektedir.

Bürokrasi Olgusu

Modernitenin temel ögelerinden biri olan bürokrasi, belirli bir örgütlenme biçimini ifade eder. Diğer bir deyişle, bürokratikleşme, modern toplumların örgütsel yapısını oluşturmuştur. Etimolojik olarak “büro” ve “yönetim” temel ögelerinden oluştuğu için “bürokratların yönetimi” olarak tanımlanan bürokrasi kavramı, zaman içinde anlam ve içerik değiştirmiş, bugün çok farklı anlamlarda kullanılır olmuştur.

Bürokrasinin Temel İlkeleri

Bürokrasi konusunu sistemli ve kapsamlı bir biçimde inceleyen ilk kişi Alman sosyal bilimci Max Weber’dir (1864-1920). Max Weber’in ‘ideal tip’ olarak adlandırdığı, dayanağını yasal-ussal yetkiden alan bürokratik örgütlenme modelinin temel özellikleri şunlardır:

• Resmi (biçimsel) görevler, yasalar ve yönetsel kararlar gibi önceden belirlenen kurallara göre sürekli bir biçimde örgütlenmiştir.
• Belirlenmiş bir yetki alanı vardır. Yetki alanı ile ilgili olarak;
  • Sistemli bir iş bölümünün parçası olarak belirlenmiş görevleri yürütmek için yükümlülükler (sorumluluklar) alanı oluşturulur.
  • Bu görevleri yerine getirmek için gerekli yetkiler verilir.
  • Gerekli olan zorlama (baskı) araçları açık olarak tanımlanır, kullanılmaları ise kesin koşullara bağlanır.
• Büroların örgütlenmesi hiyerarşi ilkesine göre gerçekleştirilir. Buna göre bir alt kademedeki her görevli bir üst kademedeki görevlinin denetim ve gözetimi altındadır. Hiyerarşik düzen alt kademedekilerin üstlerine itiraz ve şikâyet hakkını da içerir.
• Büroların işleyişi teknik kurallar ve normlar ile düzenlenir. Bu teknik kural ve normların rasyonel olarak uygulanması ise esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirir. Bu nedenle, ancak teknik bilgisini ve yeteneklerini kanıtlayan kimseler idari görevli olarak atanabilir.
• İdari personel üretim araçları sahipliğinden veya idareden tamamen ayrı tutulurlar. Memurlar ve diğer idari personelin kendilerine görevlerini yürütmek için verilen kaynaklar üzerinde bir mülkiyet hakları yoktur. Ancak memurlar kaynakların kullanılmasından sorumludurlar. Resmi iş ve özel iş, örgütsel gelir ve kişisel gelir kesin olarak birbirlerinden ayrıdır.
• İdari eylemler, kararlar ve kurallar yazılı olarak yürütülür. Bürokrasinin yönetimi yazılı belgelere (dosyalara) dayanır. Bu belgeler gerektiğinde kullanılmak üzere saklanır (Weber, 1996:330-332; Ergun ve Polatoğlu, 1992:60-61).

Siyaset ve Yönetim Ayrımı

Liberal Batı demokrasi anlayışında iktidarın kaynağı halktır. Dolayısıyla, toplumu yönetme ve devlete yön verme yetkisi de ancak halkın temsilcisi olan siyasal iktidara aittir. Bunun doğal sonucu, idarenin seçilmiş siyasal iktidara bağlı olmasıdır.

Siyaset ve yönetim ayrımı, siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılabileceği varsayımına dayanır.

Buna göre, kamu politikalarını belirleme yetkisi siyasal liderliğe aittir. Siyasiler kamusal alanda yapılacakları belirler, kamu yöneticileri de bunları uygular. Kamu yönetimi tarafsızdır ve iktidarda hangi siyasal parti varsa onun hizmetindedir. Kamu yönetimine, siyasi kurumlara ve yöneticilere kesin bir itaat görevi verilmiştir. Kamu yönetimi siyasal iktidarın gözetimi ve denetimi altındadır. Böylece kamu yönetimi, denetim altına alınmış ve sorumluluğu da temin edilmiş olmaktadır.

Kuramsal düzeyde siyaset ve yönetim ayrışması tutarlı görünse de uygulamada bunun nasıl işleyeceği çok açık değildir. Gerçekte siyaset ve yönetim ayrımını pratikte uygulamak zordur. Çünkü salt siyasal karar ve salt idari karar yoktur. Her idari uygulamanın siyasal etkileri olduğu gibi, siyasal kararlar da uygulama safhasında idari kararlara dönüşür. Bu nedenle, iki alanı keskin çizgilerle birbirinden ayırmanın uygulamada mümkün olmadığı, bu iki işlevin iç içe girdiği ve birbirlerini tamamlayıcı yönü bulunduğu, bürokrasinin idari rolü olduğu kadar, siyasi rolünün de bulunduğu, bürokratların genel olarak politika oluşturma sürecine katıldığı söylenmektedir (Örnek, 1992; Eryılmaz, 2002; Sözen, 2005).

Yönetimin Siyasal Denetimi

Yönetim-siyaset ilişkisinin önemli bir yönü kamu yönetiminin denetlenmesi (hesap verebilirliği) ile ilgilidir. Kamu yönetiminin denetlenmesinde başvurulan başlıca yöntemlerden biri siyasi denetimdir. Siyasi hesap verebilirlik, siyasi kurum ve kişilerin kamu yönetimi üzerinde sahip oldukları gözetim ve denetim yetkisidir (Eryılmaz, 2015). Bilindiği gibi demokrasilerde egemenliğin asıl sahibi halktır. Parlamenter demokratik sistemlerde halk, seçimler yoluyla kendi temsilcilerini (vekillerini) seçerek hükümet etme, yönetme yetkisini parlamentoya devreder. Parlamento içinden de kanunları ve kamu politikalarını yürütmek üzere parlamentodan güvenoyu olan bir hükümet kurulur.

Yasama yetkisini kullanan Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin yürütme ve dolayısıyla kamu yönetimi üzerindeki denetimi çeşitli yollarla olmaktadır. Her şeyden önce, yasaların görüşülmesi sırasında Meclis üyeleri yönetimin işleyişine ilişkin görüş ve eleştirilerini ifade etme fırsatı bulurlar. Özellikle, bütçe görüşmeleri parlamentonun yürütme organı ve kamu yönetimini denetlemede kullandığı önemli araçlardandır. Yasamanın yürütme üzerinde sahip olduğu önemli bir denetim aracı da yürütmenin hazırladığı bütçeyi onama yetkisine sahip olmasıdır. Bütçe ancak yasamanın onayıyla yürürlüğe girebilir. Meclis, bütçenin uygulanmasını da denetler. Ayrıca, kamu yönetimi mekanizmasındaki yetersizlikler ve aksaklıklardan seçmenleri yoluyla haberdar olan milletvekilleri bu konuları Mecliste gündeme getirirler ve bu durumları ilgili bakana aktararak idarenin denetlenmesinde rol oynarlar.

Kamu Yönetimi Ve Hukuk

Demokratik hukuk devletinde kamu yönetimi, hukuka bağlı olmak ve hukuka uygun davranmak zorundadır. Bu bağlamda başta Anayasa olmak üzere, yasalar ve diğer hukuk kaynakları kamu yönetimini bağlar. Hukuk devleti ilkesinin incelendiği bölümde de belirtildiği gibi yönetim, işlem ve eylemlerini hukuka uygun olarak yerine getirmek durumundadır. Bu, hukuk devleti olmanın bir gereğidir. Düzenleyici ilkeleriyle kamu yönetiminin her yerinde var olan hukuk, yönetim faaliyetinin çerçevesini, dayanağını ve sınırlarını oluşturur. Kamu yönetiminin örgüt yapısı, görev ve yetkileri, faaliyet biçimleri, memurların statüsü, kamu mallarının hukuksal rejimi ve daha pek çok yönleri hukuk tarafından düzenlenir. İdarenin işlemleri ancak hukuk kurallarınca öngörülen hükümlere uygun olduğu takdirde geçerli olur (Örnek, 1992:270). Bu açıdan bakıldığında, kamu yönetimi işletme yönetiminden ayrılmaktadır. Özel sektör işletmeleri kamu örgütlerine göre daha serbest hareket etme özgürlüğüne sahiptirler.

Anayasa’da yönetime ilişkin birçok hüküm vardır. Anayasa kurallarının değiştirilmesi yasalara göre daha zor koşullara bağlandığı için Anayasa’da yer alan kurallar, esas olarak, genel ve soyut niteliktedir. Genel olarak kabul edilen görüş, Anayasa’nın genel ilkeleri saptaması, yasa koyucunun düzenleyebileceği ayrıntılara girmemesidir (Teziç, 2002:8). Yönetime ilişkin Anayasa’da yer alan kuralların temel ilkeleri içermesi, çok ayrıntılı olmaması, kamu yönetiminin değişimlere uyum sağlayabilmesi ve aksamadan düzenli çalışabilmesi için önemlidir. Bu nedenle, Anayasa’ya aykırı olmamak koşuluyla yasalarla yönetimin düzenlenmesi gerekmektedir.

Kamu Yönetimine Egemen Olan Anayasal İlkeler

Anayasa, devletin temel yapısını, yönetim ve örgütleniş biçimini, devlet organlarının birbirleriyle olan ilişkilerini ve bireylerin hak ve özgürlüklerini düzenleyen temel hukuk kurallarıdır (Gözübüyük, 2006a:44). Anayasa’mızın 1. maddesinde devlet şeklinin Cumhuriyet olduğu belirtildikten sonra 2. maddesinde de Türkiye Cumhuriyeti’nin “demokratik”, “laik” ve “sosyal” bir “hukuk devleti” olduğu ifade edilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti’nin temel niteliklerini oluşturan bu ilkeler, hiç kuşkusuz, devletin tüm organlarının kuruluş ve işleyişine yön vermektedir.

Yönetimin Yargısal Denetimi

Kamu yönetimi ve hukuk arasındaki ilişkinin önemli bir unsuru, yukarıda özetlendiği üzere, kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin, görev ve yetkilerinin Anayasa, yasa ve diğer hukuk kurallarıyla düzenlenmesi ve kamu yönetiminin işlem ve faaliyetlerini bu kurallara uygun olarak yerine getirmesidir. Kamu yönetimi-hukuk ilişkisinin bir diğer asli unsuru da idarenin hukuka aykırı iş ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olmasıdır. Yani, idarenin yargısal denetime tabi olmasıdır.

Yargı denetimi, yargı dışı denetim yollarından bazı yönleriyle farklıdır. Yargısal denetimin “amacı, idarenin faaliyetini yürütürken hukuk kurallarına uygun hareket etmesini sağlayarak, onun yurttaş haklarını zedelemesini engellemek, böylece yurttaş haklarını idareye karşı korumaktır.

Başka bir deyişle bu denetim türünde yurttaşlar, idareyi hukuka uymaya zorlamak için idari işlem ve eylemleri yargıç önüne götürme (dava etme) hakkına sahiptirler. Kısaca, yargısal denetim, yurttaş tarafından harekete geçirilir. Yargı denetimi, işleyiş sürecinin belirli ve katı usullere tabi olması bakımından da diğer denetim usullerinden de ayrılır. Örneğin belirli süre geçtikten sonra, yargı denetiminin harekete geçmemesi gibi. Son olarak, yargı denetiminin sonucu da diğer denetim sonuçlarından farklıdır.

Yönetim üzerindeki yargısal denetimin uygulanma biçimi ülkelere göre farklılık göstermektedir. Yargısal denetimde yargı birliği ve idari yargı olmak üzere iki çeşit sistem vardır. İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri gibi bazı ülkelerde yargı birliği sistemi olduğu için yönetimin hukuka bağlılığı adliye mahkemelerince denetlenir. Buna karşılık, Türkiye’nin de içinde bulunduğu birçok ülkede, özellikle Fransa gibi Kara Avrupa’sı ülkelerinde kamu yönetiminin yargısal denetimini sağlamak amacıyla adli yargıdan ayrı olarak bir idari yargı sistemi kurulmuştur.

Yönetim - Yurttaşlık İlişkisi

Yöneten-yönetilen ilişkisi insanlık tarihinde hep var olagelmiştir. Buna karşın, yönetim-yurttaş ilişkisi demokratik hukuk devleti anlayışının egemen olmasıyla ortaya çıkmış görece yeni bir olgudur. Mutlak hükümdarlık döneminde kamu görevlileri halkı hükümdar adına yönetirlerdi ve sadece hükümdara karşı sorumluydular. Hükümdar ise iktidarını Tanrı’dan alan, ülkenin sahibi ve yönetilenlerin efendisiydi. Bu dönemde memurlar hükümdarın sadık hizmetkârları, halk ise uyruğu (teba) idi. Hükümdarın uyruğu olan halk, hükümdar ve onun idaresi karşısında hakları olan değil, ödevleri olan edilgin varlıklardı. Ancak, demokrasi düşüncesinin gelişmesiyle yönetilenler uyruk olmaktan çıkarak yönetim karşısında Anayasal hak ve özgürlüklere sahip yurttaş konumuna yükselmiştir. Çünkü demokratik düşüncede iktidarın kaynağı halktır. Siyasal yöneticiler toplumu yönetme yetkisini halktan aldıkları için halka karşı sorumlu olup, ona hesap vermek durumundadırlar.

Dolayısıyla, yönetim ile yurttaş arasındaki ilişkinin de demokratik anlayışa uygun bir biçim alması gereği ortaya çıktı. Bu ilişkide yurttaşlar yönetilen olarak değil, kamu hizmetlerinden yararlanan, hak sahibi birey olarak görülür.

Özetle, yönetim kamu yararını gerçekleştirmek için özel kişilere oranla üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır.

Bu bağlamda, yönetim ve yurttaş arasındaki ilişki eşitlik esasına dayanmaz. Aksine, yönetim, emredici ve uyulması zorunlu kararlar almak yetkisine ve bunlara uyulmasını sağlayacak zorlayıcı yetkilere sahiptir.

Yönetimde Demokrasi, Yönetişim ve Yurttaş Hakları

Demokratik yönetim, yönetimde demokrasi ve yönetişim birbirleriyle ilişkili kavramlardır. Demokratik yönetimin temel unsuru yönetimin genel karar organlarının ve yürütme ile ilgili görevlilerin seçimle işbaşına gelmesidir. Ancak bunun tek başına yeterli olmadığı, seçimin demokratik yönetimi gerçekleştirse bile oluşumdan sonraki işleyiş, yani yönetimde demokrasiyi tam anlamıyla gerçekleştirmede yetersiz kaldığı ifade edilmektedir (Özay, 2002:1).

Bilgi Edinme Hakkı

Demokratik ülkelerde kamu yönetiminin açık ve şeffaf olması temel bir ilkedir. Kamu yönetimini daha açık ve şeffaf hale getirmek için yapılanların en başında kişilere bilgi edinme hakkının tanınması gelmektedir. Bilgi edinme hakkı, giderek önem kazanan ve demokratik yönetimin temel bir unsuru haline gelen bir insan hakkıdır.

Bu hakka dayanarak birey, belli konularda idareye başvurarak bilgi isteme, bilgi ve belgelere ulaşma gibi haklara sahiptir. Bu hakkın tanınmasıyla, idarenin tek taraflı bilgi açıklamalarının yeterli kabul edilmediği, belli koşullar altında idarenin bireylerin bilgi edinme taleplerini de karşılamasının demokratik ve şeffaf bir yönetim tarzının bir gereği olduğu kabul edilmektedir (Sözen ve Algan, 2009).

Kamuoyunun bilgilendirilmesine yönelik kamu kurumlarına yükümlülükler getiren dikkate değer bir diğer yasal düzenleme de 10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dur (KMYKK). Bu Kanunda, kamu idarelerine faaliyet sonuçlarını gösteren yıllık faaliyet raporu düzenleme ve bunu kamuoyuna açıklama yükümlülüğü getirilmesi gibi mali saydamlığı gerçekleştirmeye yönelik çeşitli hükümler yer almaktadır.

Başvuru ve Şikâyet Hakkı

Kamu görevlilerinin iş ve işlemlerinden dolayı hesap verebilmeleri demokrasinin temel unsurları arasında yer alır. Anayasa’nın 40. maddesinde Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkesin yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkı olduğu; Devletin, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve bunların sürelerini belirtmek zorunda olduğu ifade edilmiştir.

Son dönemde Türkiye’deki mevcut yapılara ilave olarak kamu yönetiminin hesap verebilirliğini güçlendirmeye yönelik yeni kurumsal mekanizmalar oluşturulmuştur. Bunlar arasında, yönetimin faaliyetleri ile ilgili yurttaşlara tanınan başvuru ve şikâyet hakkının iyileştirilmesi dikkate değer bir gelişmedir. Bu kapsamda Anayasa’nın 74. Maddesinde 2010 yılında önemli bir değişiklik yapılmıştır.

Bu maddenin kenar başlığı “Dilekçe hakkı” iken “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” olarak yeniden düzenlenmiştir.

Kamu denetçisi (Ombudsman), kişilerin kamu yönetimine ilişkin şikâyetlerini ele alır, inceleme ve araştırma sonucunda yönetimin olaydaki tutumunu ve uygulamasını değerlendirir. Yönetimin aksayan, iyi işlemeyen yanlarını, yetersizliklerini ortaya çıkarır ve işin çözümü için önerilerde bulunur. Böylece, kamu denetçisi idareyi denetlemekte, vatandaş ile idare arasında çıkan uyuşmazlıkların çözümünü kolaylaştırmaktadır. Bu yönüyle kamu denetçiliği kurumu, yönetimin denetlenmesi, vatandaş ile idare arasında çıkan uyuşmazlıkların çözümü ve kamu yönetiminin iyileştirilmesine yapacağı olumlu katkılar nedeniyle demokratik toplumlarda önemli bir hesap verme mekanizması olarak görülmektedir.

Yönetime Katılım

Yönetimde karar alma süreçlerine katılım, demokratik yönetimlerin önemli unsurlarından bir tanesidir. Demokratikleşme sürecine paralel olarak Türkiye’de yönetime katılımı sağlamaya yönelik yeni mekanizmalar oluşturulması önem kazanmıştır. Bu oluşturulan yeni mekanizmalar daha çok kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının kurullarda temsil edilmesi şeklinde olmaktadır.