ANAYASA HUKUKU Dersi Yasama Organı soru detayı:
SORU:
Kanun yapma süreci nasıldır?
CEVAP: Yasama yetkisinin niteliği ve kanun kavramı hakkında ayrıntılı bilgi daha önce verilmişti. Kanunların denetim rejimi de Anayasa Yargısı bölümünde görüleceğin- den, burada sadece kanunların yapılmasındaki usûl kuralları üzerinde durulacaktır.
Anayasanın 2017 değişikliğinden önceki hükmüne göre (m. 88/1) kanun teklif et- meye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bakanlar Kurulunca yapılan öne- riye kanun tasarısı, milletvekillerince yapılan öneriye kanun teklifi adı verilmektedir. Değişiklikle, “Bakanlar Kurulu” ibaresi çıkarılmış ve kanun teklif etme yetkisi sade- ce milletvekillerine tanınmıştır. Kanun teklif ve tasarılarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usûl ve esasları, ‹çtüzükle düzenlenmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunların yayınlanması görevi, 1924 ve 1961 Anayasalarında olduğu gibi, Cumhurbaşkanına aittir. Anayasaya göre (m. 89) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on- beş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulun- mayan maddeleri görüşebilir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Bü- yük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaş- kanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebilir. Anayasa deği- şikliklerine ilişkin hükümler saklıdır. Cumhurbaşkanının, kıs¬men uygun bulmama durumunda da, kanunun tümünü Meclise geri göndermesi gerekir. Uygun bulmadı- ğı hükümleri geri gönderip, diğerlerini yayınlayarak kanunlaştırma yetkisi yoktur. Maddede 2017 yılında yapılan değişiklikle, geri gönderilen kanunun Meclisçe aynen kabul edilebilmesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu şartı getirilmiştir. Böylece geri gönderme, sadece geciktirici bir işlem olmaktan çıkmış ve bir “güçleş- tirici veto”ya dönüşmüştür.
Cumhurbaşkanının geri gönderme gerekçesi, hukuka uygunluk veya yerindelik unsurlarının birini veya her ikisini kapsayabilir. Bütçe kanunları, süreli nitelikleri dolayısıyle, geri gönderme yetkisinin dışında tutulmuştur. Buna karşılık Cumhurbaşka- nı, 1961 Anayasasına göre geri gönderemediği Anayasa değişikliği hakkındaki ka- nunları da geri gönderebilmektedir (m. 175/3). Geri gönderme konusunda 1982 Anayasasının 1961 Anayasasından bir farkı da, Meclis geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaptığı takdirde, Cumhurbaşkanının değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebileceğinin tasrih edilmiş olmasıdır. 1961 Anayasasında bu konuda açık- lık olmaması, tartışmalara yol açmıştı. Bizce, 1961 Anayasası döneminde de Meclis- çe yeniden değiştirilen kanunun tekrar geri gönderilebilmesi gerekiyordu. Nitekim Anayasa Mahkemesinin de bu yönde bir kararı vardı. Mahkemeye göre, Yasama Meclislerinin, geri gönderme gerekçesiyle hiçbir ilişkisi olmayan ve bunların tümüy- le dışında kalan kimi değişiklikler yaparak yeni yasa koymakla eşdeğerde bir metin oluşturması durumunda... yasanın yine kabulünden söz edilemeyeceği açıktır. Ana- yasanın 93. maddesindeki yine kabul de-yiminin, Cumhurbaşkanının gerekçesinde belirttiği görüşlerin bir bölümünün veya tümünün benimsenmesi ya da geri gönder- me gerekçesine karşın geri çevrilen metnin yasalaştırılması suretiyle bir yasa metni oluşturulması anlamına geldiği ortadadır. Geri gönderme gerekçesiyle ilgisi ve ilişiği olmayan yeni hükümlerin yasalaştırılmasında, yasanın yine kabulünden değil, yeni bir yasa yapmaktan söz edilebilir... Yasama Meclisleri, yeniden yapacakları görüşme- ler sırasında, Cumhurbaşkanının gerekçesinin tümüyle dışında kalan yönlerde yeni değişiklikler yaparak ya da yeni hükümler ekleyerek yasa met¬ni oluşturabilirler. Böylece yasanın yine kabulü değil, yeni bir yasa koyma durumu ortaya çıkar ki, bu yeni yasa üzerinde de Cumhurbaşkanının 93. maddedeki yetkisini kullanabileceği kuşkusuzdur» (E. 1979/22, K. 1979/45, k.t. 18.12.1979, AMKD, Sayı 17, s. 376). Kanun biçiminde yapılmakla birlikte özellikleri olan Anayasa değişiklikleri, mil- letlerarası andlaşmaların uygun bulunması, bütçe ve kesin hesap kanunlarının ka- bulü yetkileri, daha önce ele alınmıştı. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kanun yapmak suretiyle kullandığı diğer bir yetki, genel ve özel af ilânına karar vermek- tir. Affın genel veya özel oluşu, onun kapsamına giren kişilerin sayısıyla değil, af- fın hukukî sonuçlarıyla ilgilidir. Genel af, ceza ile birlikte suçu ve dolayısıyle ceza mahkûmiyetinin bütün sonuçlarını ortadan kaldırır. Buna göre genel af tek bir ki- şi için ilân edilebileceği gibi, özel af da birden çok kişiler için çıkartılabilir. 1982 Anayasasının ilk metni Türkiye Büyük Millet Meclisinin af yetkisini Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere diyerek sınırlandırmıştı. Bizce, cezanın ne zaman sosyal yararını yitirdiğini en iyi takdir edebilecek durumda olan devlet organı, kamu oyuyla en yakın temas halinde bu- lunan yasama organıdır. Onun af konusundaki takdir hakkının sınırlandırılması, af- fın bir âtıfet olma niteliğiyle bağdaşmaz. Ayrıca, Anayasanın 14’üncü maddesinde- ki fiillerin, ceza mevzuatımızdaki hangi fiillere tekabül ettiğinin belirsiz olması, bu konuda tereddütlere yol açmaktaydı. Bu ibare, 3.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Ka- nunla yapılan Anayasa değişikliğiyle, madde metninden çıkarılmıştır. Buna karşı- lık, maddeye yapılan bir eklemeyle, genel veya özel af ilânı için, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun oyu şart koşulmuştur. Sık sık çıkarılan af kanunlarının kamuoyunda yarattığı rahatsızlık düşünüldüğünde, böyle güçleştirici bir şartın konulması bizce isabetli olmuştur. Anayasanın 87’nci maddesinde sayılan yetkilerden savaş ilanı ve silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verilmesi yetkilerinin, mahiyetleri gereği olarak, bir Türkiye Büyük Millet Meclisi kararıyla kullanılması gerekir. Anayasanın 92’nci maddesine göre, milletlerarası hukukun meşru saydığı hallerde savaş hali ilânına ve Türki- ye’nin taraf olduğu milletlerarası andlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği haller dışında, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönde- rilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yet- kisi Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde veya ara vermede iken ülkenin ani bir silâhlı saldırıya uğraması ve bu sebeple silâhlı kuvvet kullanılmasına derhal karar verilmesinin kaçınılmaz olması halinde Cum- hurbaşkanı da, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verebilir. Maddenin 1961 Anayasasının 66’ncı maddesinden farkı, sayılan durumlarda Cumhurbaşkanı- na da silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verme yetkisinin tanınmış olmasıdır.
Yasama yetkisinin niteliği ve kanun kavramı hakkında ayrıntılı bilgi daha önce verilmişti. Kanunların denetim rejimi de Anayasa Yargısı bölümünde görüleceğin- den, burada sadece kanunların yapılmasındaki usûl kuralları üzerinde durulacaktır.
Anayasanın 2017 değişikliğinden önceki hükmüne göre (m. 88/1) kanun teklif et- meye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bakanlar Kurulunca yapılan öne- riye kanun tasarısı, milletvekillerince yapılan öneriye kanun teklifi adı verilmektedir. Değişiklikle, “Bakanlar Kurulu” ibaresi çıkarılmış ve kanun teklif etme yetkisi sade- ce milletvekillerine tanınmıştır. Kanun teklif ve tasarılarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usûl ve esasları, ‹çtüzükle düzenlenmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunların yayınlanması görevi, 1924 ve 1961 Anayasalarında olduğu gibi, Cumhurbaşkanına aittir. Anayasaya göre (m. 89) Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları on- beş gün içinde yayımlar. Yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulun- mayan maddeleri görüşebilir. Bütçe kanunları bu hükme tâbi değildir. Türkiye Bü- yük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaş- kanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebilir. Anayasa deği- şikliklerine ilişkin hükümler saklıdır. Cumhurbaşkanının, kıs¬men uygun bulmama durumunda da, kanunun tümünü Meclise geri göndermesi gerekir. Uygun bulmadı- ğı hükümleri geri gönderip, diğerlerini yayınlayarak kanunlaştırma yetkisi yoktur. Maddede 2017 yılında yapılan değişiklikle, geri gönderilen kanunun Meclisçe aynen kabul edilebilmesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu şartı getirilmiştir. Böylece geri gönderme, sadece geciktirici bir işlem olmaktan çıkmış ve bir “güçleş- tirici veto”ya dönüşmüştür.
Cumhurbaşkanının geri gönderme gerekçesi, hukuka uygunluk veya yerindelik unsurlarının birini veya her ikisini kapsayabilir. Bütçe kanunları, süreli nitelikleri dolayısıyle, geri gönderme yetkisinin dışında tutulmuştur. Buna karşılık Cumhurbaşka- nı, 1961 Anayasasına göre geri gönderemediği Anayasa değişikliği hakkındaki ka- nunları da geri gönderebilmektedir (m. 175/3). Geri gönderme konusunda 1982 Anayasasının 1961 Anayasasından bir farkı da, Meclis geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaptığı takdirde, Cumhurbaşkanının değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebileceğinin tasrih edilmiş olmasıdır. 1961 Anayasasında bu konuda açık- lık olmaması, tartışmalara yol açmıştı. Bizce, 1961 Anayasası döneminde de Meclis- çe yeniden değiştirilen kanunun tekrar geri gönderilebilmesi gerekiyordu. Nitekim Anayasa Mahkemesinin de bu yönde bir kararı vardı. Mahkemeye göre, Yasama Meclislerinin, geri gönderme gerekçesiyle hiçbir ilişkisi olmayan ve bunların tümüy- le dışında kalan kimi değişiklikler yaparak yeni yasa koymakla eşdeğerde bir metin oluşturması durumunda... yasanın yine kabulünden söz edilemeyeceği açıktır. Ana- yasanın 93. maddesindeki yine kabul de-yiminin, Cumhurbaşkanının gerekçesinde belirttiği görüşlerin bir bölümünün veya tümünün benimsenmesi ya da geri gönder- me gerekçesine karşın geri çevrilen metnin yasalaştırılması suretiyle bir yasa metni oluşturulması anlamına geldiği ortadadır. Geri gönderme gerekçesiyle ilgisi ve ilişiği olmayan yeni hükümlerin yasalaştırılmasında, yasanın yine kabulünden değil, yeni bir yasa yapmaktan söz edilebilir... Yasama Meclisleri, yeniden yapacakları görüşme- ler sırasında, Cumhurbaşkanının gerekçesinin tümüyle dışında kalan yönlerde yeni değişiklikler yaparak ya da yeni hükümler ekleyerek yasa met¬ni oluşturabilirler. Böylece yasanın yine kabulü değil, yeni bir yasa koyma durumu ortaya çıkar ki, bu yeni yasa üzerinde de Cumhurbaşkanının 93. maddedeki yetkisini kullanabileceği kuşkusuzdur» (E. 1979/22, K. 1979/45, k.t. 18.12.1979, AMKD, Sayı 17, s. 376). Kanun biçiminde yapılmakla birlikte özellikleri olan Anayasa değişiklikleri, mil- letlerarası andlaşmaların uygun bulunması, bütçe ve kesin hesap kanunlarının ka- bulü yetkileri, daha önce ele alınmıştı. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kanun yapmak suretiyle kullandığı diğer bir yetki, genel ve özel af ilânına karar vermek- tir. Affın genel veya özel oluşu, onun kapsamına giren kişilerin sayısıyla değil, af- fın hukukî sonuçlarıyla ilgilidir. Genel af, ceza ile birlikte suçu ve dolayısıyle ceza mahkûmiyetinin bütün sonuçlarını ortadan kaldırır. Buna göre genel af tek bir ki- şi için ilân edilebileceği gibi, özel af da birden çok kişiler için çıkartılabilir. 1982 Anayasasının ilk metni Türkiye Büyük Millet Meclisinin af yetkisini Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere diyerek sınırlandırmıştı. Bizce, cezanın ne zaman sosyal yararını yitirdiğini en iyi takdir edebilecek durumda olan devlet organı, kamu oyuyla en yakın temas halinde bu- lunan yasama organıdır. Onun af konusundaki takdir hakkının sınırlandırılması, af- fın bir âtıfet olma niteliğiyle bağdaşmaz. Ayrıca, Anayasanın 14’üncü maddesinde- ki fiillerin, ceza mevzuatımızdaki hangi fiillere tekabül ettiğinin belirsiz olması, bu konuda tereddütlere yol açmaktaydı. Bu ibare, 3.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Ka- nunla yapılan Anayasa değişikliğiyle, madde metninden çıkarılmıştır. Buna karşı- lık, maddeye yapılan bir eklemeyle, genel veya özel af ilânı için, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun oyu şart koşulmuştur. Sık sık çıkarılan af kanunlarının kamuoyunda yarattığı rahatsızlık düşünüldüğünde, böyle güçleştirici bir şartın konulması bizce isabetli olmuştur. Anayasanın 87’nci maddesinde sayılan yetkilerden savaş ilanı ve silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verilmesi yetkilerinin, mahiyetleri gereği olarak, bir Türkiye Büyük Millet Meclisi kararıyla kullanılması gerekir. Anayasanın 92’nci maddesine göre, milletlerarası hukukun meşru saydığı hallerde savaş hali ilânına ve Türki- ye’nin taraf olduğu milletlerarası andlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği haller dışında, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönde- rilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yet- kisi Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde veya ara vermede iken ülkenin ani bir silâhlı saldırıya uğraması ve bu sebeple silâhlı kuvvet kullanılmasına derhal karar verilmesinin kaçınılmaz olması halinde Cum- hurbaşkanı da, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar verebilir. Maddenin 1961 Anayasasının 66’ncı maddesinden farkı, sayılan durumlarda Cumhurbaşkanı- na da silâhlı kuvvet kullanılmasına izin verme yetkisinin tanınmış olmasıdır.