İnsanların barınma gereksinimini karşılayan konut kavramı Kentbilim Terimleri Sözlüğü’nde şu şekilde tanımlanıyor: “Bir ya da birkaç ev halkının yaşaması için yapılmış, insan yaşamasının gerekli kıldığı uyuma, yemek pişirme, soğuktan ve sıcaktan korunma, yıkanma ve ayakyolu gibi temel gereksinme konularında kolaylıkları bulunan barınak”.

Gerçekte, politika, erk paylaşımı için savaşımı anlatan dar anlamdaki siyasetin ötesinde, belli ekonomik, toplumsal ve kültürel konularda devletin belli bir dönem içinde ulaşmak istediği hedefleri ve bu hedeflere ulaştırmaya yardımcı olacak araçları belirleyen kuralların bütünü olarak tanımlanır.

Konut politikası, konut gereksinmesinin karşılanabilmesi için ulaşılmak istenen hedeflerin neler olduğunun ortaya koyan ve bu hedeflere ulaşılmasına yardımcı olacak araçları belirleyen bir belge anlamına gelmektedir.

Genel olarak, ulusal bir konut politikası belirlemek amacıyla yola çıkıldığında, böyle bir politikanın dayanması gereken ve gözden uzak tutulmaması gereken birkaç nokta vardır.

a. Konut politikasının ülkenin ekonomik kalkınma politikasıyla uyum içinde olması, eğer varsa, kalkınma planlarının çizdiği genel çerçeve içine oturtulması bunların başında gelmektedir. Kuşkusuz, konut yatırımlarına ulusal gelirden ayrılacak payın büyüklüğü ve bu yatırımların ekonomik ve toplumsal verimliliğine ilişkin kurallar ile yatırım öncelikleri kalkınma planlarıyla belirlenmektedir.

b. İkinci olarak da, konut politikasının, nüfusun ve yatırımların ülke geneline nasıl dağılacağına, bölgeler arasındaki dengesizliklerin nasıl azaltılacağına ilişkin kentsel ve bölgesel gelişme politikalarıyla da ilişkisinin kurulması şarttır. Nüfusun ülke coğrafyasına gelecekte nasıl dağılacağına ilişkin kurallar, konut gereksinmesinin bölgesel boyutlarını da belirleyeceğinden, nüfusa ilişkin veriler aynı zamanda, konut yatırımlarının yerinin belirlenmesine de yardımcı olacaktır. Öte yandan, kentlerin imar planlarında oturma alanlarına ayrılacak yerlerdeki konutların türlerine göre sınıflandırılması, komşuluk birimlerinin kendine yeterli olacak biçimde tasarlanması ve bu alanların altyapı gereksinmelerinin planlı bir yaklaşımla ele alınması, konut politikasıyla kentsel ve bölgesel gelişme politikaları arasında bağlantı kurulmasını zorunlu kılar. Daha da önemlisi, konut politikasının kent toprakları konusunda uygulanan politikalarla uyum içinde olmasının sağlanması gereklidir. Bu bağlamda uygulanacak konut politikasının başarılı olabilmesi , toplum yararını ön plana alan arsa politikalarına dayandırılmasına bağlıdır.

c. Konut politikasının üçüncü ayrılmaz öğesi ise, mutlak olarak birtakım önceliklere sahip olmasıdır. Bu öncelikler, yerine göre, toplumsal sınıflar, yerine göre gelir grupları, yerine göre de konut ölçünleri (standartları) temel alınarak belirlenebilir. Bu bağlamda, konut politikasının uygulanmasında öncelik, emekçi yığınlara ya da kamu görevlilerine, gelir düzeyi çok düşük olan ailelere, ya da yüzölçümü belli bir büyüklüğün altında olan konutlara verilebilir. Bu türlü önceliklerin belirlenmiş olması durumunda, konut yapımına kamu kaynaklarından ayrılacak harcamaların bu türlü önceliklere sahip olanlardan başka ailelere verilmesine olanak sağlar.

Konut politikasının tüzel çerçevesini çizerken dayanılması gereken temel belgeler, ülkenin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, anayasa, yasalar ve kalkınma planlarıdır.

Bu konuda temel kaynak, 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisi’nin 25. maddesidir. Bu maddeye göre, “Herkesin, gerek kendisi, gerekse ailesi için, yeterli beslenme, barınma, sağlık bakımı ve gerekli toplumsal hizmetler de içinde olmak üzere, esenlik ve gönencini (refahını) sağlayacak uygun bir yaşam düzeyine; işsizlik, hastalık, sakatlık, dulluk, yaşlılık ya da geçim olanaklarından, kendi isteği dışında yoksun kalacağı başka durumlarda, güvenlik içinde olmaya hakkı vardır”.

1982 tarihli Anayasanın 57. maddesi “konut hakkı” başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre, “Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır. Ayrıca, toplu konut teşebbüslerini destekler”.

Birincisi, 1966 tarih ve 775 sayılı Gecekondu Yasası’dır.

İkincisi, 2005 tarih ve 5393 sayılı yeni Belediye Yasası’nın 69. maddesiyle, eski Belediye Yasası’nda yer almayan, ama belediyelerin bu alanda daha aktif duruma getirilmelerini amaçlayan bir yetkinin belediyelere verilmiş olmasıdır.

Üçüncüsü ise, 1984 tarih ve 2985 sayılı Toplu Konut Yasası’dır. Yasanın amacı, “Toplu konut gereksinmesinin karşılanması, konut yapımının bağlı olacağı esasların düzenlenmesi, ülkenin koşullarına ve yapı gereçlerine uygun endüstriyel yapım tekniklerinin, araç ve gereçlerin geliştirilmesi ve devletin yapacağı desteklemeler için bir Toplu Konut Fonu’nun kurulması” olarak özetlenmiştir.

Konut politikasının uygulanmasında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Belediyeler, TOKİ (Toplu Konut Yönetimi), Konut Kooperatifleri, Bankalar, Özel Kesimdeki Firmalar, Taşınmaz Yatırım Ortaklıkları (GYO), Toplumsal Güvenlik Kurumları gibi kuruluşlar görev almaktadır.

TOKİ’nin yetkileri şu noktalarda toplanabilir: 1. Kendisine ait olan arsalar üzerinde konut yapmak. TOKİ’ nin bu arsalar üzerinde hangi toplumsal gruplar için konut yapacağı konusu, konut politikasının öncelikleri yönünden önem taşımaktadır. Bu kümeler, a) dar ve orta gelirliler, b) alt gelir grupları ve bunlar arasında yer alan dullar, yaşlılar ve yetimler, c) engelliler ve son olarak da, d) evi olmayan kamu görevlileridir. 2. Belediyelerle işbirliği yaparak kentsel dönüşüm projelerli geliştirmek. 3. Doğal afetlerden zarar görmüş olan yerlerdeki konut açığını kapatabilmek için konut üretmek. 4. Anakent belediyelerinde TOKİ arsaları üzerinde kaynak yaratmaya yönelik rant ve prestij projeleri geliştirmek. Hemen belirtmek gerekir ki, bir kamu kuruluşunun, kamunun mülkiyetindeki arsaları ve gelir kaynaklarını rant yaratmak, paylaştırmak ve prestij konutu yapmak gibi amaçlarla kullanması toplumsal refah devleti anlayışı ile bağdaştırılamaz. 5. Tarımköy uygulamaları ve göçmen konutları yapmak. 6. Altyapısı hazır arsa üretmek. Arsa üretmenin yasalarımızda yer aldığı ve TOKİ’ye de görev olarak verildiği görülmekle birlikte, “arsa üretmek” teriminin bilimsel dayanaktan yoksun olduğuna değinilmelidir. Çünkü, arsa, bir başka deyişle kent toprağı, miktarı artırılamayan, çoğaltılamayan, yani üretilemeyen bir doğal kaynaktır. Eğer çoğaltılabilen bir kaynak olsaydı, konut sorunu çözümsüz bir sorun olmaktan çıkmış olurdu. 7. Konut kredisi uygulamaları yapmak. Konut politikasının öncelikleri konusunda bir fikir edinebilmek için, TOKİ kaynaklarlından alınan verilere göre, TOKİ’nin kredi desteğiyle edinilen konutlardan % 31’inin işçilere, % 30’nun kamu görevlilerine, %13’nün ise orta büyüklükteki esnafa ait olduğu söylenebilir.

Konut kooperatifleri, kar amacı gütmeyen ve ortaklarının barınma gereksinmelerini kendi çabalarıyla karşılamaya çalışan toplumsal örgütler olarak yıllık toplam konut üretimi içinde önemli bir yer tutabilecek kuruluşlardır.

Ülkemizde konut politikasının gelişim süreci, politikanın amaçları ve öncelikleri açısından birkaç döneme ayrılarak gözden geçirilebilir. Bunlar, Plansız Dönem (1960 Öncesi), Yarı Planlı Dönem (1960-1980) ve Yeni Plansız Dönem (1984 sonrası) olarak adandırılabilir.

Bu dönemin dikkat çeken özelliği, bir ekonomik ve toplumsal kesim (sektör) olan konutun ulusal ekonominin temel büyüme hedefleriyle bağlantılı bir biçimde ele alınamamış olmasıdır. Bunun bir sonucu olarak da, konut yatırımlarının ulusal gelir içindeki göreceli durumunu değerlendirmek, ekonomiye neye mal olduğunu, toplumsal ve ekonomik getirisinin ne olduğunu net olarak görmek olanağı bulunamamıştır.

Bu döneme “Yarı Planlı Dönem” adının verilmesi, 1961 Anayasası ile ekonomik ve toplumsal kalkınmanın kalkınma planlarına bağlı duruma getirilmesini öngören bir yaklaşım değişikliğini simgeleyen bir dönem olmasına karşın, belli bir tarihten sonra, kalkınma planının yalnızca biçimsel olarak yürürlükte kalması, öngördüğü adımların atılmasından sistemli olarak kaçınılmasıdır. Bu haliyle, bu döneme gerçek anlamda planlı bir dönem adını vermek abartma olurdu. Yine de ilk üç beş yıllık plan döneminde, konut, kentleşme, gecekondu ve yerleşme sorunlarına ilişkin olarak planlama ilkelerine bir ölçüde uyulmaya çalışıldığı söylenebilir.

1. Beş Yıllık Plan (1963-1967). Birinci Beş Yıllık Plan döneminde konut politikasının temel hedefi, toplam yatırımlardan konuta ayrılan payı artırmaksızın üretilen konut birimi sayısını artırmaktır. Bu ise, toplumsal nitelik taşıyan, bir başka deyişle, lüks olmayan ve büyülüğü 100 metre kareyi aşmayan konutların yapılmasına öncelik verilmesini gerektiriyordu. Özel kesimi lüks konut üretmekten caydırmak ve toplumsal nitelikli konutlar yapmaya özendirmek amacıyla, bu dönemde, toplumsal konut üretimi vergi indirimleri ve bağışıklıklarıyla desteklenmiştir. Toplu konut üretimini destelemek amacıyla konut kooperatiflerinin kredilendirmede öncelik almaları kuralına da geniş ölçüde uyulduğu görülmüştür. Konut politikasının iç tutarlılığının sağlanması bakımından, kamu kuruluşlarının, ellerindeki arsaları satmaktan kaçınmaları, gerektiği takdirde kiraya vererek değerlendirmeleri kuralı benimsenmiştir.

2. Beş Yıllık Plan (1968-1972). Bu plan döneminde de, toplam yatırımlardan konut için ayrılacak payın sınırlandırılması önerilmiş olmasına karşın, plan dönemi içinde bu kurala uyulabildiğini söylemek olanağı yoktur. Böyle bir kuralın önerilmiş olmasının ardındaki neden, konut yatırımlarının “sermaye/hasıla katsayısı” yüksek, yani göreceli olarak verimsiz yatırım sayılması varsayımıydı. Kentsel nüfusun coğrafi dağılışı ile konut yatırımları arasında denge kurmanın sağlanamadığı bu dönemde, bölgelerarası dengesizliklerin azaltılmasında konut politikasından yararlanmak olanağı bulunabilmiş değildir. 1969 yılında, o dönemin İmar ve İskan Bakanlığı’na bağlı olarak bir Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü kurulduysa da, sermayesinin yeterli düzeyde olmaması, bu ofisin konut ve arsa piyasasında gerekli düzenleyici işlevi yerine getirmesine izin vermemiştir. Konut kiralarının denetlenmesi, daha doğrusu sınırlandırılması konusunda, 2.Beş Yıllık Planın yaklaşımı, konut piyasasında sunu ve istem dengesini bozmamak için kira sınırlamasından kaçınılmasıdır.

3. Beş Yıllık Plan (1973-1977). Plan dar gelirlilerin konut sorununa öncelik tanınması kuralını getirmiş, ama kuralın gereği gibi uygulanması sağlanamamıştır. Dünyadaki gelişmelere uyularak, dar gelirlilerin konut sorunlarının çözümünde, sorumluluğun kamu kesimiyle özel kesim arasında ortaklaşa üstlenilmesi istenmiştir. Bu Planda türlü kuruluşların elinde bulunan kredi fonlarının, bireylerin ayırabilecekleri kaynaklarla birlikte, tek bir kaynakta toplanması önerilmişse de, uygulamada gerçekleştirilmesine olanak bulunamamıştır. Denilebilir ki, toplumsal konut ölçünlerine sahip konutların özendirilmesine önceki plan dönemlerinde olduğundan daha açık bir biçimde yer veren 3 Plan’da, yerleşim planlarında kooperatiflerin projeleri için yer ayrılması önerisine de yer verilmiştir.

4. Beş Yıllık Plan (1978-1983). Bu planda, daha önceki üç Kalkınma Planında konut politikasının hedefleri konusunda dile getirilen “iyi dilekler” yinelenmiştir. Gecekondu bölgelerinin altyapı hizmetlerine ilişkin önerilerin yanı sıra, gecekondu iyileştirme bölgelerindeki kamu arsaları üzerinde gecekondusu bulunan ailelere, işgal ettikleri arsaların uzun süreli kullanma hakkının tanınması da planın önerileri arasında yer almıştır. Bu önerinin ne plan dönemi içinde, ne de daha sonra yerine getirildiği görülememiştir. Siyasal istikrarsızlığın da etkisiyle gerçekte bir plansız dönem gibi görünen 4. Plan döneminde, hükümetin yürürlüğe soktuğu bir dizi Bakanlar Kurulu Kararının ve Yönetmeliğin Kalkınma Planındaki ilkelerle bağdaşmadığı dikkat çekmiştir. Bu plan döneminin son üç yılındaki uygulamalara bir askeri müdahale sonucunda iş başına gelen yönetimin tercihleri yön vermiştir.

Bu döneme Yeni Plansız Dönem adı verilmesinin nedeni, özellikle 24 Ocak 1984 tarihinden itibaren, uluslararası finans kuruluşlarının da dolaylı ya da dolaysız zorlamaları sonucunda, hükümetin tam bir plan karşıtı tavır benimsemesi, liberalizmi en katı biçimiyle toplum yaşamına ve ekonomiye egemen kılmaya çalışmasıdır. Denilebilir ki, 1980’lerin ortalarında başlayıp günümüzde de sürmekte olan bu yaklaşım, adı planlı dönem olduğu halde, gerçekte plan disiplinine saygıdan fiilen uzakta kalınmış olan bir önceki döneme oranla daha içtenliklidir. Konut politikası üzerindeki etkileri yönünden ise önemli bir değişikliğe rastlanmamaktadır.

5. Beş Yıllık Plan (1985-1989). Bu plan dönemin başlangıcı, 2487 sayılı ilk Toplu Konut Yasasının yerine 2985 sayılı yeni bir Toplu Konut Yasasının yürürlüğe konduğu yıldır. “Toplu konut kuruluşu” kavramının toplumsal güvenlik kurumlarınca desteklenen projelere ek olarak, özel kesimdeki yapım ortaklıklarını da içine alacak biçimde genişletildiği bir dönemdir . Aynı zamanda, Toplu Konut Fonu’nun Genel Bütçeden değil, bütçe dışı kaynaklardan beslenmesi yeni Toplu Konut Yasası ile getirilen bir yeniliktir. Denilebilir ki, 5. Plandaki konut öncelikleri iktidardaki siyasal partinin izlencesinde yer alan ilkelerin Plana yansıtılmış biçiminden farklı değildir. Bunlar arasında göze çarpanlar, gecekondu bölgelerinin altyapı eksikliklerinin giderilmesi, arsa iyeliği uyuşmazlıklarının çözümü, kent imarına ve hizmetlerine ilişkin konularla konut fiyatlarının belirlenmesinde gerçek maliyetin karşılanması (cost recovery) ilkesinin benimsenmesi ve konut kesiminde de özelleştirme ilkesine bağlı kalınmasıdır. Konut yatırımlarının ekonomiyi canlandırıcı etkilerinden söz edilerek, Planda konut yatırımlarının verimli yatırımlar olarak algılandığı görülmektedir. Planın gecekondulara, arsa spekülasyonunun önlenmesine, memur lojmanlarına ve köy konutlarına ilişkin önerilerinden çoğunun, ekonominin genel bunalımı ve enflasyonun yüksekliği nedeniyle yerine getirilemediği görülmüştür.

6. Beş Yıllık Plan (1990-1994). Belediyelerin dar gelirliler için kiralık konut yapmaları, devletten kredi desteği alınarak yapılan konutların yüzölçümlerinin küçültülmesi, biriktirim sandıklarının desteklenmesi, gecekondu yapımının önlenmesi için “kendi evini yapana yardım” (aided self-help housing) yönteminden yararlanılması, altyapı çalışmalarına belediyelerin yardımcı olması, konutun çevresiyle birlikte bir bütün olarak ele alınıp planlanması, ülkenin koşullarına uygun yapım teknolojilerinin geliştirilmesi 6. Plan’da önerilen ilkeler arasındadır. Plan, Kalkınmada Öncelikli Yöreler ile konut bunalımı içinde olan küçük belediyelerin konut sorunlarının öncelikle ele alınmasını da önermiştir. Nüfusun ülke yüzeyinde dağılışına yön veren politikalar ile konut yatırımlarının coğrafi dağılışı arasında denge ve tutarlılık sağlanması istenmişse de bu hedefin gerçekleştirilmesi konusunda başarı sağlandığı söylenemez.

7. Beş Yıllık Plan (1996-2000). Konut üretiminin özendirilmesinin yanı sıra, kiracılığın değil de, konut sahipliğinin özendirilmesi bu plan döneminin vurgulanması gereken özelliğidir. Ailelerin küçük biriktirimlerinin sermaye piyasasında değerlendirilmesi için gerekli mekanizmanın kurulması da böyle bir yaklaşımın sonucudur. Az gelişmiş yörelerde emek yoğun konut projelerinin desteklenmesi planın ilkeleri arasında olmakla birlikte, uygulamada bu alanda önemli bir başarı elde edildiğine rastlanamamıştır. Memurlar ve işçilerle emeklilerine konut edindirme yardımlarından da ülke çapında olumlu bir sonuç alınamadığı görülmektedir. 7.Plan’da dikkati çeken ve genel politikalarla bir ölçüde çelişmekte olduğu izlenimini veren öneri, gecekonduların dönüştürülmesi sürecinde sağlanan rantın kamuya mal edilmesi ve gecekondu yapımının önlenmesi amacıyla belediyelere arsa sağlanması için 775 sayılı Gecekondu Yasası’nda değişiklik yapılmasıdır.

8. Beş Yıllık Plan (2001-2005). 1999’da Marmara’da ve Düzce’de yaşanan depremlerin ardından hazırlanan bu Plan’da, bu depremlerin etkilerinin giderilmesine dönük önlemlerin yanı sıra, konut üretimini ve konut sahipliğini artırma amacı da yer almıştır. Önceki planlarda olduğu gibi, gecekondu yapımının önlenmesi ve altyapısı hazır arsaların çoğaltılması önerisine bu Plan’da da yer verildiği görülmektedir. Daha önceki planlardan farklı olarak, 8. Plan’da, konut üretiminde yapı ve çevre kalitesinin yükseltilmesi, tarihsel ve doğal doku ile toplumsal ve kültürel değerlerin korunması kaygısı plana yansıtılmıştır. Konutta ve çevrede sağlık, güvenlik, kalite ve ekonomi gibi etmenlerin hesaba katılmasının önemle vurgulanmasında sözü edilen depremlerden doğan sonuçların etkili olduğu söylenebilir. Konut finansmanı sorununu çözüme kavuşturmak amacıyla sermaye piyasası kurallarına uygun olarak çalışacak konut kredisi kuruluşlarının oluşturulması gereğine de Plan’da yer verilmiştir.

9. Kalkınma Planı (2007-2013). Görüldüğü gibi, 9. Plan’dan beş yıllık plan olarak söz edilemiyor. Çünkü, ilk kez, bu Plan daha uzun bir süreyi kapsamak üzere çıkarılmıştır. Konuta, gecekonduya ve yerleşme sorunlarına ilişkin herhangi bir bölüme bu Planda rastlanmamaktadır. Konut politikasını ilgilendiren tek husus, toplam sabit sermaye yatırımları içinde konutun payının, plan dönemi içinde, %0.6’dan % 0.9’a yükseltilmesi isteğidir.