Kamu politikaları, kamusal aktörler tarafından belirlenen çok sayıda kanun, yönetmelik, program, proje, işlem ve eylemin toplamından oluşmaktadır. Tüm bu düzenlemelerin gündelik hayatımızı tümüyle çevrelediği göz önüne alındığında, kamu politikalarının daha yakından incelenmesine duyulan ihtiyaç ortadadır. Bu bağlamda, yönetsel bir faaliyet olarak kamu politikası yapımının tarihsel kökenlerini ilk devletlerin ortaya çıkışına kadar götürmek mümkündür. Ancak akademik bir disiplin olarak “kamu politikası çalışmalarının” ortaya çıkışı, modern sosyal bilimlerin geliştiği ve bilimsel yöntemlerin kamusal sorunların çözümüne eklemlendiği 20. yüzyılın başında ortaya çıkmıştır. Temelleri daha önceden atılmış olsa da ABD’de II. Dünya Savaşı sonrası dönemde kamu politikası ve politika analizinin hem profesyonel bir meslek hem de ayrı bir disiplin olarak gelişme gösterdiği söylenebilir.

Yalın bir kavram olarak politika (siyasa) (policy); bir birey, grup, şirket veya hükümet tarafından herhangi bir konuda benimsenen eylem programını ifade eder. Bireylerin karşılaştıkları sorunları çözmek ve gündelik hayatlarını idare edebilmek için belirledikleri eylem programları “bireysel politika” olarak adlandırılırken; özel şirketlerin belirli amaçlar doğrultusunda çalışanları, müşterileri, tedarikçileri, ürünleri ve diğer konular hakkında oluşturdukları eylem programına “işletme politikası” adı verilir. Bireysel ya da şirket düzeyinde olsun bu tür özel politikalar, kamu politikasının ilgi alanına girmez. Kamu politikasıyla birlikte kullanılan “politika” kavramı, Anderson’un da belirttiği gibi kamu görevlileri, bir kamu kurumu veya yasama organı gibi bazı aktörler veya aktörler setinin toplu taşıma veya tüketicinin korunması gibi belirli bir eylem alanındaki davranışını ifade eder.

Kamu politikasının ayırt edici özellikleri şu şekilde sıralanabilir:

• Kamu politikaları geniş anlamda yasama, yürütme ve yargı organlarının karar, işlem, eylem ve faaliyetlerinden oluşur. Daha somut olarak hükümet, bürokrasi, parlamento ve mahkemeler gibi atanmış ve seçilmiş kamu görevlilerinden oluşan kamu otoriteleri eliyle oluşturulur ve yürütülür. Kamu politikalarının yapımından ve hayata geçirilmesinden resmi politika aktörleri sorumlu olmakla birlikte çıkar ve baskı grupları, kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve özel sektör temsilcileri gibi resmi olmayan aktörler de politika yapımı sürecine dahil olmaktadır.

• Kamu politikaları rastlantısal değildir. Kamu politikalarının önceden belirlenmiş amaçları ve ulaşılması beklenen sonuçları bulunur. 

• Kamu politikaları aniden ortaya çıkmaz; bir dizi işlem, eylem veya kararı içeren belli bir süreç neticesinde gelişir. Sadece kanunların kabul edilmesi veya idari karar ve işlemlerin yapılmasıyla sonuçlanmaz. Bundan da ötede söz konusu kanun veya kararları uygulamayı amaçlayan ve yönetimin farklı düzeylerinde oluşturulan ve uygulanan çok sayıda başka karar, program, proje ve eylemi içerir.

• Kamu politikaları bir politika talebi neticesinde doğar ve karar alıcıların algıladıkları sorunlara ilişkin kamu otoritelerinin harekete geçmesini içerir.

• Kamu politikalarının önemli bir özelliği, “pozitif ” yani kasıtlı olarak harekete geçme ya da “negatif ” yani kasıtlı olarak hareket etmeme şeklinde tezahür edebilmeleridir. Buna göre kamu politikaları, belirli amaç veya amaçlarla algılanan ve ilgi gösterilen bir sorun hakkında kamu otoritelerinin program, proje ve karar gibi eylemler geliştirmesini kapsadığı gibi, o soruna ilişkin bilinçli bir tercih olarak harekete geçmemelerini de içerir. Kamu politikası sorunlarına ilişkin hareketsiz kalma, zaman zaman politika sürecinin katılımcıları tarafından kasıtlı olarak gündemden uzaklaştırılması, uygulamaya geçmesinin engellenmesi veya belirli bir politika tercihine zorlanması biçiminde de olabilmektedir. Bu şekilde ortaya çıkan duruma “karar vermeme” (nondecisions) adı verilir.

• Kamu politikaları en azından pozitif yönüyle kanuna dayanır, dolayısıyla yaptırım içerir. Bu yönüyle kamu politikası, devlete ait olan meşru zor kullanma tekelinin kullanım biçimini yansıtır.

• Kamu politikaları, özel politikalardan farklı olarak çok sayıda kişi, grup ve topluluğu; hatta güvenlik ve sağlık gibi alanlar açısından toplumun tamamını etkiler. 

Kamu politikasının aktörler, talepler, söylemler, çıktılar ve sonuçlar olmak üzere beş temel unsuru bulunmaktadır.

Politika Açıklamaları, kamu politikalarına ilişkin resmi açıklama ve ifadelerdir. Politika açıklamaları söylem ve karar şeklinde ortaya çıkmaktadır. Parlamento kararları, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler, genelgeler ve mahkeme kararları karar şeklindeki kamu politikası açıklamalarıdır. Kamu otoritelerinin niyetini, amaçlarını ve onları hayata geçirmek için neler yapılacağını gösteren, siyasiler ve kamu görevlileri tarafından yapılan açıklama ve konuşmalar ise başlıca politika söylemi biçiminde ortaya çıkan politika açıklamalarıdır. Her politika söylemi, kamu politikası açıklaması değildir. Hükümetin düzenleme yapabilme yetki, görev ve sorumluluğu altında bulunan politika konularındaki söylemleri kamu politikası açıklaması olarak kabul edilir.

Theodore J. Löwi’ye göre kamu politikaları dört kategoriye ayrılır. Bunlar aşağıda listelendiği gibidir:

- Dağıtıcı politikalar 

- Yeniden dağıtıcı politikalar 

- Düzenleyici politikalar 

- Yapıcı politikalar 

Yeniden dağıtıcı politikalar, bir toplumdaki insanların asgari yaşam standartlarını sağlamak amacıyla gelirin, harcamaların, mal, hizmet ve ürünlerin zenginlerden toplumdaki zayıf gruplara doğru yeniden paylaşılmasını amaçlar. Öğrencilere burs verilmesi, fakirlere yönelik sosyal yardımlar, asgari ücret uygulaması gibi politikalar örnek verilebilir.

Suçu önleme politikaları, çevre kirliliğini önlemeye dönük politikalar ya da haksız rekabetle mücadele politikaları düzenleyici politikalara örnek olarak verilebilir. Düzenleyici politikalar, bireylerin veya grupların davranış ve eylemlerini sınırlandıran veya kısıtlayan bazı yaptırım, önlem, denetim ve kontrolleri içerir. Düzenleyici politikalar, kendi içinde çok farklı türlere sahiptir. Bazı düzenleyici politikalar yapılabilir veya yapılamaz eylemleri belirten genel davranış kurallarını koyabilir, tüketiciyi koruma politikaları, rekabeti düzenleyici politikalar veya kendi kendini düzenleme politikaları şeklinde olabilir. 

Disiplin olarak kamu politikasının gelişmesinde ise 1951 yılında ABD’de Harold Laswell tarafından yayınlanan “Politika Oryantasyonu” (Policy Orientation) başlıklı makale çığır açıcı olmuştur. Laswell’e göre politika bilimleri, bir toplumdaki politika yapım sürecini açıklar veya politika sorunlarına ilişkin rasyonel karar verme amacıyla ihtiyaç duyulan veriyi sağlar. Bu amaçla politika bilimleri (1) politika sürecinin araştırıldığı yöntemleri, (2) politika çalışmasının sonuçlarını ve (3) bilgi ihtiyacına en önemli katkıyı yapan disiplinlerin bulgularını içerir. Böylece ortaya çıkan politika bilimlerinin temel özellikleri şunlardır:

• Bir probleme dayalıdır. Kamu politikaları, belirli kamusal sorunların var olmasını ve bu sorundan zarar görenlerin bunu kamu otoritelerine iletmesini gerektirir.

• Çok disiplinlidir. Başta siyaset bilimi, iktisat, istatistik, sosyoloji ve kamu yönetimi olmak üzere politika bilimleri, birçok disiplinden yararlanır, onlarla etkileşim içindedir.

• Değere dayalıdır. Kamu politikası yapımı ve politika analizi süreçleri değere bağımlı bir şekilde işlemektedir.

Kamu politikaları, devletin farklı düzeylerinde çok çeşitli aktörlerin katılımıyla üretilmektedir. Devlet altı düzeyde yerel veya kentsel politikalar ile bölgesel politikalardan söz edilebilir. Hatta federal devletler açısından federe devletler düzeyinde de kamu politikaları üretimi söz konusudur. Ancak genel olarak kamu politikaları deyince ulusal düzeyde yani devlet düzeyinde kamu politikalarının oluşturulması, politika yapımı ve karar verme süreçleri ve bu süreçlerde rol alan aktörler anlaşılır. Bu bakımdan, kamu politikası yapımı sürecinde yer alan aktörleri resmi ve resmi olmayan aktörler olarak ikiye ayırmak mümkündür. 

Resmi aktörlerin ayırt edici özelliği, Anayasa ve/veya yasal olarak bu aktörlerin kamu politikalarının yapılması ve uygulanması konusunda yetkili ve sorumlu olmalarıdır. Elbette resmi politika yapıcıların rol ve sorumlulukları devletin yönetim şekline (federal veya üniter olmasına), Anayasal ve hukuki düzenine, siyasal ve toplumsal kültürüne ve yönetsel geleneklerine göre farklılaşmaktadır. Bu anlamda parlamento, yargı, hükümet ve bürokrasi resmi aktörlere verilebilecek örnekler arasındadır.

Resmi olmayan aktörler, kamu politikalarının yapılmasından Anayasal ve yasal olarak sorumlu olmamakla birlikte, bu politikaların oluşturulması sürecine farklı yollarla katılan siyasi partiler, çıkar ve baskı grupları, medya ve bireyler gibi aktörlerden oluşur.

Günümüzde politika yapıcılar, çok sayıda aktörün içinde bulunduğu, bir dizi karar, işlem ve uygulamayı içeren karmaşık ve çözülmesi zor kamusal sorunlarla uğraşmaktadır. Bu sorunların çözümünde politika yapıcılar veri toplama ve analiz etme, alternatif politika önerileri geliştirme, politika sonuçlarını analiz etme gibi sistematik bilgiye ihtiyaç duyarlar. Bu bakımdan düşünce kuruluşları, politika yapım sürecinde rol almak ve katkıda bulunmak üzere bilgi, fikir, analiz üretmek ve gerektiğinde öneride bulunmak misyonuyla ortaya çıkmış; günümüzde tüm dünyaya yayılarak bu alanda ciddi bir uzmanlık elde etmiştir. Düşünce kuruluşları, politika gündeminde yer alan konu veya problemler hakkında siyasal iktidara öneri niteliğinde görüş bildirirler. Ayrıca uygulanmakta olan veya uygulaması bitmiş olan politikaların başarı derecelerini ölçmek amacıyla değerlendirme çalışmaları yaparlar. Ayrıca eğitim, sağlık, enerji, güvenlik gibi belirli bir politika alanında analiz, araştırma ve öneri üretmenin yanı sıra eğitim, konferans, panel, seminer gibi aktivitelerle kamusal veya özel politika aktörleriyle etkileşim içerisine girerler

Kamu politikaları, çok sayıda aktörü içeren karmaşık bir süreçtir. Kamu politikalarının oluşturulması süreci kamusal sorunların ortaya çıkması, gündeme gelme, formüle etme, uygulama, değerlendirme ve politika değişimi aşamalarından oluşur. Kamu politikalarının yapılış sürecini aşamalara ayırmak, onu anlamayı ve öğrenmeyi kolaylaştırır. Ancak kamu politikaları her zaman aşamalara ayrılıp incelenebilecek kadar basit değildir. Kamu politikalarının birbirini takip eden aşamalardan oluştuğunu iddia eden yaklaşıma “süreç modeli” veya “politika döngüsü” adı verilir. Politika döngüsü (policy cycle) modelinde, politika yapımı aşamalara ayrılarak incelenir ve sürecin doğası anlaşılmaya çalışılır. Çok sık kullanılan bir model olan bu modelde, politika sürecindeki aşamalar tanımlanır ve daha sonra her bir aşamanın belirleyici faktörleri analiz edilir. 

“Kamusal sorun”, “toplumsal sorun” veya “kamu politikası sorunu” olarak adlandırılan sorunlar temel bir ihtiyaca, yokluğa, hoşnutsuzluğa veya toplumsal huzursuzluğa neden olan durumlardır. Her toplumda, işsizlikten hapishanelerin kalabalık olmasına, hava kirliliğinden konut yetersizliğine kadar yüzlerce kamusal sorun bulunmaktadır.

Kamusal sorunları, bireylerin veya küçük toplulukların özel sorunlarından ayıran belirgin özellikleri şunlardır:

• Çok sayıda insan üzerinde kaygı, huzursuzluk ve memnuniyetsizlik oluşturur ki insanlar bu sorunun giderilmesini kamu otoritelerinden talep ederler.

• Doğrudan sorunun bir parçası olmayan insanlar da kamusal sorunlardan etkilenir, en azından rahatsızlık ve memnuniyetsizlik duyarlar.

• Bireysel çabayla çözülmesi çok zor ve hatta çoğu kez imkansızdır.

• Bireyleri harekete geçiren, kamu otoritelerinden çözümü istenen ve çözüm için baskı yapılan sorunlar kamusal sorun haline gelir.

• Bir sorunun kamusal sorun olabilmesi için ayrıntılı olarak tanımlanması, siyasal ve yönetsel otoritelerin ilgisini çekmesi gerekir.

• Yapılması zamanın şartları için imkanlar dahilinde olan sorunlar kamusal sorun olarak görülür ve o alanlarda politikalar geliştirilir. Örneğin, aya insan göndermek 1950’lerin sonunda teknik olarak mümkün olmuştur, bu nedenle de bu tarihten itibaren politika yapıcıların gözünde bir politika sorunu haline gelmiştir.

Başarılı bir kamu politikası formüle etmek için politika yapıcıların üzerinde düşünmesi gereken faktörler şunlardır:

• Öneri, ne ölçüde problemi çözmekte veya azaltmaktadır? Öneri, teknik olarak yeterli mi?

• Önerinin, bütçeye getireceği yük makul mü?

• Öneri siyasal olarak kabul edilebilir mi? Uygulanması için kamu görevlilerinden ve yasa yapıcılardan yeterli destek alabilir mi?

• Öneri, kanun haline gelirse halk tarafından kabul görür mü?

Politika formülasyonu sürecinde taleplerin karşılanmasına yönelik alternatif yöntemlerin çerçevesi çizilir. Kamu politikalarının formülasyonu, belirli kamusal sorunları çözmek için, sorunla ilgili ve kabul edilebilir eylem biçimlerinin (alternatifler, önerilerin veya seçeneklerin) tanımlandığı ve kanunlaştırıldığı politika süreci aşamasıdır. Genellikle kanun yapma süreci uzun bir zaman alır ve politika formülasyonu süreci her zaman bir kanunun kabulüyle sonuçlanmayabilir. Belirtmek gerekir ki, hükümetin bir kamusal sorun karşısında sessiz kalması da politika formülasyonu kapsamında değerlendirilir. Kamu politikalarının formülasyonunda, politika amaçları tanımlanır, amacı gerçekleştirmek için gerekli alternatifler bulunur ve ardından tercih edilen bir politika çözümünün seçilmesi için normatif ve ampirik yöntemler kullanılır. 

Aaron Wildavsky’nin belirttiği gibi “iktidarda olana gerçekleri söyleme” (speaking truth to power) sanatı olarak düşündüğümüzde kamu politikası tarihsel olarak Türk-İslam yönetim geleneğinde önemli bir yere sahip olmuştur. Eski Türklerde yönetim geleneğinin temel unsurunu oluşturan “kurultay” ve İslamiyet’e geçişle birlikte kurumsallaşan “divan” ve “meşveret” geleneği danışma mefhumuna atfedilen önemi yansıtır. Örneğin, düzenli bir biçimde ve belli kurallara uyularak toplanan Divan-ı Hümayun’da her türlü devlet meselesi görüşülmekteydi. Devlet yönetiminin her alanında deneyim ve bilgi sahibi kimselerin katıldığı, ayıca bilim adamlarının da düşünceleri alınmak amacıyla çağrıldıkları meşveret meclisleri ise Divan-ı Hümayun’un güçsüzleşmesi nedeniyle 17. yüzyılın ortalarından itibaren karar alma ve politika oluşturmada giderek belirginleşmişti. 

Kamu politikalarının sona erdirilmesi politika yapıcıların sıkça tercih ettikleri bir yol değildir. Zaman zaman başarısız da olsa belirli politikaların devam ettiği görülür. Çünkü kamu politikalarının ortadan kalkmasını zorlaştıran bir dizi faktör bulunmaktadır. Bir kere, politika yapıcıların başarısızlığı kabul etmeleri ve bir politika ya da programı sonlandırmaları zordur. Özellikle siyasetçiler için başarısızlığı kabul etmek ve sorumluluk almak zor olacaktır. Ayrıca bir politikanın veya programın ortadan kaldırılması durumunda birçok insan bundan etkilenecek, gelirini ve işini kaybedecek ya da mal ve hizmetlerin fiyatının artması gibi olumsuz sonuçlar ortaya çıkacaktır. Bu nedenle, kamu otoriteleri genellikle önceki politikaların ortadan kaldırılmasından çok, onu güncelleyerek yeni veya daha iyi politikalar oluşturmayı tercih etmektedir.