ANAYASA HUKUKU Dersi Kurucu İktidar: Anayasayı Değiştirme Sorunu soru detayı:
SORU:
1982 Anayasası'nda kuvvetler (fonksiyonlar) ayrılığını anlatınız.
CEVAP: 1982 Anayasası’nın 7. maddesi 1961 Anayasası’nın 5. maddesine paralel olarak, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’nindir. Bu yetki devredilemez.” hükmünü ihtiva etmektedir. Anayasa’nın 8. maddesi ise, “Yürütme yetkisi ve görevi” başlığı altında “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Ba- kanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirilir.” demektedir. Bu ifade ile 1961 Anayasası’nın 6. maddesi arasında dikkati çeken fark, 1961’de yürütmenin sadece bir görev olarak nitelendirilmiş olmasına karşılık, 1982 Anayasası’nın yürütmeyi bir yetki ve görev olarak nitelendirmesidir.
1982 Anayasası’nda yürütmenin sadece bir görev değil, bir görev ve yetki ola- rak nitelendirilmesinin hukuki sonuçları nelerdir? Söz konusu değişiklik, anayasa koyucunun amacı olan güçlü yürütmeye ne şekilde katkıda bulunmaktadır? 1982 Anayasası’ndaki formülün, idarenin kanuniliği ilkesini ortadan kaldırmış olduğu iddia edilemez. Yürütmenin aynı zamanda bir görev olma niteliği, 1982 Anayasa- sı’nda da devam etmektedir. Dolayısıyla, kanuni bir düzenlemenin mevcut olduğu her yerde, idarenin bu kanunu uygulama görevi de vardır. Kaldı ki Anayasa’nın idareye ilişkin birçok maddelerinde kanuni düzenlemeden bahsedilmiş olması (m. 123, 126, 127, 128) yürütme organının bu alanlarda asli bir düzenleme yetkisine sa- hip olmadığı anlamına gelmektedir.
1982 Anayasası’nın formülü, daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alanda yü- rütme organına genel ve asli bir düzenleme yetkisi vermekte midir? Başka bir ifa- de ile bir alan, ilk defa yürütmenin düzenleyici bir işlemiyle düzenlenebilir mi? ‹lk bakışta, yürütmenin bir yetki olarak nitelendirilmiş olması dolayısıyla, bu soruya olumlu cevap verilebileceği düşünülebilir. Ancak yürütmenin düzenleyici işlemle- rine ilişkin Anayasa hükümlerinin hemen hepsi, daha önceki bir kanuni düzenle- meden söz etmektedir. Mesela tüzükler “kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere” (m.115) yönetmelikler “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere” (m.124) çıkarılırlar. Dolayısıyla, daha önceden ka- nunla düzenlenmemiş bir alanda doğrudan doğruya tüzük veya yönetmelik çıka- rılamayacağı açıktır. KHK’lerin çıkarılabilmesi ise daha önce çıkmış olan ve KHK’nin “amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla ka- rarname çıkarılıp çıkarılamayacağını” gösteren bir yetki kanununa bağlıdır (m. 91). Bu anlamda KHK’lerin de bir kanuna dayalı oldukları, yetki kanununun o alanda hiç değilse bir düzenleme başlangıcı oluşturduğu kuşkusuzdur. Görülüyor ki Ana- yasa’da yer alan üç düzenleyici işlem türünden hiçbiri, asli bir düzenleme yetkisi- nin aracı olarak kullanılmaya elverişli değildir.
Öyleyse 1982 Anayasası’nda yürütmenin hem bir görev, hem bir yetki olarak tanımlanmış olmasının pratik hukuki değeri nedir? Anayasa Mahkemesi’ne göre, “yürütmeye bir yetki olma gücünü veren esaslar, Anayasanın muhtelif maddeleri- ne serpiştirilmiş durumdadır. Bunlardan düzenleme ile ilgili olarak yeni Anayasa- nın getirdikleri, olağanüstü haller ve sıkıyönetim süresince Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun sözü edilen hallerin gerekli kıldığı konulara hasren kanun hükmünde kararname çıkartma; Bakanlar Kurulu’nun, ver- gi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin muaşık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içerisinde değişiklik yapmak, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlen- mesi amacıyla, ithalat, ihracat ve dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yü- kümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymak ve bunları kaldırmak gibi hu- suslardır”. Görülüyor ki, Anayasa Mahkemesi, yürütmenin bir yetki oluşunu, Ana- yasanın 73., 121., 122. ve 167. maddelerinde düzenlenen ayrık (istisnaî) durumlar- la sınırlı görmektedir. Mahkemeye göre bu durumlar dışında, “yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkarmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği ilkesi çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan Anaya- sada ifadesini bulan yukarıdaki ayrık haller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunma- maktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da sonuca etkili değildir”. fiu halde Ana- yasa Mahkemesi’ne göre yürütmenin, Anayasada belirtilen istisnaî haller dışında aslî veya özerk bir düzenleme yetkisi bulunmamaktadır.
Düzenleme yetkisi, 1982 Anayasası’nda da türevsel ve bağlı olmaya devam etmektedir. 1982 Anayasasında 2017 yılında 6771 sayılı Anayasa değişikliği kanunu ile yapılan değişiklikle, yürüt- menin aslî düzenleme yetkisi büyük ölçüde genişletilmiştir. Bu yetki, Cumhurbaş- kanlığı kararnamesi yoluyla kullanılır (değişik m. 104 ve 106). Cumhurbaşkanı ka- rarnamelerinin niteliği, kapsamı ve idarenin kanunîliği ilkesinin hâlâ geçerli olup olmadığı hususları aşağıda tartışılacaktır.
Bizce, 1982 Anayasası’nda yürütmenin aynı zamanda bir yetki olarak nitelendi- rilişinin gerçek önemi, sıkıyönetim ve olağanüstü hâl KHK’leriyle (m.121, 122), Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde kendisini göstermektedir. Olağanüstü hâl ve sı- kıyönetim KHK’leri çıkarma yetkisi, bir yetki kanunundan değil, doğrudan doğru- ya Anayasa’dan doğmaktadır. Bu anlamda olağanüstü hâl veya sıkıyönetim KHK’le- ri, bir alanı doğrudan doğruya (asli olarak) düzenleyebilir. Yürütme bir yetki ola- rak değil, sadece bir görev olarak nitelendirilmiş olsaydı bu kararnamelerin huku- ki mahiyetini anayasanın genel sistemi içinde açıklamak hayli güçleşirdi. Aynı şe- kilde, Anayasa’nın 107. maddesine göre Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği’nin kuruluş, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin, doğrudan doğ- ruya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilmesi de yürütmenin asli dü- zenleme yetkisinin başka bir örneğini oluşturmaktadır. Bu iki istisna- i durum dışında, 1982 Anayasası’nın yasama ve yürütme fonksiyonlarının ayrılığı konusunda kabul ettiği formülün, 1924 ve 1961 Anayasası’ndaki kanunun üstünlü- ğüne dayanan sistemi temelde değiştirmediği söylenebilir.
1982 Anayasası’nın 7. maddesi 1961 Anayasası’nın 5. maddesine paralel olarak, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’nindir. Bu yetki devredilemez.” hükmünü ihtiva etmektedir. Anayasa’nın 8. maddesi ise, “Yürütme yetkisi ve görevi” başlığı altında “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Ba- kanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirilir.” demektedir. Bu ifade ile 1961 Anayasası’nın 6. maddesi arasında dikkati çeken fark, 1961’de yürütmenin sadece bir görev olarak nitelendirilmiş olmasına karşılık, 1982 Anayasası’nın yürütmeyi bir yetki ve görev olarak nitelendirmesidir.
1982 Anayasası’nda yürütmenin sadece bir görev değil, bir görev ve yetki ola- rak nitelendirilmesinin hukuki sonuçları nelerdir? Söz konusu değişiklik, anayasa koyucunun amacı olan güçlü yürütmeye ne şekilde katkıda bulunmaktadır? 1982 Anayasası’ndaki formülün, idarenin kanuniliği ilkesini ortadan kaldırmış olduğu iddia edilemez. Yürütmenin aynı zamanda bir görev olma niteliği, 1982 Anayasa- sı’nda da devam etmektedir. Dolayısıyla, kanuni bir düzenlemenin mevcut olduğu her yerde, idarenin bu kanunu uygulama görevi de vardır. Kaldı ki Anayasa’nın idareye ilişkin birçok maddelerinde kanuni düzenlemeden bahsedilmiş olması (m. 123, 126, 127, 128) yürütme organının bu alanlarda asli bir düzenleme yetkisine sa- hip olmadığı anlamına gelmektedir.
1982 Anayasası’nın formülü, daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alanda yü- rütme organına genel ve asli bir düzenleme yetkisi vermekte midir? Başka bir ifa- de ile bir alan, ilk defa yürütmenin düzenleyici bir işlemiyle düzenlenebilir mi? ‹lk bakışta, yürütmenin bir yetki olarak nitelendirilmiş olması dolayısıyla, bu soruya olumlu cevap verilebileceği düşünülebilir. Ancak yürütmenin düzenleyici işlemle- rine ilişkin Anayasa hükümlerinin hemen hepsi, daha önceki bir kanuni düzenle- meden söz etmektedir. Mesela tüzükler “kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere” (m.115) yönetmelikler “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere” (m.124) çıkarılırlar. Dolayısıyla, daha önceden ka- nunla düzenlenmemiş bir alanda doğrudan doğruya tüzük veya yönetmelik çıka- rılamayacağı açıktır. KHK’lerin çıkarılabilmesi ise daha önce çıkmış olan ve KHK’nin “amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla ka- rarname çıkarılıp çıkarılamayacağını” gösteren bir yetki kanununa bağlıdır (m. 91). Bu anlamda KHK’lerin de bir kanuna dayalı oldukları, yetki kanununun o alanda hiç değilse bir düzenleme başlangıcı oluşturduğu kuşkusuzdur. Görülüyor ki Ana- yasa’da yer alan üç düzenleyici işlem türünden hiçbiri, asli bir düzenleme yetkisi- nin aracı olarak kullanılmaya elverişli değildir.
Öyleyse 1982 Anayasası’nda yürütmenin hem bir görev, hem bir yetki olarak tanımlanmış olmasının pratik hukuki değeri nedir? Anayasa Mahkemesi’ne göre, “yürütmeye bir yetki olma gücünü veren esaslar, Anayasanın muhtelif maddeleri- ne serpiştirilmiş durumdadır. Bunlardan düzenleme ile ilgili olarak yeni Anayasa- nın getirdikleri, olağanüstü haller ve sıkıyönetim süresince Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun sözü edilen hallerin gerekli kıldığı konulara hasren kanun hükmünde kararname çıkartma; Bakanlar Kurulu’nun, ver- gi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin muaşık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içerisinde değişiklik yapmak, dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlen- mesi amacıyla, ithalat, ihracat ve dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yü- kümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymak ve bunları kaldırmak gibi hu- suslardır”. Görülüyor ki, Anayasa Mahkemesi, yürütmenin bir yetki oluşunu, Ana- yasanın 73., 121., 122. ve 167. maddelerinde düzenlenen ayrık (istisnaî) durumlar- la sınırlı görmektedir. Mahkemeye göre bu durumlar dışında, “yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkarmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği ilkesi çerçevesinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan Anaya- sada ifadesini bulan yukarıdaki ayrık haller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunma- maktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da sonuca etkili değildir”. fiu halde Ana- yasa Mahkemesi’ne göre yürütmenin, Anayasada belirtilen istisnaî haller dışında aslî veya özerk bir düzenleme yetkisi bulunmamaktadır.
| Düzenleme yetkisi, 1982 Anayasası’nda da türevsel ve bağlı olmaya devam etmektedir. 1982 Anayasasında 2017 yılında 6771 sayılı Anayasa değişikliği kanunu ile yapılan değişiklikle, yürüt- menin aslî düzenleme yetkisi büyük ölçüde genişletilmiştir. Bu yetki, Cumhurbaş- kanlığı kararnamesi yoluyla kullanılır (değişik m. 104 ve 106). Cumhurbaşkanı ka- rarnamelerinin niteliği, kapsamı ve idarenin kanunîliği ilkesinin hâlâ geçerli olup olmadığı hususları aşağıda tartışılacaktır. Bizce, 1982 Anayasası’nda yürütmenin aynı zamanda bir yetki olarak nitelendi- rilişinin gerçek önemi, sıkıyönetim ve olağanüstü hâl KHK’leriyle (m.121, 122), Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde kendisini göstermektedir. Olağanüstü hâl ve sı- kıyönetim KHK’leri çıkarma yetkisi, bir yetki kanunundan değil, doğrudan doğru- ya Anayasa’dan doğmaktadır. Bu anlamda olağanüstü hâl veya sıkıyönetim KHK’le- ri, bir alanı doğrudan doğruya (asli olarak) düzenleyebilir. Yürütme bir yetki ola- rak değil, sadece bir görev olarak nitelendirilmiş olsaydı bu kararnamelerin huku- ki mahiyetini anayasanın genel sistemi içinde açıklamak hayli güçleşirdi. Aynı şe- kilde, Anayasa’nın 107. maddesine göre Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği’nin kuruluş, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin, doğrudan doğ- ruya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilmesi de yürütmenin asli dü- zenleme yetkisinin başka bir örneğini oluşturmaktadır. Bu iki istisna- i durum dışında, 1982 Anayasası’nın yasama ve yürütme fonksiyonlarının ayrılığı konusunda kabul ettiği formülün, 1924 ve 1961 Anayasası’ndaki kanunun üstünlü- ğüne dayanan sistemi temelde değiştirmediği söylenebilir. |