CEVAP:

Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendisine bağlı veya kendisi adına denetim yapan kamusal kuruluş veya makamlar aracılığıyla idâre üzerinde yaptığı denetime dolaylı siyasî denetim denmekte- dir. Bu tür siyasî denetim ya Sayıştay aracılığıyla yapılmakta ya da Kamu Denetçiliği Kurumu aracı- lığıyla yapılacaktır.

Sayıştay Aracılığıyla Yapılan Denetim: Ana- yasanın 160. maddesine göre Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idâreleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve gi- derleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlem- lerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içinde bir kereye mahsus olmak üze- re karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idârî yargı yoluna başvurula- maz. Vergi, benzeri mâlî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. Yerel yönetimlerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve ke- sin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.

1982 Anayasası Sayıştay’ı yargı bölümü içinde fakat yüksek mahkemeler dışında düzenlemiştir. Anayasanın ilgili maddesinde Sayıştay’ın bir mah- keme olup olmadığı konusunda bir hüküm yoktur. Fakat 6085 sayılı Sayıştay Kanununda, yargılama- ya ilişkin terim, kavram, yol ve yöntemlere yer ve- rilmiştir.

Sayıştay’ın kararlarının büyük bir bölümünün idârî nitelikte olması, TBMM adına denetim yap- ması, yargı yetkisinin ancak Türk Milleti adına bağımsız mahkemeler tarafından kullanılabilmesi olguları karşısında Sayıştay’ın bir mahkeme oldu- ğunu söylemek imkânsızdır. Sayıştay’ın Anayasanın yargı bölümü içinde düzenlenmiş olması, Sayıştay Kanununda yargı görevinden bahsetmesi, onu bir yargı kuruluşu haline getirmez. Bu durumda Sa- yıştay, yargısal yöntemler de kullanan, kararlarına karşı yargıya başvurulamayan bir idârî yüksek ku- ruldur (Çağlayan, 2011, s.23).

Anayasa Mahkemesi de E. 90/39 K. 91/21 Sayılı kararında Sayıştay’ın mahkeme olmadığına hükmetmişti. Fakat Yüksek Mahkeme, E. 2011/21 K. 2013/36 Sayılı kararıyla içtihat değiştirmiş, Sayıştay’ı mahkeme olarak kabul etmiştir.

Sayıştay’ın denetim alanı, 6085 sayılı Kanunun 4. maddesinin ilk fıkrasında düzenlenmiştir. Bu fıkraya göre Sayıştay; a) Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesinde doğ- rudan veya dolaylı olarak kamu payı olan özel ka- nunlar veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kurulmuş anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşla- rı hariç), b) fıkranın (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri, c) Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri, yurt dışından alınan hibelerin kullanı- mı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine ala- cakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hu- susları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını, ç) Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesap- ları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini, denetler. Fıkra kapsamındaki (a) ve (b) bentleri kapsamına giren şirketlerden doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarın- ca bağımsız denetime tabi olan; şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıklarının denetimi, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştay’a gönde- rilecek olan bağımsız denetim raporları esas alına- rak yapılır. Sayıştay, münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlaya- cağı raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

2.4.1987 tarihli ve 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hak- kında Kanunun 2. maddesi kapsamına giren kamu kurum, kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi, bu Kanun ve diğer kanunlarda belirtilen usûl ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir.

Sayıştay’ın yaptığı denetim, Sayıştay Kanunun- da “düzenlilik ve performans denetimi” olarak be- lirlenmiştir.

“Düzenlilik denetimi”, mâlî denetim ve uygun- luk denetimi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Mâlî denetim, Sayıştay denetimi kapsamındaki idârî birimlerin hesap ve işlemleri ile mâlî faaliyet, mâlî yönetim ve kontrol sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak, mâlî rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimdir. Uygunluk denetimi ise, Sayıştay denetimi kapsa- mındaki idârî birimlerin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukukî düzenlemelere uygunluğunun incelenmesi- ne ilişkin denetimi olarak tanımlanmıştır.

“Performans denetimi”, hesap verme sorum- luluğu çerçevesinde idârelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının öl- çülmesi olarak tanımlanmaktadır.

Sayıştay tarafından yapılan denetim, daha önce anlatılan doğrudan siyasî denetim türlerinden daha fazla etkilidir. Çünkü Sayıştay denetleme yaparken bir yandan yargısal yol ve yöntemler uygulamakta, diğer yandan da kararlarına karşı başka mercilere başvurulamamaktadır.

TBMM adına bütçe uygulamalarının Sayıştay tarafından denetlenmesi, yargı organlarınca yapılan denetim kadar etki oluşturmaktadır. Bu denetim sayesinde hem TBMM’nin siyasî denetimi bütçe ile daha somuta indirgenmiş olmakta hem de har- camalar üzerinde yapılan denetimlerle idârenin fa- aliyetleri sınırlandırılmaktadır (Atay, 1999, s.270).

Kamu Denetçiliği Kurumu Aracılığıyla Yapı- lan Denetim: Bazı ülkelerde idâre “ombudsman” (kamu hakemi), me´diateur (arabulucu) gibi kamu denetçileri tarafından denetlenebilmektedir. Batı ülkelerinde kamu denetçisi, kamu hakemi veya ara- bulucu, bir kurul veya örgüt değil; bir veya birkaç kişidir.

Örneğin Fransa’da me´diateur (arabulucu) bir kişidir. İsveç’te ise üç tane ombudsman bulunmak- tadır (Gözler, 2009, s.810).

Kamu denetçisinin kararları, icraî nitelikte de- ğildir ve yargı kararları gibi kesin hüküm gücüne de sahip değildir.

Bazı ülkelerde kamu denetçisi yürütme organı tarafından seçilse de çoğunlukla yasama organı ta- rafından seçilmektedir. Örneğin Fransa’da Bakanlar Kurulu, İsveç’te parlamento tarafından seçilmektedir.

Kamu denetçisinin konu itibariyle denetim ala- nı ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. İsveç’te ombudsman asker kişiler dâhil, bütün kamu ku- rum ve kuruluşlarını denetlemektedir. İngiltere’de ise kamu denetçisi, yalnız merkezî idâreyi denetle- yebilmektedir.

Kamu denetçisi bazı ülkelerde şikâyet üzerine denetim yapar. Bazı ülkelerde ise hem şikâyet hem de re’sen (kendiliğinden) denetim yapar (Gözler, 2009, s.811).

Anayasa Mahkemesi’nin iptal gerekçesi şudur: Kamu Denetçiliği Kurumu yürütme organına de- ğil, TBMM’ye bağlıdır. Kurum, idarî teşkilât içinde yer almamaktadır. Kurum üzerinde idârenin hiyerarşi veya vesayet yetkisinin bulunmaması Anayasamız tarafından garanti altına alınan idârenin bütünlüğü ilkesine aykırıdır. Anayasa Mahkemesi’nin bu gerekçesi, idâreyi denetleyecek bir kurumun illâ ki idârenin içinde yer alması gerektiği varsayımı üzerine kuruludur. Keza, Anayasa Mahkemesi, Kamu Denetçiliği Ku- rumunun illâ ki bir “idâre” olduğunu ve dolayısıyla idârenin bütünlüğü ilkesi uyarınca bu kurum üzerinde illâ ki hiyerarşi veya vesayet yetkisinin bulunması gerektiğini düşünmektedir.

Bu gerekçeye katılmak mümkün değildir. Çünkü idâre, idâre dışı yollardan da denetlenebilir. Nitekim Türkiye’de idâre, yasama organı tarafından doğrudan denetlenmektedir. Böyle olması, idâreyi denetleyen organın da idârenin bütünlüğü ilkesine tabi olmasını gerektirmez. Nasıl vatandaşlar idârenin eylem ve işlemleri hakkında TBMM Dilekçe Komisyonuna dilekçe verebilirlerse, nasıl TBMM, bu dilekçelerde belirtilen konularda inceleme yapabilirse, TBMM’ye bağlı Kamu Denetçiliği Kurumu da idârenin eylem ve işlemleriyle ilgili inceleme yapabilir.

Türkiye’de yasama organı bu kurumu kanunla kuramayınca, tali kurucu iktidar fonksiyonuna bürüne- rek, 5982 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununu kabul etmiş, bu kanun 12 Eylül 2010 tarihli halkoylama- sıyla onaylanmıştır. Anayasamızın 74’üncü maddesinin anılan 5982 sayılı Kanunla değişik şekline göre, Kamu Denetçiliği Kurumunun görevi, idârenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri incelemektir. İlgili maddeye göre, Kamu Denetçiliği Kurumu, TBMM Başkanlığına bağlıdır. Kamu Başdenetçisi TBMM tarafından gizli oyla dört yıl için seçilir. İlk iki oylamada üye tamsayısının üçte iki ve üçüncü oylamada üye tamsayısı- nın salt çoğunluğu aranır. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır; dördüncü oylamada en fazla oy alan aday seçilmiş olur. Kamu denet- çisine başvurma hakkının kullanılma biçimi, Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluşu, görevi, çalışması, inceleme sonucunda yapacağı işlemler ile Kamu Başdenetçisi ve kamu denetçilerinin nitelikleri, seçimi ve özlük haklarına ilişkin usûl ve esaslar, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu kanunu ile düzenlenmiştir.

6328 sayılı Kanunun 5. maddesine göre, Kamu Denetçiliği Kurumu, idârenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idârenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idâreye önerilerde bulunmakla görevlidir. Ancak; a) Yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler, b) Yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar, c) Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki faaliyetleri, Kurumun görev alanı dışındadır. 6328 sayılı Yasanın 12. maddesine göre, Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, Başdenetçiye ve denetçilere görevleriyle ilgili olarak emir ve talimat veremez, genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz. Başdenetçi ve denetçiler, görevlerini yerine getirirken tarafsızlık ilkesine uygun davranmak zorundadır.