HUKUKUN TEMEL KAVRAMLARI II Dersi İdare Hukukunun Esasları soru detayı:
SORU:
İdarenin faaliyetlerinden kolluk'u detaylı olarak açıklayınız.
CEVAP: Kolluk
Kolluk idarenin kamu düzeninin sağlanması amacıyla üstlendiği faaliyettir. Kolluk faaliyeti amaç unsurunu oluşturan kamu düzeni kavramı ile belirlenmektedir. Kamu düzeni kavramı ise unsurları esas alınarak ortaya konulmaktadır. Kamu düzeni kavramı Fransız Hukukçu Hauriou tarafından kısaca toplumun maddi ve dış düzeni olarak ifade edilmektedir (Hauriou, 2002, s.549). Bu çerçevede bireylerin ahlaki tutum ve davranışları dışa yansımadığı ve kamu düzeni için açık ve yakın bir tehdit oluşturmadığı sürece kolluk işlemlerine konu olamazlar (Onar, 1952, s.1060). Nitekim kamu düzeni kavramının güvenlik, dirlik ve esenlik ile genel sağlıktan oluşan klasik unsurları arasında genel ahlâk unsuru yer almaz. Ancak kamu düzeni kavramının genişleyen içeriğine yeni unsurlar eklenmiştir. Yeni unsurlar arasında sadece genel ahlâk yer almamakta bunun yanında insan onuru ve kamusal estetik amacıyla da kolluk işlemleri yapılabileceği kabul edilmektedir.
Kamu düzeninin unsuru olan güvenlik kavramı milli güvenlikten farklıdır. Güvenlik, birey ve topluluklarının can ve mallarından endişe duymadan yaşamlarını sürdürmeleri olarak tanımlanmaktadır (Günday, 2011, s.292; Gözler-Kaplan, 2018, s.525; Özay, 2002, s. 496; Kıratlı, 1973, s.34; Giritli, Bilgen ve Akgüner, 2001, s.746) . Dirlik ve esenlik unsuru ise toplumsal yaşamın olağan seyrini etkileyecek gürültü, toz, duman, koku gibi maddi düzensizlik ve rahatsızlıkların yokluğunu ifade etmektedir (Gözübüyük ve Tan, 2006, s. 713). Genel sağlık ise toplumun salgın hastalıklardan korunmasını kapsar. Bu çerçevede idare insanlar, hayvanlar, taşınır ve taşınmaz mallara ilişkin kolluk tedbirleri alabilme yetkisine sahiptir (Günday, 2011, s.293). Genel ahlâk belirttiğimiz üzere sınırlı bir şekilde kolluk faaliyetlerinin konusu olabilmektedir. Zaten genel ahlâk tanımlanması güç bir kavram olduğundan temel hak ve hürriyetler açısından güvencesiz bir rejim oluşturma riskini bünyesinde barındırmaktadır. Bu sebeple şiddet, porno, pedofili gibi hemen hemen herkesin üzerinde uzlaştığı evrensel sorunlarla mücadelede kullanılacak bir araç olarak ele alınıp kolluk işlemlerinin konusu yapılmalıdır (Özay, 2002, s.499; Yıldız Akgül, 2011, s. 116). İnsan haklarının dayanağı ve temellerini açıklayan kavramlardan biri olan insan onuru (Özdek, 1993, s.54) Fransız Hukukunda Conseil d’Etat tarafından aynı gün verilen iki karar sonrasında kamu düzeninin unsurlarından biri olarak ele alınmıştır. Söz konusu kararlarda can güvenliği sağlanmak üzere özel giysilerle donatılmış cücelerin fırlatılmasını konu alan oyunun, insan onurunun korunması amacıyla belediye tarafından yasaklanabileceğine karar vermiştir (“C.E., Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, Ville d’Aix-en-Provence, R., s.372” Frier, 2004, s.241). Türk Hukukunda bu yönde verilmiş bir karar bulunmamakla birlikte 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun’da yayınların insan onuruna aykırı olamayacağı (madde 8/ç) düzenlenmiştir. Fransız Hukukunda kamusal estetik kavramı kamu düzeninin unsurlarından biri olarak kabul edildiği gibi (Chapus, 2001, ss.705-706) bu kavramın kamu düzeninin unsurları arasında yer almadığı da savunulmaktadır (Frier, 2004, s.242). Türk Hukukunda 3194 sayılıİmar Kanunu’nda “kamunun selameti için alınacak tedbirler” başlıklı 40. madde çerçevesinde alınacak tedbirlerin gerekçelerinden biri de estetiktir. Ancak bu düzenlemeye ilişkin Danıştay kararlarında estetik konusu başlı başına kamu düzeni kavramının unsurlarından biri olarak değerlendirilmemiştir.
Kolluk faaliyetleri kapsamında idare, kanun koyucu tarafından izin verilmek kaydıyla temel hak ve hürriyetlere ilişkin sınırlamalar getirebilir. Olağanüstü hal uygulamalarında temel hak ve hürriyetlere idarenin müdahalesi daha da genişlemektedir. Ancak idarenin kamu düzenini sağlamak üzere yaptığı işlem ve eylemler de bir takım sınırlamalara tabidir. Bu sınırlamaların bir kısmı bizzat anayasa koyucunun iradesinden kaynaklanmaktadır. Anayasa’da bazı temel hak ve hürriyetler kural olarak idarenin müdahalesine kapalı tutulduğundan kamu düzeninin sağlanması amacıyla bu alanlara ilişkin idare tarafından işlem yapılamaz. Örneğin Anayasa’nın 20. maddesinde düzenlenen özel hayatın gizliliği, 21. maddesinde düzenlenen konut dokunulmazlığı ve 22. maddesinde düzenlenen haberleşme hürriyetine kamu düzeninin korunması amacıyla yapılacak müdahaleler ancak mahkeme kararı ile mümkündür. Gecikmesinde sakınca bulunan hallerde kanunla öngörülen yetkili kılınmış mercilerin kararıyla bu haklara müdahale edilebilmekle birlikte bu kararların yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulması gerekmektedir. Yine yurt dışına çıkma hürriyeti (Anayasa, madde 23/5) mahkeme kararı ile engellenebileceği gibi derneklerin kapatılması ya da faaliyetten alıkonulması da (Anayasa, madde 33/5) kural olarak ancak mahkeme kararıyla mümkündür. Kolluk faaliyetleri anayasal sınırlar dışında amaç, sebep ve konu ile yer ve zaman yönünden de bir takım sınırlamalara tabidir. Kolluk faaliyetleri ancak kamu düzenini sağlamak amacıyla yürütülür bunun dışında bir amaç yapılan kolluk işlemlerini hukuka aykırı kılacaktır. Ayrıca kamu düzeninin sağlanması amacıyla idarenin harekete geçmesi için kamu düzenini tehdit veya tehlikeye atan bir durumun varlığı gerekmekte olup bu çerçevede alınacak kolluk tedbirlerinin de tehlikeyle orantılı yani ölçülü olması gerekmektedir. Son olarak kolluk yetkileri umumi ve umuma açık yerlerde daha yoğun kullanılırken işyerlerinde daha sınırlı konutlarda ise en sınırlı şekilde ancak dışa yansıyan durumlarda kullanılır. Zaman bakımından ise kolluk yetkileri olağanüstü durumların ortaya çıktığı zamanlara kıyasla olağan zamanlarda daha sınırlı kullanılır (Günday, 2011, ss.313-316).
Kolluk yetkileri kapsamında idare kamu düzenini sağlamak amacıyla bireylerin ve toplulukların bazı faaliyetlerini yasaklayabileceği gibi bazı faaliyetlerini ise denetlemek ve gerekli düzenlemeleri yapabilmek amacıyla izin ve bildirim usullerine tabi tutabilir. Hatta bazı durumlarda idare kanun koyucu tarafından izin verilmek kaydıyla kamu düzenini korumak amacıyla re’sen harekete geçer ve gerektiğinde zor kullanır. İzin usulünde idarenin, bireylerin ve topluluklarının faaliyetlerini önceden denetleyebilmesi ve gerektiğinde engelleyebilmesi mümkünken bildirim usulünde idarenin bireylerin ve topluluklarının faaliyetlerini engelleyebilmesi değil önceden haberdar olarak gerekli önlemleri alabilmesi söz konusudur (Günday, 2011, ss.304-309).
Kolluk
Kolluk idarenin kamu düzeninin sağlanması amacıyla üstlendiği faaliyettir. Kolluk faaliyeti amaç unsurunu oluşturan kamu düzeni kavramı ile belirlenmektedir. Kamu düzeni kavramı ise unsurları esas alınarak ortaya konulmaktadır. Kamu düzeni kavramı Fransız Hukukçu Hauriou tarafından kısaca toplumun maddi ve dış düzeni olarak ifade edilmektedir (Hauriou, 2002, s.549). Bu çerçevede bireylerin ahlaki tutum ve davranışları dışa yansımadığı ve kamu düzeni için açık ve yakın bir tehdit oluşturmadığı sürece kolluk işlemlerine konu olamazlar (Onar, 1952, s.1060). Nitekim kamu düzeni kavramının güvenlik, dirlik ve esenlik ile genel sağlıktan oluşan klasik unsurları arasında genel ahlâk unsuru yer almaz. Ancak kamu düzeni kavramının genişleyen içeriğine yeni unsurlar eklenmiştir. Yeni unsurlar arasında sadece genel ahlâk yer almamakta bunun yanında insan onuru ve kamusal estetik amacıyla da kolluk işlemleri yapılabileceği kabul edilmektedir.
Kamu düzeninin unsuru olan güvenlik kavramı milli güvenlikten farklıdır. Güvenlik, birey ve topluluklarının can ve mallarından endişe duymadan yaşamlarını sürdürmeleri olarak tanımlanmaktadır (Günday, 2011, s.292; Gözler-Kaplan, 2018, s.525; Özay, 2002, s. 496; Kıratlı, 1973, s.34; Giritli, Bilgen ve Akgüner, 2001, s.746) . Dirlik ve esenlik unsuru ise toplumsal yaşamın olağan seyrini etkileyecek gürültü, toz, duman, koku gibi maddi düzensizlik ve rahatsızlıkların yokluğunu ifade etmektedir (Gözübüyük ve Tan, 2006, s. 713). Genel sağlık ise toplumun salgın hastalıklardan korunmasını kapsar. Bu çerçevede idare insanlar, hayvanlar, taşınır ve taşınmaz mallara ilişkin kolluk tedbirleri alabilme yetkisine sahiptir (Günday, 2011, s.293). Genel ahlâk belirttiğimiz üzere sınırlı bir şekilde kolluk faaliyetlerinin konusu olabilmektedir. Zaten genel ahlâk tanımlanması güç bir kavram olduğundan temel hak ve hürriyetler açısından güvencesiz bir rejim oluşturma riskini bünyesinde barındırmaktadır. Bu sebeple şiddet, porno, pedofili gibi hemen hemen herkesin üzerinde uzlaştığı evrensel sorunlarla mücadelede kullanılacak bir araç olarak ele alınıp kolluk işlemlerinin konusu yapılmalıdır (Özay, 2002, s.499; Yıldız Akgül, 2011, s. 116). İnsan haklarının dayanağı ve temellerini açıklayan kavramlardan biri olan insan onuru (Özdek, 1993, s.54) Fransız Hukukunda Conseil d’Etat tarafından aynı gün verilen iki karar sonrasında kamu düzeninin unsurlarından biri olarak ele alınmıştır. Söz konusu kararlarda can güvenliği sağlanmak üzere özel giysilerle donatılmış cücelerin fırlatılmasını konu alan oyunun, insan onurunun korunması amacıyla belediye tarafından yasaklanabileceğine karar vermiştir (“C.E., Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, Ville d’Aix-en-Provence, R., s.372” Frier, 2004, s.241). Türk Hukukunda bu yönde verilmiş bir karar bulunmamakla birlikte 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun’da yayınların insan onuruna aykırı olamayacağı (madde 8/ç) düzenlenmiştir. Fransız Hukukunda kamusal estetik kavramı kamu düzeninin unsurlarından biri olarak kabul edildiği gibi (Chapus, 2001, ss.705-706) bu kavramın kamu düzeninin unsurları arasında yer almadığı da savunulmaktadır (Frier, 2004, s.242). Türk Hukukunda 3194 sayılıİmar Kanunu’nda “kamunun selameti için alınacak tedbirler” başlıklı 40. madde çerçevesinde alınacak tedbirlerin gerekçelerinden biri de estetiktir. Ancak bu düzenlemeye ilişkin Danıştay kararlarında estetik konusu başlı başına kamu düzeni kavramının unsurlarından biri olarak değerlendirilmemiştir.
Kolluk faaliyetleri kapsamında idare, kanun koyucu tarafından izin verilmek kaydıyla temel hak ve hürriyetlere ilişkin sınırlamalar getirebilir. Olağanüstü hal uygulamalarında temel hak ve hürriyetlere idarenin müdahalesi daha da genişlemektedir. Ancak idarenin kamu düzenini sağlamak üzere yaptığı işlem ve eylemler de bir takım sınırlamalara tabidir. Bu sınırlamaların bir kısmı bizzat anayasa koyucunun iradesinden kaynaklanmaktadır. Anayasa’da bazı temel hak ve hürriyetler kural olarak idarenin müdahalesine kapalı tutulduğundan kamu düzeninin sağlanması amacıyla bu alanlara ilişkin idare tarafından işlem yapılamaz. Örneğin Anayasa’nın 20. maddesinde düzenlenen özel hayatın gizliliği, 21. maddesinde düzenlenen konut dokunulmazlığı ve 22. maddesinde düzenlenen haberleşme hürriyetine kamu düzeninin korunması amacıyla yapılacak müdahaleler ancak mahkeme kararı ile mümkündür. Gecikmesinde sakınca bulunan hallerde kanunla öngörülen yetkili kılınmış mercilerin kararıyla bu haklara müdahale edilebilmekle birlikte bu kararların yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulması gerekmektedir. Yine yurt dışına çıkma hürriyeti (Anayasa, madde 23/5) mahkeme kararı ile engellenebileceği gibi derneklerin kapatılması ya da faaliyetten alıkonulması da (Anayasa, madde 33/5) kural olarak ancak mahkeme kararıyla mümkündür. Kolluk faaliyetleri anayasal sınırlar dışında amaç, sebep ve konu ile yer ve zaman yönünden de bir takım sınırlamalara tabidir. Kolluk faaliyetleri ancak kamu düzenini sağlamak amacıyla yürütülür bunun dışında bir amaç yapılan kolluk işlemlerini hukuka aykırı kılacaktır. Ayrıca kamu düzeninin sağlanması amacıyla idarenin harekete geçmesi için kamu düzenini tehdit veya tehlikeye atan bir durumun varlığı gerekmekte olup bu çerçevede alınacak kolluk tedbirlerinin de tehlikeyle orantılı yani ölçülü olması gerekmektedir. Son olarak kolluk yetkileri umumi ve umuma açık yerlerde daha yoğun kullanılırken işyerlerinde daha sınırlı konutlarda ise en sınırlı şekilde ancak dışa yansıyan durumlarda kullanılır. Zaman bakımından ise kolluk yetkileri olağanüstü durumların ortaya çıktığı zamanlara kıyasla olağan zamanlarda daha sınırlı kullanılır (Günday, 2011, ss.313-316).
Kolluk yetkileri kapsamında idare kamu düzenini sağlamak amacıyla bireylerin ve toplulukların bazı faaliyetlerini yasaklayabileceği gibi bazı faaliyetlerini ise denetlemek ve gerekli düzenlemeleri yapabilmek amacıyla izin ve bildirim usullerine tabi tutabilir. Hatta bazı durumlarda idare kanun koyucu tarafından izin verilmek kaydıyla kamu düzenini korumak amacıyla re’sen harekete geçer ve gerektiğinde zor kullanır. İzin usulünde idarenin, bireylerin ve topluluklarının faaliyetlerini önceden denetleyebilmesi ve gerektiğinde engelleyebilmesi mümkünken bildirim usulünde idarenin bireylerin ve topluluklarının faaliyetlerini engelleyebilmesi değil önceden haberdar olarak gerekli önlemleri alabilmesi söz konusudur (Günday, 2011, ss.304-309).