Yürütme Organı ve İdare

Belirtildiği üzere anayasa koyucu, idareyi yürütme organı içinde düzenlenmiştir. Anayasa koyucunun sistematiğine göre organik anlamda idare kısaca yürütme organının cumhurbaşkanı, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar dışında kalan kısmı olarak tanımlanabilir. Ancak Cumhurbaşkanı, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların idareden tamamen bağımsız ayrı organlar olarak ele alınması mümkün değildir. Zira bakanlar, idari bir birim olan bakanlığın en üst amiri sıfatıyla merkezi idare içinde yer alırlar. Aynı şekilde cumhurbaşkanının da idari nitelikte birçok görevi vardır. Bu görevlerden bazılarışunlardır: Düzenleyici ve bireysel işlemler yapmak, Devlet Denetleme Kurulu aracılığıyla idareyi denetlemek, rektörleri atamak, YÖK üyelerini seçmek gibi kendisine verilen idari nitelikteki atama işlemlerini yapmak, kendisine bağlı ilgili ve ilişkili idari birimlere ilişkin yetkileri kullanmak (Gözler- Kaplan, 2018, ss.13-14).

Bu açıklamalardan sonra organik olarak idarenin, belli ölçüde yürütme organı ile özdeşleştiği tespitinde bulunulabilir (Günday, 2011, s.9). İdare ile yürütme organı arasındaki ayrım birazdan göreceğimiz fonksiyonel anlamda idare kavramında ya da idarenin işlevlerinin ortaya konulmasında ortaya çıkmaktadır. Ayrıca belirtmek gerekir ki merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen idare sadece, merkezi idare içinde yer alan yürütme organından ibaret değildir. Yürütme organı, idarenin belli bir bölümünü teşkil etmektedir. Esasen idare hukukunun konusunu oluşturan idare kavramının, özel hukuk kişileri ile devletin yasama ve yargı organları dışında kalan idareler olduğu söylenebilir. Yürütme organı ise idare ile yakın ilişkiler içindedir (Gözler-Kaplan, 2018, s.13) ve belirtildiği üzere belli ölçüde özdeştir. Anayasa koyucu bir takım ilkeler öngörmek suretiyle idarenin örgütlenmesini şekillendirmiştir.

Merkezden Yönetim İlkesi ve İdareleri

Anayasa koyucu idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağını düzenlemiştir (Anayasa, madde 123/2). Merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri anayasal ilkelerdir ve birarada uygulanmaktadır.

Merkezden yönetim ilkesi idarenin üstlendiği görevlerin merkez veya merkeze bağı görevlilerce yerine getirilmesini ifade etmektedir. Merkezden yönetim ilkesi gereğince kamu hizmetleri tek bir merkezde toplanmakta, bu hizmetleri yerine getiren örgüt de hiyerarşi ile birbirine bağlı görevlilerden oluşan tek bir tüzel kişilik olarak örgütlenmektedir (Yıldırım ve Karan, 2009, s.29). Merkezden yönetim ilkesi gereğince idarenin üstlendiği görevler merkezde planlanmakla ve yürütülmekle birlikte bu hizmetlerin tüm ülke düzeyinde yerine getirilmesi için bir de taşra örgütü bulunmaktadır. Merkezi idarenin başkentte yer alan bölümüne başkent teşkilatı taşrada örgütlenen bölümüne ise taşra teşkilatı adı verilmektedir. Ancak belirtmek gerekir ki merkezi idarenin taşra örgütleri de hiyerarşi ile merkezi idareye bağlı olup ayrı bir tüzel kişilikleri bulunmamaktadır (Günday, 2011, s.66).

Merkezden yönetim ilkesi gereğince tüm idari hizmetler ve bunun sonucunda tüm kaynakların merkezde toplanması, bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açtığı gibi hizmetlerin yöresel gereksinimlere göre yürütülmesini de güçleştirmektedir (Merkezden yönetim ilkesinin faydalı ve sakıncalı yönleri için bakınız Günday, 2011, ss.67-68; Yıldırım ve Karan, 2009, ss.33-38; Gözler-Kaplan, 2018, ss.77-78). Merkezden yönetimin bu sakıncalarını gidermek için yetki genişliği ilkesi (eski ifadesiyle tevsi-i mezuniyet ya da adem-i temerküz) kabul edilmiştir. Yetki genişliği ilkesi sadece merkezi idarenin taşra teşkilatı içinde yer alan il idaresine tanınmıştır (Anayasa, madde 126/2). Bu ilke gereğince il idaresinin başında yer alan ve merkezi idarenin hiyerarşisine tabi olan valiler merkezi idarenin üstlendiği bir kamu hizmetinin yürütülmesi konusunda merkeze danışmadan merkezi idare adına kararlar alabilme ve uygulama yetkisi ile donatılmaktadır. Belirtmek gerekir ki yetki genişliği ilkesi gereğince yürütülen hizmetin giderleri merkezi idare bütçesinden karşılanmakta, hizmetten elde edilen gelirler de merkezi idare bütçesine dâhil edilmektedir (Günday, 2011, ss.69-70).

Merkezden yönetim idareleri belirtildiği üzere başkent teşkilatı ve taşra teşkilatı olarak iki bölüme ayrılmıştır. Başkent teşkilatı: Cumhurbaşkanı, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlıklardan oluşmaktadır (Gözler-Kaplan, 2018, s.136). Merkezi idarenin başkent teşkilatında ayrıca merkezi idare kuruluşlarına esas olarak görüş, öneri ve düşünce bildirmek üzere kurulmuş ancak bu faaliyetlerinin dışında karar alma yetkileri de bulunan yardımcı kuruluşlar bulunmaktadır (Yıldırım ve Karan, 2009, s.84). Başkentteki yardımcı kuruluşlardan bazıları şunlardır: Danıştay, Sayıştay, Milli Güvenlik Kurulu, ve Yüksek Askeri Şuradır (Gözler-Kaplan, 2018, s.160).

Yerinden Yönetim İlkesi ve İdareleri

Yerinden yönetim (adem-i merkeziyet) ilkesi merkezden yönetim ilkesinden farklı olarak bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzelkişilerince örgütlenip yürütülmesini ifade eder (Günday, 2011, s.70). Merkezden yönetim idareleri yerinden yönetim idareleri üzerinde idarenin bütünlüğü ilkesi gereğince idari vesayet yetkilerine sahiptir. Gerçekten de Anayasa gereğince idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir (madde 123/1). Anayasa’daki düzenlemede yer alan kanuni idare ilkesi gereğince idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenlenmesi gerekir. Söz konusu düzenlemede ayrıca idarenin bütünlüğü ilkesi de düzenlenmiştir. İdarenin bütünlüğünü sağlayan iki hukuki mekanizma vardır. Bunlar hiyerarşi ve idari vesayettir. Hiyerarşi aynı tüzel kişilik içinde bütünlüğü sağlar.İdari vesayet ise merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla sahip olduğu kanun koyucu tarafından öngörülen yetkilerdir.

Yerinden yönetim ilkesinin iki uygulaması bulunmaktadır. Yerinden yönetimin belli bir coğrafi alan esas alınarak uygulanmasıyla oluşan idareler yerel yönetimler ya da Anayasa’daki ifadesiyle mahallî idareler olarak adlandırılmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinde mahallî idareler; il, belediye ve köy halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olarak tanımlanmıştır. Bu düzenlemeden hareketle yerel yönetimlerin türlerinin sayı bakımından, görev ve yetkilerinin ise yer ve konu bakımından sınırlı olduğu söylenebilir. Şöyle ki yerel yönetimlerin görev ve yetkileri belli bir coğrafi alanla sınırlı olduğu gibi konu bakımından da mahallî müşterek ihtiyaçlarla sınırlandırılmıştır. Ayrıca anayasa koyucu yerel yönetimlerin türlerini de il, belediye ve köy olarak belirlemek suretiyle sınırlamıştır. Bununla birlikte yine anayasa koyucu büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri oluşturmak konusunda kanun koyucuya izin vermiş, kanun koyucu da büyükşehir belediyeleri kurulabilmesini mümkün kılmıştır. Yerel yönetim türü olarak il idaresi, merkezi idarenin taşra örgütünden ayırdedebilmek için il özel idaresi olarak adlandırılmaktadır. İl özel idaresinin organları vali, il genel meclisi ve il encümenidir (5302 sayılıİl Özel İdaresi Kanunu, madde 3/b). Belediye idaresinin organları, belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümenidir (5393 sayılı Belediye Kanunu, madde 3/b). Köy ise muhtar, köy derneği ve köy ihtiyar meclisi organlarından oluşan yerel yönetimdir. Belirtmek gerekir ki belediye sınırları içinde kurulan ve organları seçimlerle oluşan mahallerin ise tüzelkişiliği bulunmamaktadır (Günday, 2011, s.508).

Yerinden yönetimin hizmet esas alınarak uygulanması halinde oluşan yerinden yönetim idareleri, hizmet yerinden yönetim kuruluşları ya da kamu kurumları olarak adlandırılmaktadır (Gözler-Kaplan, 2018, s.179). Kamu kurumları kamu tüzelkişiliğine sahip, karar alma, bütçe, personel ve malvarlığı bakımlarından özerkliğe sahip olmakla birlikte merkezi idarenin vesayet denetimine tabi, özgülendikleri amaç doğrultusunda faaliyette bulunan uzman kamu tüzelkişileridir (Günday, 2011, ss.533-534; Gözler- Kaplan, 2018, ss.203-208). Çeşitli açılardan sınıflandırılan kamu kurumları faaliyet konuları bakımından, idari kamu kurumları (Örn.Karayolları Genel Müdürlüğü ve Vakıflar Genel Müdürlüğü), iktisadi kamu kurumları (KİT'ler), sosyal kamu kurumları (Örn. Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu), bilimsel teknik ve kültürel kamu kurumları (Örn. Üniversiteler, TÜBİTAK) ile düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları (Örn. Sermaye Piyasası Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ve Rekabet Kurumu) olmak üzere beş başlık altında ele alınabilir (Gözler-Kaplan, 2018, s.214-224).

Hizmet yerinden yönetim idarelerinin bir başka türünü, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları oluşturmaktadır. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları doğrudan Anayasa’da düzenlendiğinden ve kamu tüzelkişiliğine sahip oldukları belirtildiğinden (madde 135) anayasal nitelikteki hizmet yerinden yönetim idareleridir. Barolar, tabip odaları, mühendis ve mimar odaları, ticaret ve sanayi odaları kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına örnek olarak verilebilir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak ve geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü hâkim kılmak, meslek disiplini ve ahlakını korumak amacıyla kanunla kurulurlar. Bu kuruluşların organları yargı gözetimi altında kendi üyeleri tarafından seçilir. Bir mesleğin icrası için kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşuna üyelik zorunludur. Bu zorunluluk sadece kamu kurum ve kuruluşları ile KİT’lerde asli ve sürekli görevlerde çalışanlar için aranmamaktadır. Örneğin avukatlık mesleğini serbest meslek faaliyeti olarak icra edebilmek için kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olan baroya üyelik zorunlu iken bir kamu kurumunda avukatlık hizmetleri sınıfında istihdam edilen avukat için baroya üye olma zorunluluğu aranmamaktadır. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bütçelerinin uygulanması sonrasında denetimi ve organlarının geçici olarak görevlerinden uzaklaştırılması konularında merkezi idarenin vesayet denetimine tabidirler (Günday, 2011, ss. 567-568).

Fonksiyonel anlamda idare kavramı ile idarenin faaliyetleri esas alınarak idare hukukunun konusu belirlenir. İdarenin yerine getirdiği işlev ya da üstlendiği faaliyetler idare işlevi (Yıldırım, 2017, s.68) ya da idari fonksiyon olarak adlandırılır (Gözler-Kaplan, 2018, s.10-11). İdari fonksiyon olumsuz bir şekilde kısaca yasama, yargı ve yürütme işlevleri dışında kalan tüm kamusal faaliyetler olarak tanımlanmaktadır (Erkut, 1990, ss.63-64). Ancak belirtildiği üzere idare, organik olarak yürütme organının içinde yer almaktadır ve Cumhurbaşkanı, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlıklar aynı zamanda merkezi idare teşkilatında yer almaktadırlar. Dolayısıyla fonksiyonel anlamda idarenin belirlenmesinde yürütmenin her türlü işleminin idari fonksiyona dâhil olup olmadığının ele alınması gerekmektedir. Yürütme organının hükümet fonksiyonu kapsamında üstlendiği salt siyasal nitelikli işlevleri, idari fonksiyon kapsamında kabul edilmezler. Örneğin Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların Cumhurbaşkanınca atanması ve görevden alınması, Cumhurbaşlkanının TBMM tarafından kabul edilen kanunu bir kez daha görüşülmek üzere geri göndermesi, Cumhurbaşkanının TBMM seçimlerinin yenilenmesine karar vermesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesinde dava açması ve yürütme organının başka devletlerle olan ilişkiler çerçevesinde yaptığı işlemler (Gözler-Kaplan, 2018, ss.23-24). Yürütme organının siyasal nitelikte olmayan faaliyetleri idari fonksiyonun konusunu oluşturduğu gibi yasama ve yargı organlarının bazı işlemleri de idari fonksiyonun konusunu oluştururlar.

Yasama organının geleneksel işlevleri yasa yapmak, devlet bütçesini kesinleştirmek ve hükümeti denetlemektir (Yıldırım, 2017, s.68). Ancak yasama organının yaptığı bazı işlemler yasama fonksiyonu çerçevesinde yaptığı işlemler olarak kabul edilmeyip idari işlemler olarak kabul edilirler. Örneğin TBMM Başkanlık Divanı’nın yaptığı düzenleyici işlemler, TBMM’nin bazı kurullarına üye seçme işlemleri, milli saraylara ilişkin işlemleri ya da personele ilişkin işlemleri, Meclis Başkanlığının Meclisin bina, tesis ve arazisine ilişkin kolluk ve yönetim hizmetlerine ilişkin işlemleri ile Sayıştay, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) üyelerinin seçimi idari fonksiyon kapsamında yapılan idari işlemlerdir (Yücel, 2004, ss.5-14).

Yargısal fonksiyon ise yargı organlarının yargısal usullerle bir uyuşmazlık ya da bir hukuka aykırılık iddiası konusunda verdiği kararlardır (Yıldırım, 2017, s.70; Erkut, 1990, s.78). Ancak yargı organlarının tüm işlemleri yargısal nitelikte değildir. Örneğin adli yargı adalet komisyonlarının yargıda çalışan görevlilerin özlük haklarına ilişkin işlemleri, yüksek mahkemelerin üyelerinin dairelerinin değiştirilmesi yönündeki işlemleri (Yıldırım, 2011, s.64), yazı işlerine, yargı organlarının iç çalışma düzenlerine ve yüksek mahkemelerin dairelerin görev dağılımına ilişkin işlemleri (Gözler-Kaplan, 2018, s.21-22) idari fonksiyon çerçevesinde yapılan idari işlemlerdir.

Belirtmek gerekir ki idari fonksiyon kavramının ortaya konulup idare dışında yürütme, yasama ve yargı organlarının yaptıkları bazı işlemlerin idari işlem olarak nitelenmesi bu işlemlerin yargısal denetimini mümkün kılarak hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırmaktadır (Yıldırım, 2011, s.66; Yücel, 2004, s.15).

Tüm bu açıklamalardan sonra idari fonksiyon kavramı; yasama ve yargı fonksiyonları ile yürütme organının siyasi nitelikteki işlevleri dışında kalan, toplumun günlük yaşamını sürdürebilmesi için kamu yararı amacıyla devlet tarafından üstlenilen tüm kamusal faaliyetler olarak tanımlanabilir (Günday, 2011, s. 14; Gözler-Kaplan, 2018, s.26).

İdari Fonksiyonun Özellikleri

Amacı Kamu Yararını Geçekleştirmektir

Konusu devlet tarafından yerine getirilen kamusal nitelikte faaliyetler yani kamu hizmeti olan idari fonksiyonun amacı kamu yararının sağlanmasıdır. Gerçekten de özel hukuk kişileri, kazanç başarı gibi kişisel bir amacın ya da çıkarın sağlanması için gerçekleştirilirken idari fonksiyon, toplumun günlük yaşamını sürdürebilmek için gereken ihtiyaçların karşılanması amacıyla yerine getirilir (Günday, 2011, s. 16; Gözler-Kaplan, 2018, s.25). Örneğin idarenin kamu hizmetlerini yerine getirmede ihtiyaç duyduğu taşınmazların edinimi için idareye tanınan kamulaştırma yetkisinin amacının kamu yararı olduğu doğrudan Anayasa’da düzenlenmiştir (madde 46/1). İdare tarafından üstlenilen faaliyetlerde amaç kamu yararının sağlanmasından başka bir amaç ise örneğin kâr elde etmekse bu faaliyetler, kamusal nitelikte olmadığından kamu hukuku kurallarına değil özel hukuk kurallarına tabi tutulmaktadırlar (Gözübüyük ve Tan, 2006, s.637).

İdari İşlemlerle Yerine Getirilir

İdari fonksiyon idari işlemler yapmak suretiyle yerine getirilir. İdari işlemler idarenin ve diğer devlet organlarının idari fonksiyon kavramı kapsamında yaptıkları işlemlerdir. Belirtmek gerekir ki idarenin yaptığı her türlü işlem, idari işlem olarak nitelendirilemez. İdare tarafından yapılmakla yani idarenin işlemleri arasında yer almakla birlikte idarenin özel hukuka tabi işlemleri idari işlem olarak kabul edilmezler. İdari işlemlerin büyük bir kısmı tek yanlıdır. Yani ilgilinin rıza ve muvafakati aranmaksızın ilgilisi hakkında hüküm ve sonuç doğururlar. İdarenin tek yanlı işlemleri düzenleyici idari işlemler ve bireysel idari işlemler (idari kararlar, birel idari işlemler olarak da adlandırılmaktadır) olarak ikiye ayrılmaktadır (Günday, 2011, ss.121-122; Gözler, 2011, s.263). Düzenleyici idari işlemler idarenin Anayasa ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla düzenleme yetkisine dayanarak genel ve soyut normlar koyan işlemleridir. Anayasa’da düzenlenen tüzük (madde 115) ve yönetmelikler (madde 124) idarenin düzenleyici işlemlerindendir. İdare genel düzenleme yetkisine dayanarak Anayasa'da öngörülen düzenleyici işlemler dışında genelge, tamim, sirküler gibi çeşitli adlarla başka düzenleyici işlemler de yapabilir (Günday, 2011, s.226; Gözler-Kaplan, 2018, s.412). Bireysel idari işlemler ise belli kişi ve durumlara ilişkin olarak idarenin tek yanlı irade açıklamasıyla yeni hukuki durumlar yarattığı, mevcut hukuki durumu değiştirdiği ya da kaldırdığı işlemlerdir. Tek yanlı olarak yapılan bireysel idari işlemler kamu gücü ayrıcalığı niteliğinde olan hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. Hukuka uygunluk karinesi, hukuka uygun varsayılan bireysel idari işlemlerin araya hukuka uygun olduklarına ilişkin yargı kararı girmeksizin ilgili hakkında etkili olmasını ifade eder. Hukuka uygunluk karinesinin bir sonucu olarak idari işlemlere karşı iptal davası açılması işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdari işlemin yürütülmesinin durdurulması için mahkemenin yürütmenin durdurulması kararı vermesi gerekmektedir (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 27). İdari işlemlerin araya yargı kararı girmeksizin ilgililer hakkında uygulanacak olması, idari işlemlerin yargısal denetime tabi olmadıkları anlamına gelmemektedir (Günday, 2011, ss.123-126; Gözler-Kaplan, 2018, s.255). Nitekim hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu Anayasa’nın 125. maddesinde düzenlenmiştir. Ancak yine aynı düzenlemede ve başka düzenlemelerde bazı idari işlemler yargı denetimi dışında bırakılmıştır. Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun verdiği meslekten çıkarma cezaları dışındaki kararları (madde 159/10), Yüksek Askeri Şura’nın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma işlemleri (madde 125/2) ile Silahlı Kuvvetler personeli hakkındaki disiplin cezaları (129/4) yargı denetimi dışında bırakılmış idari işlemlerdir.

İdare tek yanlı idari işlemler dışında iki yanlı idari işlemler olan sözleşmelerle de üstlendiği işlevleri yerine getirir. Kamu hukuku kurallarına tabi idari sözleşmeler idari işlemler olarak kabul edilirlerken idarenin yaptığı özel hukuka tabi sözleşmeler idari işlem olarak nitelendirilemezler (Günday, 2011, s.183; Gözler, 2011, s.450). Gerçekten de kamu ihale sözleşmeleri, abonman sözleşmeleri, bayındırlık sözleşmeleri gibi kimi bazı sözleşmeler, idare tarafından yapılmakla birlikte özel hukuk kurallarına tabi olduklarından idari işlem değildirler (Gözler-Kaplan, 2018, s.421). İdari sözleşmeler ise idarenin taraf olduğu konusu kamu hizmetinin yürütülmesi ya da kamu hizmetinin yürütülmesine katılımın sağlanması olan ve idarenin özel hukuk sözleşmelerinde rastlanılmayan üstün yetki ve ayrıcalıklara sahip olduğu sözleşmelerdir. Örneğin kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, idari hizmet sözleşmeleri, mali iltizam ve kamu borçlanma sözleşmeleri idari sözleşmelerdir (Günday, 2011, ss.187-194; Gözler-Kaplan, 2018, s.428).

Kamu Gücü Kullanılarak Yerine Getirilir

İdareye kamu yararını gerçekleştirebilmesi için özel hukuk kişileri karşısında birtakım üstün yetki ve ayrıcalıklar tanınmıştır. Özel hukuku aşan bu yetki ve ayrıcalıklar kamu gücü ayrıcalıkları olarak ifade edilmektedir (Günday, 2011, s.16). Ancak belirtmek gerekir ki kamu yararını temsil eden idare her zaman üstün yetki ve ayrıcalıklara sahip olmayıp, özel hukukta rastlanılmayan bir takım kısıtlamalara ya da yükümlülüklere de tabidir. İdarenin sahip olduğu kamu gücü ayrıcalıklarına: kamulaştırma gibi tek yanlı işlem yapma yetkisi, re’sen icra yetkisi, hukuka uygunluk karinesi, idarenin mallarına tanınan kamu malı, personeline tanınan kamu görevlisi ve alacağına tanınan kamu alacağı statüsü örnek olarak verilebilir (Gözler-Kaplan, 2018, ss.54-55).

Süreklidir

İdari fonksiyonun sürekli olarak icra edilmesi gerekir. Bireylerle doğrudan ilişki içinde olan idarenin, üstlendiği görevleri yerine getirmesi için yasama ve yargı fonksiyonunun aksine bazı özel usuller gerçekleşmeden de harekete geçmesi mümkündür. Gerçekten de belli dönemlerde faaliyette bulunan yasama ve yargı fonksiyonlarının harekete geçmesi için örneğin yasama organı için bir kanun tasarı ve teklifinin olması ya da yargı için açılmış bir davanın varlığı gerekli iken sürekli şekilde icra edilen idari fonksiyon re’sen harekete geçer (Günday, 2011, ss.17-18; Gözler-Kaplan, 2018, s.25). İdari fonksiyonun sürekliliği, idari fonksiyonun konusunu oluşturan kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin de kaynağıdır. Bu ilke gereğince kamu hizmetleri ihtiyaç duyulduğu her an topluma sunulmalıdır. Hatta güvenlik, savunma, sağlık gibi kamu hizmetleri kesintisiz şekilde sunulması gereken kamu hizmetlerindendir. Bu ilke idare hukukunda mevcut bazı kuralların da kaynağını teşkil etmektedir. Örneğin kamu görevlilerine getirilen grev yasağı için geliştirilen argümanlardan biri kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesidir. Aynışekilde kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerinde geliştirilen öngörülemezlik kuramı, görevinden çekilen kamu görevlisinin yerine atanan kamu görevlisini veya vekili bir ay süreyle bekleme zorunluluğu (Günday, 2011, s.335; Gözler-Kaplan, 2018, s.488), kamu mallarında devir ve ferağ yasağı, idari sözleşmelerde sözleşmeci için getirilen birçok yükümlülük (Günday, 2011, s.335) ile kamu mallarının haczedilemezliği kuralı kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesine dayanmaktadır.

Kamu Hizmeti

Kamu hizmeti teorisi Fransa’da Blanco kararıyla ortaya çıkmış ve daha sonra içtihat ve öğreti tarafından sistematik hale getirilmiştir. Kamu Hizmeti ya da Bordeaux Okulu adı verilen Fransız Hukukçu Le´on Duguit tarafından kurulan okul, kamu hizmeti kavramını devletin varlık sebebi ve idare hukukunun uygulama alanını belirlemede ölçüt kavram olarak ele almıştır. (Karahanoğulları, 2002, ss. 90-92) Ancak belirtmek gerekir ki kamu hizmeti kavramı tanımlanması zor bir kavramdır. Kamu hizmetinin tanımlanmasındaki zorluk büyük ölçüde kamuya yararlı faaliyetlerin belirlenmesinden kaynaklanmaktadır. Kamu hizmeti kavramı kanun koyucu tarafından kamuya yararlı olarak kabul edilen, devlet veya diğer kamu tüzelkişilerince ya da bunların gözetim ve denetimi altında özel hukuk kişilerince yerine getirilen faaliyetler olarak tanımlanabilir (Günday, 2011, s.332). Bu tanımdan kamu hizmetinin amacının tatmininde kamu yararı olan bir ihtiyacın karşılanması olduğu ve kamu hizmetini kurma yetkisinin de kanun koyucuya ait olduğu sonuçları çıkarılabilir. Çalışma ve özel teşebbüs kurma özgürlüğünü (Anayasa, madde 48) kaldırdığı ya da sınırlandırdığı gerekçesiyle Anayasa’nın 13. maddesi gereğince kanunla kurulması gereken kamu hizmetleri kurulmasındaki usul izlenerek yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince kanun koyucu tarafından çıkarılacak kanunla kaldırılabilir (Günday, 2011, ss.333-334; Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.652-655).

Kolluk

Kolluk idarenin kamu düzeninin sağlanması amacıyla üstlendiği faaliyettir. Kolluk faaliyeti amaç unsurunu oluşturan kamu düzeni kavramı ile belirlenmektedir. Kamu düzeni kavramı ise unsurları esas alınarak ortaya konulmaktadır. Kamu düzeni kavramı Fransız Hukukçu Hauriou tarafından kısaca toplumun maddi ve dış düzeni olarak ifade edilmektedir (Hauriou, 2002, s.549). Bu çerçevede bireylerin ahlaki tutum ve davranışları dışa yansımadığı ve kamu düzeni için açık ve yakın bir tehdit oluşturmadığı sürece kolluk işlemlerine konu olamazlar (Onar, 1952, s.1060). Nitekim kamu düzeni kavramının güvenlik, dirlik ve esenlik ile genel sağlıktan oluşan klasik unsurları arasında genel ahlâk unsuru yer almaz. Ancak kamu düzeni kavramının genişleyen içeriğine yeni unsurlar eklenmiştir. Yeni unsurlar arasında sadece genel ahlâk yer almamakta bunun yanında insan onuru ve kamusal estetik amacıyla da kolluk işlemleri yapılabileceği kabul edilmektedir.

Kamu Görevlileri

Kamu görevlileri idarenin insan unsurunu oluşturur. İdarenin üstlendiği kamu hizmetleri kamu görevlileri eliyle yürütülür. Kamu görevlilerine ilişkin gerek Anayasa’da gerekse mevzuatta bir tanımlama getirilmemiş olmakla birlikte memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yerine getirecekleri görevin niteliği belirlenmiştir (madde 128/1). Buna gore “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür”.

Kamu görevlileri kavramının kapsamının belirlenmesi başta ceza hukuku olmak üzere birçok açıdan önem arz etmektedir. Zira kamu görevlileri bu statü gereği bir takım haklara, yükümlülüklere ya da özel hukuk kişilerinden farklı kurallara tabidirler. Örneğin kamu görevlilerinin bazı görev suçları nedeniyle yargılanmaları için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanmaları Hakkında Kanun gereğince idari mercilerden izin alınması gerekir, kamu görevlilerine karşı işlenen suçlara daha ağır cezalar uygulanır, kamu görevlilerinin görevleri nedeniyle üçüncü kişilere verdikleri zararların tazmini için açılacak davalar idare aleyhine açılır, kamu görevlilerinin grev yapmaları yasaktır, bazı kamu görevlilerinin siyasi partilere üye olmaları yasaklanmıştır.

Kamu görevlileri dar ve geniş anlamda iki şekilde tanımlanmaktadır. Belirtmek gerekir ki kamu görevlileri ne şekilde tanımlanırsa tanımlansın Anayasa’nın yukarıda belirtilen hükmünde de açıkça düzenlendiği üzere mutlaka bir kamu tüzelkişiliği bünyesinde istihdamı gerekir. Dar anlamda kamu görevlisi devletin siyasal yapısını oluşturan organlardaki görevliler ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışanlar dışında kalan personeldir. Geniş anlamda kamu görevlileri ise kamu tüzelkişileri bünyesinde ve devletin tüm organlarında görev yapanları kapsamaktadır (Günday, 2011, s.580). Anayasa’daki hüküm gereğince ve yaptıkları görevin niteliği dikkate alındığında memurların kamu görevlisi olduğu açıktır. Memurlar dışındaki diğer kamu görevlileri ise kendi özel kanunlarına göre asli ve sürekli nitelikte görev ifa eden yükseköğretim personeli, hâkimler ve savcılar ile askeri personeldir (Günday, 2011, s.585). Devlet Memurları Kanunu’nda (4. madde) memurlar dışında öngörülen diğer istihdam türlerinin kamu görevlisi sayılıp sayılmayacağı tartışmalıdır. Diğer istihdam türlerinden işçiler özel hukuk hükümlerine tabi olduklarından kamu görevlisi sayılmamakta, sözleşmeli personel özellikle de kadro karşılık gösterilmek suretiyle istihdam olunan sözleşmeli personel kamu görevlisi sayılmaktadır (Günday, 2011, s.588; Gözler-Kaplan, 2018, s.565; Gözübüyük ve Tan, 2006, s.889).

Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile idare arasındaki ilişki statüter ilişkidir. Yani memurlar ve diğer kamu görevlilerinin içinde bulundukları hukuki durum tarafların karşılıklı olarak kapsamını belirledikleri sözleşmeyle değil önceden kanunlarla ve düzenleyici işlemlerle belirlenmiştir (Gözler- Kaplan, 2018, s.566; Yayla, 2009, s.283). Nitekim Anayasa’da kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır (madde 128/2). Anayasa’daki bu hüküm doğrultusunda 657 sayılı Kanun memurların atanmalarından memurluk statüsünün sona ermesine kadarki süreç içinde memurluk mesleğine ilişkin tüm konuları düzenleyen genel kanun niteliğindedir. Son olarak belirtmek gerekir ki kanunla düzenlenme zorunluluğuna ilişkin istisna; 2010 yılında gerçekleşen Anayasa değişikliği ile (7.5.2010 tarih 5982 sayılı Kanun’un 12. maddesi) kamu görevlilerine tanınan toplu sözleşme hakkı çerçevesinde malî ve sosyal haklara ilişkin yapılan toplu sözleşme hükümleridir. Söz konusu Anayasa değişikliği ile 128. maddenin 2. fıkrasına malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu cümlesi eklenmek suretiyle kanunla düzenlenme zorunluluğuna istisna getirilmiştir. Bunun dışında Anayasa'da üst derece kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar (madde 104/9) ile Devlet Denetleme Kurulu üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin (madde 108/4) Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği öngörülmek suretiyle kanunla düzenleme zorunluluğuna yeni istisnalar getirilmiştir.

Kamu Malları

Kamu malları kamu hizmetlerinin yürütülmesi için idarenin ihtiyaç duyduğu taşınır ve taşınmaz mallara tanınan statüdür. İdarenin mülkiyetinde bulunmakla birlikte kamunun kullanımına ya da kamu hizmetine tahsis edilmemiş mallar idarenin özel malları olarak kabul edilir ve bu mallar kamu malı statüsünde değildirler. İdarenin özel malları kural olarak özel hukuk kurallarına tabidir ve bu mallardan kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir (Gözler-Kaplan, 2018, s.618; Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.1035- 1037; Yayla, 2009, s.316; Gülan, 2002, s.592).

Kamu tüzelkişilerine ait malların kamu malı statüsünü kazanabilmesi için tahsis işlemi ile kamu yararına özgülenmesi gerekmektedir. Kamu yararına tahsis ya kamunun doğrudan kullanımına ya da kamu hizmetine tahsis suretiyle iki şekilde gerçekleşebilir. Kamu malları değişik açılardan sınıflandırılmaktadır. Tahsis amaçlarına göre ise kamu malları: sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları olarak üçe ayrılmaktadır (Gözler-Kaplan, 2018, s.619; Yayla, 2009, s.316 ve 329; Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.1037-1038; Gülan, 2002, s.593). Sahipsiz mallar, doğal nitelikleri gereği herkesin kullanımına açık olan dağlar, denizler, kıyılar gibi kamu mallarıdır. Nitekim Anayasa’da kıyıların (madde 43) ve tabiî servet ve kaynakların (madde 168) devletin hüküm ve tasarrufu altında oldukları düzenlenmiştir. Türk Medeni Kanunu’nun 715. maddesinde de sahipsiz yerler ile yararı kamuya ait malların, devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu ve aksi ispatlanmadıkça, yararı kamuya ait sular ile kayalar, tepeler, dağlar, buzullar gibi tarıma elverişli olmayan yerler ve bunlardan çıkan kaynakların, kimsenin mülkiyetinde olmadığı ve hiçbir şekilde özel mülkiyete konu olamayacağı düzenlenmiştir. Orta malları ise doğal nitelikleri ya da örf ve adet veya tahsis gereğince herkesin kullanımına açık olan yollar, meydanlar, pazar yerleri, parklar gibi mallardır. Hizmet malları ise kamu hizmetine hizmetin parçasını oluşturacak şekilde özel olarak düzenlenmiş kamu hizmetine özgülenmiş okul, hastane, üniversite, cezaevi gibi mallardır (Gözler-Kaplan, 2018, s.620; Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.1039-1041; Gülan, 2002, ss.593-598).

Kamu malları özel bir hukuki rejime ve özel hukukta rastlanmayacak bir takım kısıtlamalara tabidir. Bu kısıtlamalar kamu mallarını idareye ve/veya üçüncü kişilere karşı korumaya yöneliktir. Bu çerçevede kamu malları devredilemez, zamanaşımı ile kazanılamaz, haczedilemez, kamulaştırılamaz, üzerinde sınırlı ayni haklar tesis edilemez ve kamu mallarının tapuya tescil zorunluluğu yoktur (Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.1053-1087; Gözler-Kaplan, 2018, s.628-634; Gülan, 2002, ss.608-618).

Kamu malları konusunda değinilmesi gereken son husus kamu mallarından yararlanmaya ilişkindir. Kamu mallarından yararlanmanın hukuki rejimi yararlanılan malın türüne ve yararlanma biçimine göre değişmekte olup, kamu mallarından iki şekilde yararlanmak mümkündür. Bunlar genel yararlanma ve özel yararlanmadır. Burada hemen belirtmek gerekir ki hangi tür yararlanma olursa olsun kamu mallarından yararlanma hiçbir şekilde tahsis amacına aykırı olamaz. Kamunun ortak kullanımına ayrılmışolan kamu mallarından yararlanma genel yararlanmadır. Genel yararlanmada kural olarak serbestlik, eşitlik ve bedelsizlik ilkesi geçerlidir. Özel yararlanma ise kamu mallarından bireyselleştirilmiş bir hukuki durum aracılığıyla kişi ya da kişilerin başkalarının yararlanmasını da ortadan kaldırabilecekşekilde yararlanmasının ifade eder. Özel yararlanma tahsis amacı doğrultusunda ise özel kural yararlanma, tahsis amacına uygun olmamakla birlikte bağdaşabilir nitelikte ise özel istisnai yararlanma olarak adlandırılmaktadır. Örneğin pazar yerlerinden, otogarlardan yararlanmak özel kural yararlanma, kaldırımdaki büfeler özel istisnai yararlanmadır. Özel yararlanma geçicidir, izne tabidir ve bu yararlanma karşılığında bedel alınır (Gözübüyük ve Tan, 2006, ss.1089-1101; Gülan, 2002, ss.623-641).

İDARENİN DENETLENMESİ

Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kamu gücü ayrıcalıkları kullanan idarenin denetlenmesi gerekmektedir. İdareye uygulanan denetim çeşitli ayrımlara tabi tutulabilir. Bunlar denetimin yapıldığı zamana göre: ön, anında ve sonradan denetim, denetimin kapsamına göre: hukuka uygunluk, performans denetimi ile mali denetim, denetimin idarece ya da başka bir kuruluş tarafından yapılmasına göre: iç ya da dış denetimdir (Yıldırım, 2017, s.3-4). Denetimi yapanlar esas alındığında ise idarenin denetimi, yargısal ve yargı dışı yollarla denetim üst başlıkları altında ele alınabilir. Hukuk devleti ilkesi gereği olarak idarenin yargısal denetime tabi olması bir zorunluluktur. Nitekim Anayasa’nın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açık olduğu düzenlendikten başka idarenin eylem veya işlemi nedeniyle zarara uğrayanların zararından devletin sorumlu olduğu da düzenlenmiştir. İdarenin hukuka uygun hareket etmesi için yargısal denetimden başka yollarla da denetlenmesi söz konusudur.

İdarenin Yargı Dışı Yollarla Denetlenmesi

İdarenin yargı dışı yollarla denetlenmesi, denetleyenler esas alındığında siyasal denetim, idari denetim ve kamuoyu denetimi (Yıldırım, 2011, s.4) başlıkları altında ele alınabilir.

Siyasal Denetim

Siyasal denetim Türkiye Büyük Millet Meclis (TBMM) tarafından gerçekleştirilen denetimdir. Merkezi idare içinde yer alan yürütme organı TBMM tarafından Anayasa’da öngörülen yazılı soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması yollarıyla denetlendiği gibi merkezi idare dışında yer alan idareler de TBMM tarafından komisyonlar aracılığıyla doğrudan denetlenmektedir. TBMM kendisine bağlı kuruluşlar aracılığıyla idareyi dolaylı olarak da denetlemektedir.

Doğrudan Denetim

Doğrudan denetimin konusu idareler merkezi idare ve diğer kamu tüzel kişileridir. TBMM, Anayasa’da bilgi edinme ve denetim yolları başlığı altında öngörülen (madde 98) yazılı soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması yolları ile esas itibariyle merkezi idarede yer alan başbakan, bakanlar ve bakanlar kurulunu denetler.

Yazılı soru, yazılı olarak en geç onbeş gün içinde cevaplanmak üzere milletvekillerinin, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı olarak soru sormalarından ibarettir. Meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan incelemedir. Genel görüşme ise toplumu ve devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun, TBMM Genel Kurulunda görüşülmesidir. Meclis soruşturması ise Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında 106. maddenin beşinci, altıncı ve yedinci fıkraları uyarınca yapılan soruşturmadır.

TBMM tarafından komisyonlar aracılığıyla yapılan denetim de bir diğer doğrudan denetim yoludur. TBMM İçtüzüğü gereğince (madde 20) TBMM bünyesinde kurulan ihtisas komisyonlarından Dilekçe Komisyonu ile İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu idarenin bütününe yönelik olarak denetimde bulunan komisyonlardır. Dilekçe Komisyonu vatandaşlara ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla yabancılara tanınan dilekçe hakkı (Anayasa, madde 74) gereğince TBMM’ye yapılan başvuruları inceleyen komisyondur. Dilekçe hakkı, başvuranların sadece kendisi ile değil kamu ile ilgili dilek veşikâyetlerini de içermektedir. TBMM Başkanlığına verilen dilekçeler İçtüzükte gösterilen esaslar dâhilinde görüşülür ve kesinleşen Komisyon kararları dilekçe sahiplerine ve ilgili bakanlıklara bildirilir (içtüzük, madde 119). Bakanların, Komisyon kararları hakkında yaptıkları işlemleri en geç otuz gün içinde, Komisyon Başkanlığına yazıyla bildirme yükümlülükleri vardır (içtüzük, madde 120). Dilekçe Komisyonu Genel Kurulu’nun bakanlarca yapılan veya yapılmayan bildirimlerden gerekli gördüklerini TBMM’de görüşülmesini isteme yetkisi vardır. Komisyonun bakanları işlem yapmaya zorlama yetkisi bulunmamakla birlikte konunun TBMM’de görüşülmek suretiyle kamuoyuna taşınmasını sağladığından idarenin denetlenmesinde önemli bir işleve sahip olabilmektedir (Yıldırım, 2017, s.11).

İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu ise insan hakları ihlalleri ile ilgili olarak başvuru üzerine ya da kendiliğinden inceleme yapan komisyondur. İdare, başta kolluk faaliyetleri olmak üzere bireylerin temel hak ve özgürlüklerini sınırlayıcı işlem yapma ve eylemlerde bulunma yetkisi ile donatılmıştır. İdarenin hukuka aykırı işlem ve eylemleri neticesinde insan hakları ihlallerinde bulunma tehlikesi her zaman mevcuttur.

Dolaylı Denetim

TBMM, Sayıştay ve Kamu Denetçiliği Kurumu aracılığıyla idareyi dolaylı olarak denetleme yetkisine sahiptir. Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir, gider ve mallarını TBMM adına denetlemek, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli anayasal bir kuruluştur (Anayasa, madde 160). Sayıştay’ın başkan ve üyeleri TBMM tarafından seçilmektedir.

Kamu Denetçiliği Kurumu ise 2010 yılında gerçekleştirilen Anayasa değişikliği ile öngörülmüşanayasal bir kuruluştur. Anayasa’nın 74. Maddesinin başlığı değiştirilmek suretiyle eklenen fıkralar ile Kamu Denetçiliği Kurumunun TBMM’ye bağlı olduğu, Kamu Başdenetçisinin TBMM tarafından seçilme usulü düzelenmiş, Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluş ve görevleri yasa koyucuya bırakılmıştır. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununda Kurumun, idarenin işleyişi ile ilgilişikayetler üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevli olduğu düzenlenmiştir.

İdari Denetim

İdari denetimin başlıca araçları hiyerarşi ve idari vesayettir. Yukarıda açıklandığı üzere hiyerarşi aynı tüzelkişilik içinde ast-üst ilişkisi içinde idarenin denetlenmesi yoludur. İdari vesayet ise merkezi idarenin yerinden yönetim idareleri üzerindeki ya da yerinden yönetim idarelerinin kendi aralarındaki denetim yetkisidir.

Cumhurbaşkanlığına bağlı olan Devlet Denetleme Kurulu (Yıldırım, 2017, s.15), insan hakları kurulları, teftiş kurulları ya da Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulunca yapılan denetimler de idari denetimin diğer yollarıdır (Gözler-Kaplan, 2018, ss.742-743).

Kamuoyu Denetimi

Bireyler ve örgütler de temel hak ve özgürlüklerini kullanmak suretiyle idarenin hukuka uygun hareket etmeleri üzerinde etkili olabilirler. Kamuoyu denetimi: seçme (yerel yönetimlerin karar organlarının seçimlerle belirlenmesi, yasama organı üyelerinin seçimlerle belirlenmesi ve bu seçimler neticesinde yürütme organının şekillenmesi, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yönetim organlarının seçilmesi), bilgi edinme, dilekçe ve toplantı ve gösteri yürüyüşleri haklarının kullanılması ile gerçekleşmektedir (Yıldırım, 2017, ss.5-10).

İdarenin Yargısal Denetimi

İdarenin yargısal denetimi, adli idare sisteminin uygulandığı Anglo-Sakson ülkelerinde genel mahkemelerde gerçekleştirilirken, idari rejimin uygulandığı Türkiye’nin de dahil olduğu kara Avrupasında genel mahkemelerden ayrı bir yargı düzeninde, idari yargıda gerçekleştirilmektedir (Gözler- Kaplan, 2018, s.748). Türkiye’de idari yargı örgütlenmesi üç dereceli olup; ilk derece mahkemeleri idare ve vergi mahkemeleri ile Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinde sayılan uyuşmazlıklar için Danıştay Dava Daireleridir. İstinaf mercii bölge idare mahkemeleri ile temyiz mercii Danıştay’dır.

İdari yargıda iptal davası ve tam yargı davası olmak üzere iki dava türü bulunmaktadır. İdari sözleşmelere ilişkin davalar da İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (madde 2/c) ayrı bir dava türü olarak düzenlense de sözleşmelere karşı açılacak davaların da iptal ya da tam yargı davası olarak açılması nedeniyle ayrı bir dava türü olarak kabul edilmemektedir (Yıldırım, 2017, s.97). İptal davası idari işlemlere karşı hukuka aykırılık iddiasıyla açılan davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/a).İptal davalarıyla idarenin yapacağı bireysel ve düzenleyici işlemlerin hukuka uygunlukları denetlenmek ve hukuka aykırı işlemleri iptal edilmek suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır. Nitekim idarenin yargısal yolla denetlenmesi ve bu çerçevede özel olarak iptal davaları, hukuk devleti kavramının sadece bir unsuru olarak değil onunla eşanlamlı olarak ele alınmış, hukuk devleti, idare hukuku ve idari yargı arasında özdeşlik kurulmuştur (Özay, 2002, s.17). İptal davası açmak için menfaat ihlali koşulunun yeterli sayılması ve menfaatin geniş yorumlanması halinde idarenin yargısal yolla hukuka uygun hareket edip etmediğinin denetlenmesinin kolaylaştırılması suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır (Özay, 2010, s.152). Ayrıca iptal davası sonucu verilen iptal kararlarının geriye yürüyerek hukuka aykırı işlemi yapıldığı andan itibaren hükümsüz kılması ve düzenleyici işlemlere karşı verilen iptal kararlarının üçüncü kişileri de etkilemesi hukuk devleti ilkesine etkinlik kazandıran diğer özellikler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bununla birlikte idari işlemler başlığında ele alındığı üzere anayasa koyucunun iradesiyle hukuk devleti ilkesine aykırı şekilde bazı işlemlere karşı iptal davası yolu kapatılmak suretiyle iptal davasının etkinliği azaltılmıştır.

Tam yargı davaları ise idari işlem ya da eylemlerden dolayı kişisel hakkı zarara uğrayanların açtıkları idari davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/b). Tam yargı davası açabilmek için iptal davasında olduğu gibi menfaat ihlali yeterli sayılmamakta, bir hakkın ihlal edilmesi gerekmektedir. Tam yargı davası hakkın yerine getirilmesi ya da uğranılan zararların tazmini olarak tanımlansa da (Gözübüyük ve Tan, 1999, s.611) uygulamada idarenin ihlal edilen hakkın yerine getirilmesine değil verdiği zararların tazminine mahkûm edildiği tazminat davaları olarak karşımıza çıkmaktadır (Yıldırım, 2017, s.109). İdarenin mali sorumluluğu, kusurlu hareket etmesi halinde hizmet kusuruna ya da hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kusuru olmasa dahi kimi durumlarda verdiği zararlardan sorumlu tutulmasını içeren kusursuz sorumluluk esasına dayanmaktadır.

Türkiye’de idari yargı örgütlenmesi üç dereceli olup; ilk derece mahkemeleri idare ve vergi mahkemeleri ile Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinde sayılan uyuşmazlıklar için Danıştay Dava Daireleridir. İstinaf mercii bölge idare mahkemeleri ile temyiz mercii Danıştay’dır.

İdari yargıda iptal davası ve tam yargı davası olmak üzere iki dava türü bulunmaktadır. İdari sözleşmelere ilişkin davalar da İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (madde 2/c) ayrı bir dava türü olarak düzenlense de sözleşmelere karşı açılacak davaların da iptal ya da tam yargı davası olarak açılması nedeniyle ayrı bir dava türü olarak kabul edilmemektedir (Yıldırım, 2017, s.97). İptal davası idari işlemlere karşı hukuka aykırılık iddiasıyla açılan davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/a).İptal davalarıyla idarenin yapacağı bireysel ve düzenleyici işlemlerin hukuka uygunlukları denetlenmek ve hukuka aykırı işlemleri iptal edilmek suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır. Nitekim idarenin yargısal yolla denetlenmesi ve bu çerçevede özel olarak iptal davaları, hukuk devleti kavramının sadece bir unsuru olarak değil onunla eşanlamlı olarak ele alınmış, hukuk devleti, idare hukuku ve idari yargı arasında özdeşlik kurulmuştur (Özay, 2002, s.17). İptal davası açmak için menfaat ihlali koşulunun yeterli sayılması ve menfaatin geniş yorumlanması halinde idarenin yargısal yolla hukuka uygun hareket edip etmediğinin denetlenmesinin kolaylaştırılması suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır (Özay, 2010, s.152). Ayrıca iptal davası sonucu verilen iptal kararlarının geriye yürüyerek hukuka aykırı işlemi yapıldığı andan itibaren hükümsüz kılması ve düzenleyici işlemlere karşı verilen iptal kararlarının üçüncü kişileri de etkilemesi hukuk devleti ilkesine etkinlik kazandıran diğer özellikler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bununla birlikte idari işlemler başlığında ele alındığı üzere anayasa koyucunun iradesiyle hukuk devleti ilkesine aykırı şekilde bazı işlemlere karşı iptal davası yolu kapatılmak suretiyle iptal davasının etkinliği azaltılmıştır.

Tam yargı davaları ise idari işlem ya da eylemlerden dolayı kişisel hakkı zarara uğrayanların açtıkları idari davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/b). Tam yargı davası açabilmek için iptal davasında olduğu gibi menfaat ihlali yeterli sayılmamakta, bir hakkın ihlal edilmesi gerekmektedir. Tam yargı davası hakkın yerine getirilmesi ya da uğranılan zararların tazmini olarak tanımlansa da (Gözübüyük ve Tan, 1999, s.611) uygulamada idarenin ihlal edilen hakkın yerine getirilmesine değil verdiği zararların tazminine mahkûm edildiği tazminat davaları olarak karşımıza çıkmaktadır (Yıldırım, 2017, s.109). İdarenin mali sorumluluğu, kusurlu hareket etmesi halinde hizmet kusuruna ya da hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kusuru olmasa dahi kimi durumlarda verdiği zararlardan sorumlu tutulmasını içeren kusursuz sorumluluk esasına dayanmaktadır.

Bir faaliyetin kamu hizmeti olarak nitelenmesi halinde faaliyetin belli ilkeler dâhilinde yürütülmesi gerekir. Kamu hizmetinin yürütülmesine egemen ilkeler süreklilik ve düzenlilik, değişkenlik, bedelsizlik, nesnellik ve eşitliktir. Bu ilkeler yanında katılma, şeffaflık, ulaşılabilirlik, sorumluluk, basitlik gibi yeni ilkelerin de kamu hizmetlerinin yürütülmesinde uyulması gereken ilkeler olduğu kabul edilmektedir (Ulusoy, Kamu Hizmeti Anlayışında Yeni Yönelimler: Avrupa Yapılanmasının Kamu Hizmeti Teorisine Etkileri, Amme İdaresi Dergisi, cilt 31, sayı: 2 1998, s.30).