HUKUKUN TEMEL KAVRAMLARI II Dersi İdare Hukukunun Esasları soru detayı:
SORU:
İdarenin hareket araçlarından kamu görevlileri'ni açıklayınız.
CEVAP: Kamu Görevlileri
Kamu görevlileri idarenin insan unsurunu oluşturur. İdarenin üstlendiği kamu hizmetleri kamu görevlileri eliyle yürütülür. Kamu görevlilerine ilişkin gerek Anayasa’da gerekse mevzuatta bir tanımlama getirilmemiş olmakla birlikte memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yerine getirecekleri görevin niteliği belirlenmiştir (madde 128/1). Buna gore “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür”.
Kamu görevlileri kavramının kapsamının belirlenmesi başta ceza hukuku olmak üzere birçok açıdan önem arz etmektedir. Zira kamu görevlileri bu statü gereği bir takım haklara, yükümlülüklere ya da özel hukuk kişilerinden farklı kurallara tabidirler. Örneğin kamu görevlilerinin bazı görev suçları nedeniyle yargılanmaları için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanmaları Hakkında Kanun gereğince idari mercilerden izin alınması gerekir, kamu görevlilerine karşı işlenen suçlara daha ağır cezalar uygulanır, kamu görevlilerinin görevleri nedeniyle üçüncü kişilere verdikleri zararların tazmini için açılacak davalar idare aleyhine açılır, kamu görevlilerinin grev yapmaları yasaktır, bazı kamu görevlilerinin siyasi partilere üye olmaları yasaklanmıştır.
Kamu görevlileri dar ve geniş anlamda iki şekilde tanımlanmaktadır. Belirtmek gerekir ki kamu görevlileri ne şekilde tanımlanırsa tanımlansın Anayasa’nın yukarıda belirtilen hükmünde de açıkça düzenlendiği üzere mutlaka bir kamu tüzelkişiliği bünyesinde istihdamı gerekir. Dar anlamda kamu görevlisi devletin siyasal yapısını oluşturan organlardaki görevliler ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışanlar dışında kalan personeldir. Geniş anlamda kamu görevlileri ise kamu tüzelkişileri bünyesinde ve devletin tüm organlarında görev yapanları kapsamaktadır (Günday, 2011, s.580). Anayasa’daki hüküm gereğince ve yaptıkları görevin niteliği dikkate alındığında memurların kamu görevlisi olduğu açıktır. Memurlar dışındaki diğer kamu görevlileri ise kendi özel kanunlarına göre asli ve sürekli nitelikte görev ifa eden yükseköğretim personeli, hâkimler ve savcılar ile askeri personeldir (Günday, 2011, s.585). Devlet Memurları Kanunu’nda (4. madde) memurlar dışında öngörülen diğer istihdam türlerinin kamu görevlisi sayılıp sayılmayacağı tartışmalıdır. Diğer istihdam türlerinden işçiler özel hukuk hükümlerine tabi olduklarından kamu görevlisi sayılmamakta, sözleşmeli personel özellikle de kadro karşılık gösterilmek suretiyle istihdam olunan sözleşmeli personel kamu görevlisi sayılmaktadır (Günday, 2011, s.588; Gözler-Kaplan, 2018, s.565; Gözübüyük ve Tan, 2006, s.889).
Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile idare arasındaki ilişki statüter ilişkidir. Yani memurlar ve diğer kamu görevlilerinin içinde bulundukları hukuki durum tarafların karşılıklı olarak kapsamını belirledikleri sözleşmeyle değil önceden kanunlarla ve düzenleyici işlemlerle belirlenmiştir (Gözler- Kaplan, 2018, s.566; Yayla, 2009, s.283). Nitekim Anayasa’da kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır (madde 128/2). Anayasa’daki bu hüküm doğrultusunda 657 sayılı Kanun memurların atanmalarından memurluk statüsünün sona ermesine kadarki süreç içinde memurluk mesleğine ilişkin tüm konuları düzenleyen genel kanun niteliğindedir. Son olarak belirtmek gerekir ki kanunla düzenlenme zorunluluğuna ilişkin istisna; 2010 yılında gerçekleşen Anayasa değişikliği ile (7.5.2010 tarih 5982 sayılı Kanun’un 12. maddesi) kamu görevlilerine tanınan toplu sözleşme hakkı çerçevesinde malî ve sosyal haklara ilişkin yapılan toplu sözleşme hükümleridir. Söz konusu Anayasa değişikliği ile 128. maddenin 2. fıkrasına malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu cümlesi eklenmek suretiyle kanunla düzenlenme zorunluluğuna istisna getirilmiştir. Bunun dışında Anayasa'da üst derece kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar (madde 104/9) ile Devlet Denetleme Kurulu üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin (madde 108/4) Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği öngörülmek suretiyle kanunla düzenleme zorunluluğuna yeni istisnalar getirilmiştir.
Kamu Görevlileri
Kamu görevlileri idarenin insan unsurunu oluşturur. İdarenin üstlendiği kamu hizmetleri kamu görevlileri eliyle yürütülür. Kamu görevlilerine ilişkin gerek Anayasa’da gerekse mevzuatta bir tanımlama getirilmemiş olmakla birlikte memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yerine getirecekleri görevin niteliği belirlenmiştir (madde 128/1). Buna gore “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür”.
Kamu görevlileri kavramının kapsamının belirlenmesi başta ceza hukuku olmak üzere birçok açıdan önem arz etmektedir. Zira kamu görevlileri bu statü gereği bir takım haklara, yükümlülüklere ya da özel hukuk kişilerinden farklı kurallara tabidirler. Örneğin kamu görevlilerinin bazı görev suçları nedeniyle yargılanmaları için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanmaları Hakkında Kanun gereğince idari mercilerden izin alınması gerekir, kamu görevlilerine karşı işlenen suçlara daha ağır cezalar uygulanır, kamu görevlilerinin görevleri nedeniyle üçüncü kişilere verdikleri zararların tazmini için açılacak davalar idare aleyhine açılır, kamu görevlilerinin grev yapmaları yasaktır, bazı kamu görevlilerinin siyasi partilere üye olmaları yasaklanmıştır.
Kamu görevlileri dar ve geniş anlamda iki şekilde tanımlanmaktadır. Belirtmek gerekir ki kamu görevlileri ne şekilde tanımlanırsa tanımlansın Anayasa’nın yukarıda belirtilen hükmünde de açıkça düzenlendiği üzere mutlaka bir kamu tüzelkişiliği bünyesinde istihdamı gerekir. Dar anlamda kamu görevlisi devletin siyasal yapısını oluşturan organlardaki görevliler ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışanlar dışında kalan personeldir. Geniş anlamda kamu görevlileri ise kamu tüzelkişileri bünyesinde ve devletin tüm organlarında görev yapanları kapsamaktadır (Günday, 2011, s.580). Anayasa’daki hüküm gereğince ve yaptıkları görevin niteliği dikkate alındığında memurların kamu görevlisi olduğu açıktır. Memurlar dışındaki diğer kamu görevlileri ise kendi özel kanunlarına göre asli ve sürekli nitelikte görev ifa eden yükseköğretim personeli, hâkimler ve savcılar ile askeri personeldir (Günday, 2011, s.585). Devlet Memurları Kanunu’nda (4. madde) memurlar dışında öngörülen diğer istihdam türlerinin kamu görevlisi sayılıp sayılmayacağı tartışmalıdır. Diğer istihdam türlerinden işçiler özel hukuk hükümlerine tabi olduklarından kamu görevlisi sayılmamakta, sözleşmeli personel özellikle de kadro karşılık gösterilmek suretiyle istihdam olunan sözleşmeli personel kamu görevlisi sayılmaktadır (Günday, 2011, s.588; Gözler-Kaplan, 2018, s.565; Gözübüyük ve Tan, 2006, s.889).
Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile idare arasındaki ilişki statüter ilişkidir. Yani memurlar ve diğer kamu görevlilerinin içinde bulundukları hukuki durum tarafların karşılıklı olarak kapsamını belirledikleri sözleşmeyle değil önceden kanunlarla ve düzenleyici işlemlerle belirlenmiştir (Gözler- Kaplan, 2018, s.566; Yayla, 2009, s.283). Nitekim Anayasa’da kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır (madde 128/2). Anayasa’daki bu hüküm doğrultusunda 657 sayılı Kanun memurların atanmalarından memurluk statüsünün sona ermesine kadarki süreç içinde memurluk mesleğine ilişkin tüm konuları düzenleyen genel kanun niteliğindedir. Son olarak belirtmek gerekir ki kanunla düzenlenme zorunluluğuna ilişkin istisna; 2010 yılında gerçekleşen Anayasa değişikliği ile (7.5.2010 tarih 5982 sayılı Kanun’un 12. maddesi) kamu görevlilerine tanınan toplu sözleşme hakkı çerçevesinde malî ve sosyal haklara ilişkin yapılan toplu sözleşme hükümleridir. Söz konusu Anayasa değişikliği ile 128. maddenin 2. fıkrasına malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu cümlesi eklenmek suretiyle kanunla düzenlenme zorunluluğuna istisna getirilmiştir. Bunun dışında Anayasa'da üst derece kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar (madde 104/9) ile Devlet Denetleme Kurulu üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin (madde 108/4) Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği öngörülmek suretiyle kanunla düzenleme zorunluluğuna yeni istisnalar getirilmiştir.