CEVAP:

İdari Fonksiyonun Özellikleri

Amacı Kamu Yararını Geçekleştirmektir

Konusu devlet tarafından yerine getirilen kamusal nitelikte faaliyetler yani kamu hizmeti olan idari fonksiyonun amacı kamu yararının sağlanmasıdır. Gerçekten de özel hukuk kişileri, kazanç başarı gibi kişisel bir amacın ya da çıkarın sağlanması için gerçekleştirilirken idari fonksiyon, toplumun günlük yaşamını sürdürebilmek için gereken ihtiyaçların karşılanması amacıyla yerine getirilir (Günday, 2011, s. 16; Gözler-Kaplan, 2018, s.25). Örneğin idarenin kamu hizmetlerini yerine getirmede ihtiyaç duyduğu taşınmazların edinimi için idareye tanınan kamulaştırma yetkisinin amacının kamu yararı olduğu doğrudan Anayasa’da düzenlenmiştir (madde 46/1). İdare tarafından üstlenilen faaliyetlerde amaç kamu yararının sağlanmasından başka bir amaç ise örneğin kâr elde etmekse bu faaliyetler, kamusal nitelikte olmadığından kamu hukuku kurallarına değil özel hukuk kurallarına tabi tutulmaktadırlar (Gözübüyük ve Tan, 2006, s.637).

İdari İşlemlerle Yerine Getirilir

İdari fonksiyon idari işlemler yapmak suretiyle yerine getirilir. İdari işlemler idarenin ve diğer devlet organlarının idari fonksiyon kavramı kapsamında yaptıkları işlemlerdir. Belirtmek gerekir ki idarenin yaptığı her türlü işlem, idari işlem olarak nitelendirilemez. İdare tarafından yapılmakla yani idarenin işlemleri arasında yer almakla birlikte idarenin özel hukuka tabi işlemleri idari işlem olarak kabul edilmezler. İdari işlemlerin büyük bir kısmı tek yanlıdır. Yani ilgilinin rıza ve muvafakati aranmaksızın ilgilisi hakkında hüküm ve sonuç doğururlar. İdarenin tek yanlı işlemleri düzenleyici idari işlemler ve bireysel idari işlemler (idari kararlar, birel idari işlemler olarak da adlandırılmaktadır) olarak ikiye ayrılmaktadır (Günday, 2011, ss.121-122; Gözler, 2011, s.263). Düzenleyici idari işlemler idarenin Anayasa ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla düzenleme yetkisine dayanarak genel ve soyut normlar koyan işlemleridir. Anayasa’da düzenlenen tüzük (madde 115) ve yönetmelikler (madde 124) idarenin düzenleyici işlemlerindendir. İdare genel düzenleme yetkisine dayanarak Anayasa'da öngörülen düzenleyici işlemler dışında genelge, tamim, sirküler gibi çeşitli adlarla başka düzenleyici işlemler de yapabilir (Günday, 2011, s.226; Gözler-Kaplan, 2018, s.412). Bireysel idari işlemler ise belli kişi ve durumlara ilişkin olarak idarenin tek yanlı irade açıklamasıyla yeni hukuki durumlar yarattığı, mevcut hukuki durumu değiştirdiği ya da kaldırdığı işlemlerdir. Tek yanlı olarak yapılan bireysel idari işlemler kamu gücü ayrıcalığı niteliğinde olan hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar. Hukuka uygunluk karinesi, hukuka uygun varsayılan bireysel idari işlemlerin araya hukuka uygun olduklarına ilişkin yargı kararı girmeksizin ilgili hakkında etkili olmasını ifade eder. Hukuka uygunluk karinesinin bir sonucu olarak idari işlemlere karşı iptal davası açılması işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdari işlemin yürütülmesinin durdurulması için mahkemenin yürütmenin durdurulması kararı vermesi gerekmektedir (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 27). İdari işlemlerin araya yargı kararı girmeksizin ilgililer hakkında uygulanacak olması, idari işlemlerin yargısal denetime tabi olmadıkları anlamına gelmemektedir (Günday, 2011, ss.123-126; Gözler-Kaplan, 2018, s.255). Nitekim hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu Anayasa’nın 125. maddesinde düzenlenmiştir. Ancak yine aynı düzenlemede ve başka düzenlemelerde bazı idari işlemler yargı denetimi dışında bırakılmıştır. Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun verdiği meslekten çıkarma cezaları dışındaki kararları (madde 159/10), Yüksek Askeri Şura’nın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma işlemleri (madde 125/2) ile Silahlı Kuvvetler personeli hakkındaki disiplin cezaları (129/4) yargı denetimi dışında bırakılmış idari işlemlerdir.

İdare tek yanlı idari işlemler dışında iki yanlı idari işlemler olan sözleşmelerle de üstlendiği işlevleri yerine getirir. Kamu hukuku kurallarına tabi idari sözleşmeler idari işlemler olarak kabul edilirlerken idarenin yaptığı özel hukuka tabi sözleşmeler idari işlem olarak nitelendirilemezler (Günday, 2011, s.183; Gözler, 2011, s.450). Gerçekten de kamu ihale sözleşmeleri, abonman sözleşmeleri, bayındırlık sözleşmeleri gibi kimi bazı sözleşmeler, idare tarafından yapılmakla birlikte özel hukuk kurallarına tabi olduklarından idari işlem değildirler (Gözler-Kaplan, 2018, s.421). İdari sözleşmeler ise idarenin taraf olduğu konusu kamu hizmetinin yürütülmesi ya da kamu hizmetinin yürütülmesine katılımın sağlanması olan ve idarenin özel hukuk sözleşmelerinde rastlanılmayan üstün yetki ve ayrıcalıklara sahip olduğu sözleşmelerdir. Örneğin kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, idari hizmet sözleşmeleri, mali iltizam ve kamu borçlanma sözleşmeleri idari sözleşmelerdir (Günday, 2011, ss.187-194; Gözler-Kaplan, 2018, s.428).

Kamu Gücü Kullanılarak Yerine Getirilir

İdareye kamu yararını gerçekleştirebilmesi için özel hukuk kişileri karşısında birtakım üstün yetki ve ayrıcalıklar tanınmıştır. Özel hukuku aşan bu yetki ve ayrıcalıklar kamu gücü ayrıcalıkları olarak ifade edilmektedir (Günday, 2011, s.16). Ancak belirtmek gerekir ki kamu yararını temsil eden idare her zaman üstün yetki ve ayrıcalıklara sahip olmayıp, özel hukukta rastlanılmayan bir takım kısıtlamalara ya da yükümlülüklere de tabidir. İdarenin sahip olduğu kamu gücü ayrıcalıklarına: kamulaştırma gibi tek yanlı işlem yapma yetkisi, re’sen icra yetkisi, hukuka uygunluk karinesi, idarenin mallarına tanınan kamu malı, personeline tanınan kamu görevlisi ve alacağına tanınan kamu alacağı statüsü örnek olarak verilebilir (Gözler-Kaplan, 2018, ss.54-55).

Süreklidir

İdari fonksiyonun sürekli olarak icra edilmesi gerekir. Bireylerle doğrudan ilişki içinde olan idarenin, üstlendiği görevleri yerine getirmesi için yasama ve yargı fonksiyonunun aksine bazı özel usuller gerçekleşmeden de harekete geçmesi mümkündür. Gerçekten de belli dönemlerde faaliyette bulunan yasama ve yargı fonksiyonlarının harekete geçmesi için örneğin yasama organı için bir kanun tasarı ve teklifinin olması ya da yargı için açılmış bir davanın varlığı gerekli iken sürekli şekilde icra edilen idari fonksiyon re’sen harekete geçer (Günday, 2011, ss.17-18; Gözler-Kaplan, 2018, s.25). İdari fonksiyonun sürekliliği, idari fonksiyonun konusunu oluşturan kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin de kaynağıdır. Bu ilke gereğince kamu hizmetleri ihtiyaç duyulduğu her an topluma sunulmalıdır. Hatta güvenlik, savunma, sağlık gibi kamu hizmetleri kesintisiz şekilde sunulması gereken kamu hizmetlerindendir. Bu ilke idare hukukunda mevcut bazı kuralların da kaynağını teşkil etmektedir. Örneğin kamu görevlilerine getirilen grev yasağı için geliştirilen argümanlardan biri kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesidir. Aynışekilde kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerinde geliştirilen öngörülemezlik kuramı, görevinden çekilen kamu görevlisinin yerine atanan kamu görevlisini veya vekili bir ay süreyle bekleme zorunluluğu (Günday, 2011, s.335; Gözler-Kaplan, 2018, s.488), kamu mallarında devir ve ferağ yasağı, idari sözleşmelerde sözleşmeci için getirilen birçok yükümlülük (Günday, 2011, s.335) ile kamu mallarının haczedilemezliği kuralı kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesine dayanmaktadır.