Devlete olan ihtiyacın ortaya çıktığı tarihten günümüze kadar, devletin hangi tür
görevler yükleneceği ve sınırlarının ne olacağı konusunda çeşitli tartışmalar yapılmıştır.
Kamu ekonomisinin genel ekonomi içerindeki büyüklüğündeki farklılıklar birçok
nedene dayanmaktadır. Devlet anlayışı zaman içerisinde, içinde bulunulan tarihsel ve
toplumsal koşullara göre farklı biçim ve karakterler kazanarak değişmektedir. Devlet
anlayışındaki değişiklikler, ekonomik ve siyasi yapı, toplumsal özellikler gibi birçok nedenle devlet anlayışı ve görevlerinde meydana gelen farklılıkla kamu kesiminin kapsamında daralma ya da genişlemeler yaratmaktadır. Benimsenen devlet anlayışına bağlı olarak kamu kesimi ekonomisi, toplam ekonomi içinde önemli bir pay sahibi olabilir. Ya da tam tersi olarak devletin üstlendiği görevlerdeki azalma nedeniyle kamu kesimi daralabilir. Örneğin, liberal politikaların izlendiği dönemlerde devletin görev ve sorumlulukları olabildiğince sınırlandırılırken, korumacı politikaların izlendiği dönemlerde bu görev ve sorumlulukların sınırları genişleyebilmektedir.

Özellikle son yıllarda devletin neler yapması veya yapmaması gerektiği konusunda neo-liberal iktisadi politikalar belirleyici rol oynamaktadır. Bu kapsamda devletin iktisadi alandan çekilmesi, özelleştirme, küçük ama etkin devlet yapısı gibi düşünceler ön plana çıkmakta ve kamu kesiminin payı genel ekonomi içerisinde azaltılmaya çalışılmaktadır. Bu kapsamda, 1980’li yıllardan itibaren başta Batı ülkelerinde olmak üzere, devletin rolü ve işlevi üzerinde önemli tartışmalar gündeme gelmiştir. Liberal iktisadi düşüncede; kamu sektörünün kapsamının genişlemesi daha çok bütçe açığı anlamına gelmektedir. Bunun yanında kaynakları verimli bir biçimde kullanmanın yolunun devletin tıpkı bir işletme gibi yönetilmesinden geçtiği yönünde düşünceler de geliştirilmiştir. Düşünsel planda alt yapısı hazırlanan bu yeni anlayış başta birçok ülkede fiilen uygulamaya konulmuştur. Böylelikle ekonomik, siyasal, yönetimsel ve toplumsal alanda ortaya çıkan yeni olgu, faktör ve düşünceler kamu kesimi kapsamının yeniden biçimlenmesinde belirleyici olmuştur. Bu bağlamda ekonomik, sosyal ve siyasal yapılara bağlı olarak, milli ekonomilerdeki kamu kesimi payı dönemler itibariyle farklılıklar göstermiştir. Başta dünya çapında yaşanan ekonomik krizler olmak üzere teknolojik ve sosyal gelişmeler devlet algısının değişiminde önemli rol oynamaktadır.

Kamu kesimi, yani devlet, kamusal mal ve hizmetlerin sunucusu durumundadır.
Hanehalkları ve firmalar ise bu mal ve hizmetlerin karşılığında vergi öderler. Daha sonra
devlet kamusal mal ve hizmet üretimini sürdürebilmek için bu vergileri üretim faktörü
ile özel mal ve hizmet alımlarında kullanır. Kamu kesiminin bileşenleri bu süreçte
ara malı girdileri kullandığı gibi diğer kamu kesimi bileşenlerinin çıktılarını da kullanmaktadır.
Karma ekonomide kamu kesiminin büyüklüğü ekonomi üzerinde önemli
etkiler yaratan kamu giderlerinin düzeyi ile ölçülür. Bu giderlerin içinde mal ve hizmet
alımı ve üretim faktörü kullanımı için yapılan giderler önemli bir paya sahiptir. Ayrıca,
kamu giderlerinin toplam miktarındaki ve bileşimindeki değişiklikler makroekonomik
düzeyde istikrar ve büyüme açısından önemli faktörlerdir. Bir görüşe göre özel kesimin
kârlılığını ve istikrarını sağlayan unsur kamu kesiminin kendisidir. Kamu kesiminin
ekonominin bütününü etkileyecek kadar büyük tutulmasıyla gerektiğinde bütçe açığı
verilerek ekonomik daralmaların şiddetinin azaltılması olanaklı hale gelir. Bir başka görüşe
göre ise kamu giderlerinin aşırı artışı, yani kamu kesiminin aşırı büyümesi, enflasyonist
sonuçlar doğurabileceği gibi, özel yatırımları dışlayarak ekonomik büyümenin
azalmasına yol açabilir.

Devletin giderlerini finansman biçimi önemli ekonomik sonuçlar doğurmaktadır. Bu finansmanda kullanılan vergi türleri ve bunların oranları veya miktarları bireylerin refah (fayda) düzeyini ve özel kesimin kaynaklarını nasıl dağıtacağına ilişkin kararlarını etkilemektedir. Vergi sistemi etkinlik ve eşitliği destekleyebileceği gibi, bunlara zarar da verebilmektedir. Bu çerçevede Türkiye’de görülen durum ise özellikle 1980’li yıllardan sonra etkinliği sağlamak adına vergi sisteminde dolaylı vergilerin ağırlıkta olduğu bir vergi sistemine geçilmesi ve bunun karşılığında eşitlikten uzaklaşılması olmuştur.

Eğer bütçede bir açık veya fazla söz konusu ise, devlet tasarruf ile yatırım arasındaki
dengeye ya da ödemeler dengesine (ihracat ile ithalat arasındaki dengeye) etki etmektedir. Bütçe açığı verilmesi durumunda bu açığın boyutu ve finanse edilme şekli makroekonomik istikrar için çok önemlidir. Bu açığın devlet borçlanması ile finanse edilmesi finansal piyasalar aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Eğer bütçe fazlası verilirse, devlet ekonomideki tasarruf arzını artırma yoluna gidecektir.

Kamu kesimi ekonomiyi etkileyebildiği gibi ekonominin gidişinden de  etkilenebilmektedir. Örneğin, bir ekonomik krizde kamu gelirleri düşer, değişmez veya çok az bir miktarda artar. Bu durum özellikle borçların ve bütçe açığının nispeten yüksek olması halinde kamu hizmetlerinin sunumunu azaltır. Ayrıca devlet verdiği kararların ekonomi üzerinde ters etki yaratması halinde bu kararlarının sonuçlarına da katlanmak zorunda kalır. Yüksek bütçe açıklarının daha yüksek faiz oranlarına neden olması ve böylece devletin faiz giderlerinin artması bunun en tipik örneğidir. Türkiye’de de 1994 ve 2000-2001 ekonomik krizlerinde kamu hizmetlerinin sunumu azalmış, yüksek miktarlı bütçe açıklarının kapatılması için giderek daha fazla faiz yükü altına girilmiştir. Bu durum büyük bütçe açıklarının bu krizler sonrasında ısrarlı bir biçimde devam etmesinin en önemli nedeni olarak görülmüştür.

Kamu harcamalarının GSYH içerisindeki oranı kamu kesiminin büyüklüğünün ülkelerarası karşılaştırılmasında en çok kullanılan ölçümdür. Burada reel harcamalar ve transfer harcamalarının toplamından oluşan toplam kamu harcamalarının dikkate alınması gerekmektedir. Kamu harcamalarının en çok kullanılan ölçüm yöntemi olmasının temel nedeni devletin bütçesini hazırlarken öncelikle kamu harcamalarını belirlemesidir. Devlet öncelikle yapması gereken faaliyetlerin neler olacağını belirleyerek daha sonra belirlenen ihtiyaçlara göre kaynak bulma yoluna gitmektedir. Bu durumda kamu harcamalarının ilke olarak öncelikle vergilerle karşılanması esassa da vergi gelirlerinin yeterli olmadığı durumlarda kaynak ihtiyacı borçlanma ile de finanse edilebilmektedir. Bu nedenle kamu harcamalarının boyutu kamu kesiminin kapsamını göstermek açısından öncelikli akla gelen göstergelerden biridir.

Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kamu gelirlerinin büyüklüğü de ölçü
olarak ele alınabilir. İlk bakışta bir ülkedeki kamu harcamalarının kamu gelirleriyle sınırlı
olacağı, bu bakımdan kamu harcamaların GSYH’ye oranının kamu gelirlerinin GSYH’ye
oranıyla aynı olacağı akla gelebilir. Ancak kamu kesimi ihtiyaçları için harcama yaparken bu harcamaları sadece vergilerle finanse etmemekte, örneğin borçlanma gibi başka kaynaklara da başvurabilmektedir. Bu ölçünün kullanılmasında dikkat edilmesi gereken nokta hangi gelirlerin kamu gelirleri sayılacağı konusudur. Eğer kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki yeri ölçülmek isteniyorsa o zaman devletin egemenlik hakkına dayalı olarak zorla elde ettiği ve zorlama olmadan elde ettiği tüm gelirlerinin dikkate alınması gerekmektedir.

Kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesinde kullanılan ölçülerden bir diğeri kamu
kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) GSYH’ye oranlanmasıdır. KKBG, kamu kesimini
oluşturan tüm birimlerin toplam gelir ve gider durumları arasındaki farkı göstermekte
ve kamu kesiminin toplam borçlanma ihtiyacını hesaplamakta kullanılmaktadır. KKBG
geleneksel açığın ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları kaldırmak ve ülkeler arasında daha
anlamlı karşılaştırmalar yapmak açısından ortaya atılmıştır. Bu oran geleneksel açığın nakit bazında ölçümünü ifade etmektedir. Ayrıca oran genel kamu faaliyetlerinin yerleşik olmayan kişiler ve ülke ekonomisi üzerindeki etkilerinin anlaşılması bakımından önemlidir.

Kamu kesimi yatımlarının toplam yatırımlara oranlanmasıyla kamu kesiminin boyutlarına ilişkin bir gösterge daha elde etmiş oluruz. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı artış gösteriyor ise kamu kesiminin büyüklüğünün arttığını söylemek olanaklıdır. Ancak bu artış her zaman bire bir kamu kesiminin büyüklüğünün arttığı anlamına gelmeyebilir. Kamunun yaptığı yatırımlara bakarak ekonomi içerisindeki büyüklüğü görülebilir. Bu oran kamunun ekonomide ne kadar kaynağı kullandığını gösterir. Ayrıca ekonomik yapının kamu ağırlıklı mı yoksa özel kesim ağırlıklı mı olduğunu ortaya koyar.

Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de kamu kesimi çok bileşenli bir yapıya sahiptir.
2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kesiminin yapısı önemli ölçüde yeniden tasarlanmıştır. Buna göre, Türk kamu kesimi genel yönetim kurumları ve kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) olarak iki ana kısımdan oluşmaktadır. Genel yönetim kurumları içerisinde ise ağırlık genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumların toplamından oluşan merkezi yönetim kurumlarındadır. Genel yönetim kurumlarının diğer bileşenleri sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerdir. Bu Kanun’un dışında kalan döner sermayeler ile fonların da özünde kamu kesiminin birer bileşeni olduğu dikkate alınmalıdır.

Bu kurumlardan genel bütçeli kurumlar, tam kamusal veya yarı kamusal mal üreten
ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır. Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde yer alan genel bütçeli idareler sundukları hizmetler karşılığında gelir elde etmeyen kurumlardır. Genel bütçeli daireler, kamu hizmeti üreten kuruluşlar olup tüm giderleri devlet tarafından toplanan genel bütçenin “B” cetvelinde görülen gelirlerle karşılanan kuruluşlardır. Bu kuruluşlar bütçelerine klasik bütçe ilkeleri özellikle tahsis ilkesi katı biçimde uygulanır, kendilerine ait özel gelirleri yoktur. Bütçe ilkelerine göre, bütçede ödenekler yasalarla belirlenen amaçlara uygun ve yasalarda belirlenen miktarlar içinde kullanılmak zorundadır. Yasama organı bütçe harcamalarını onaylarken, toptan değil harcama bölüm ve kalemleri halinde onaylamaktadır. Bu ilke uyarınca genel bütçeli kurumların bütçede belirlenen amaçlar için ayrılan ödeneklerin dışında bir amaçla harcama yapmaları mümkün olmamaktadır. Bütçeyle bu kurumlara tahsis edilen ödenekler belirtilen yıl için, belirtilen tutarda ve belirtilen amaçlarla kullanılabilmektedir. Bu kurumların bütçesine bakıldığında sadece giderlere ait ödenekler görülmektedir. Sözü edilen kurumlar bütçenin kamu gelirlerinden kendisine tahsis edilen miktarda yararlanmaktadırlar.

Özel bütçeli kurumlar, bir bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini
yürütmek için kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanun’a ekli
(II) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleridir. Kanunla kurulan özel bütçeli idareler farklı hizmet alanlarında faaliyet gösterirler. Devletin genellikle yarı kamusal mal ve hizmet üreten birimleridir.

Ülkelere göre farklılıklar göstermekle beraber, devlet, piyasanın işleyişine çeşitli araçlarla ve belirli sınırlar içinde müdahale etmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde piyasanın serbestleşmesi süreciyle beraber devlet, verimsiz olduğu tekel durumundaki bazı alanlardan çekilerek, bu alanları büyük ölçüde özel sektöre bırakmıştır. Kamu yararı nedeniyle özel sektöre bırakılan bu alanlarda devletin düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmesi gerektiği düşüncesi de bu süreçte ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, devletin ekonomik ve sosyal amaçlarını gerçekleştirebilmek için yapmış olduğu her türlü düzenleme, regülasyon kavramını ifade etmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da bu amaçlarla oluşturulmaktadır. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar; belirli sayıdaki kişiden oluşan karar organı olan; kanunla verilen belirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmakla görev verilmiş ve yetkilerle donatılmış; mali ve idari özerkliğe sahip; yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan; yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren tüzel kişiliğe sahip kamu kurumları olarak tanımlanabilir. bu kurumlar; yasal çerçevede belirtilmiş özel statüleri ile birlikte, devletin kaynaklarından faydalanabilen, ancak yasama, yürütme ve yargı organlarına bağlı olan, sektörlere göre düzenleme yapma ve denetleme görevlerini kendiliğinden gerçekleştirme yetkisi tanınmış kamusal kuruluşlardır.

Merkezi yönetim kapsamı içerisinde yer alan kurumlardan bir diğeri düzenleyici ve
denetleyici kurumlardır. Özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlardır. Ülkemizde düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddeye tâbi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında tutulmakta; malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların denetim yapma ve yaptırım uygulama yetkileri bulunmaktadır. Kendi tüzel kişilikleri, ayrı bütçeleri ve kendi öz gelirleri olan bu kurumlar hesap ve nakit işlemlerini kendileri yürütmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar malî yılsonunda oluşan gelir fazlalarını genel bütçeye aktarmaktadırlar. 

Sosyal güvenlik, özünde, insanların yaşamlarında karşılaşacakları muhtemel ekonomik
ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak
üzere oluşturulmuş kamu harcama programlarıdır. Sosyal güvenlik yoksulluk, işsizlik,
gelecekle ilgili ekonomik belirsizlik, yaşlılık ve hastalık gibi sosyal tehlikelerin ortaya çıkaracağı olumsuzlukları hafifletmeyi ya da yok etmeyi sağlayan önlemleri içermektedir. Yaşamın içinde belirsizlik ve riskleri barındırması toplumdaki insanların kendilerini güvencede hissettirecek mekanizmalar aramasına neden olmuştur. Sosyal güvenlik insanların yaşam boyu karşılaşacakları ekonomik ve sosyal risklere karşı önceden gerekli önlemlerin alınarak kendilerine gelir sağlamak üzere oluşturulmuş kamu harcama programlarıdır. Bu programların kapsamında olan kuruluşlar da sosyal güvenlik kuruluşları olarak adlandırılmaktadır. Bir ülkede kamu hizmeti olarak sosyal güvenlik sisteminin oluşturulmasının gerekçesi, bu alanda bilgi edinmenin maliyetinin yüksek olması nedeniyle piyasa ekonomisinin başarısız olmasıdır. Diğer taraftan bireylerin sosyal güvenliğe kavuşmaları nüfus artış hızının ve suç işleme eğiliminin düşmesi, yoksulluk ve gelir eşitsizliklerinin azalması gibi bazı pozitif dışsallıklar yaratmaktadır.

Ülkemizde sosyal güvenlik kuruluşları kapsamında Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK)
ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İŞKUR) bulunmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik uygulamaları Cumhuriyet öncesinde görülse de modern anlamda, Türk sosyal güvenlik sistemi II. Dünya Savaşı sonrasında oluşturulmuştur. İlk olarak 1949 yılında T.C. Emekli Sandığı kurulmuş, 1945 yılında Sosyal Sigortalar Kurumu, 1971 yılında Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu kurulmuştur. 2002 yılının Kasım ayında Acil Eylem Planı çerçevesinde uygulamaya konulan Sosyal Güvenlik Reformu Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından yürütülmüştür. Sosyal güvenlik alanındaki üç kuruluşun (SSK, BAĞ-KUR, Emekli Sandığı) birleşmesi ile oluşan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, 20.05.2006 tarihli ve 26173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile Kuruma yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere kurulmuştur. SGK 2018 yılı itibariyle Çalışma, Sosyal Hizmetler ve Aile Bakanlığı’nın ilgili kuruluşudur. Kurumun temel amacı ise, sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı etkin, adil, kolay erişilebilir ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir. Sosyal güvenlik sistemimizin bir diğer kurumu eski adı İş ve İşçi Bulma Kurumu olan Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü ise, 21 Ocak 1946 tarihinde 4837 Sayılı Kanun ile kurulmuştur. Temel amacı kamu istihdam hizmetlerini vermek olan kurumun görevi işçilere vasıflarına uygun iş; işverene de aradıkları vasıfta işçi bulmak olarak belirlenmiştir. İŞKUR, genel olarak iş ve işçi bulma amacını taşımakta, işgücü piyasasının istihdam aşamalarında da aktif rol oynamakta, işsizliğin önlenmesi için önlemler almakta, istihdamın geliştirilmesi, korunması ve yaygınlaştırılması için çeşitli girişimlerde bulunmakta ve İşsizlik Sigortası hizmetlerini yürütmektedir. Bu kapsamda kurumun amacı etkin bir işgücü piyasası bilgi sistemi aracılığıyla piyasanın ihtiyaçlarını tespit edip, bu doğrultuda işgücü arz ve talebini eşleştirmek, işgücü programları yoluyla istihdamı kolaylaştırmak, korumak ve artırmak, mesleki becerileri geliştirmek, işini kaybedenlere geçici gelir desteği sağlamak ve istihdama ilişkin tedbirleri sosyal diyalog içerisinde geliştirmek ve gerçekleştirmektir.

Sosyal güvenlik sisteminde finansman sorunu yaratabilecek temel sorunlar şu şekilde özetlenebilir:
• Emekliliğe hak kazanma yaşının siyasal kazanımlar için sıklıkla değiştirilmesi,
• Emeklilik hak kazanma yaşının nispeten düşük tutulması,
• Prim tahsilât sorunları,
• Prim affı uygulamaları,
• Erken emeklilik,
• Hızla yaşlanma sürecinin yaşlı bağımlılık oranı arttırması,
• Primlerinin düşük seviyede belirlenmesi,
• Kayıt dışı istihdam,
• Sosyal güvenlik sistemine ilişkin tutarlı devlet politikasının oluşturulamaması,
• Emekli sayısının yükselmesi,
• Toplanan prim gelirlerinin siyasi amaçlar doğrultusunda kullanılması,
• Prim karşılığı olmayan ödemelerin kurum kaynaklarından karşılanması,
• Kurumsal ve yönetsel sorunlar.

Genel olarak döner sermayeli işletmelerin sahip olduğu temel özellikler şu şekilde
sıralanabilir:
• Döner sermaye işletmelerinin kendilerine özgü kanunları vardır.
• Döner sermayeli işletmeler temel olan kamu görevlerini yerini getirmek zorundadırlar
ve kapasite fazlasını değerlendirirler.
• Döner sermaye işletmeleri, yalnızca genel bütçe içindeki idarelere değil aynı zamanda
özel bütçeli idareler de kurabilmektedir.
• Döner sermayeli işletmelerin sahip olduğu serbestlik ile kendilerine özgü bütçeleri
vardır.
• Döner sermayeli işletmelerin tüzel kişilikleri yoktur.

Döner sermayeli işletmelerin kuruluş amaçları arasında;
• Temel kamu hizmetlerinin yanında ticari ve sınai gibi bazı hizmetlerin de sunulabilmesi,
• Kamu kaynaklarının kullanımı sonucunda atıl kapasitenin değerlendirilmesi,
• Toplumsal talep ihtiyacının bir kısmının karşılanması,
• Devlete ek gelir sağlanması,

• Sıkı bütçe kontrol ve denetiminden uzaklaşılarak daha serbest olarak kaynak oluşturma arzusu, şeklinde sıralanabilir.