Merkez bankalarının bağımsızlığı kavramı,
enflasyon yaratarak ekonomide istikrarı
bozan ve siyasi baskılar sonucunda
uygulamaya konulan para politikalarının
uygulanmasını demokrasiden ödün vermeden
engellemek için geliştirilmiş bir
kavramdır.

Çok yüksek enflasyon oranlarının arkasında genellikle
bütçe açıklarının merkez bankalarına para
bastırılarak finanse edilmesi var. Özellikle hiperenflasyonların
asıl nedeni bu tür parasal genişlemeler.
Daha düşük enflasyonlarda da para politikası
önemli bir rol oynuyor. İktisat yazınında, politika
yapıcının işsizliğin doğal düzeyinden memnun olmaması
ve bu düzeyi düşürmek isteyerek para politikasını
bu amaçla kullanması hâlinde enflasyonun
yükseleceğini gösteren çok sayıda çalışma var. Demokrasilerle yönetilen ülkelerde iş başındaki
yönetimlerin bir sonraki seçimleri kazanarak iş başında
kalmak istemelerinden doğal bir şey olamaz
herhalde. Bu doğal istek, iş başındaki siyasi iktidarları
belli tip ekonomi politikalarına yönelmeleri
konusunda özendiriyor. Özellikle politik iktisat alanında yapılan çalışmalar, bu özendiricilerin para
ve maliye politikalarının kısa vadeli siyasi amaçlarla
kullanılmasına yol açabilecekleri saptamasından
yola çıkıyorlar. Bu tür uygulamaların eninde
sonunda enflasyonu yükselttiğini, buna karşılık
işsizliği kalıcı olarak doğal düzeyinin altına indiremediğini
gösteren çok sayıda çalışma var.
Sonuçta toplum kendini daha iyi bir konumda
bulmuyor. İşsizlik doğal düzeyine dönüyor ama
enflasyon yükseliyor. Üstelik muhtemelen süreç
içinde kamu bütçesi önemli ölçüde bozulabiliyor.
Soru şu: Mademki bu tür politikalar istenilmeyen
sonuçlar doğurmaya adaylar, siyasi baskıların para
politikasını etkilemesini demokrasiden ödün vermeden
nasıl ortadan kaldırabiliriz?
Merkez bankası bağımsızlığı işte bu temel soruya
yanıt arayışları sonucunda ortaya çıktı.

Merkez bankası amacını kendisi belirliyorsa
amaç bağımsızlığına sahip oluyor. Amaç hükümet
tarafından belirleniyorsa o merkez bankasının
amaç bağımsızlığı olmuyor. Amaç bağımsızlığının
demokratik açıdan uygun olmadığı ileri sürülüyor.

Araç bağımsızlığı merkez bankalarının amaçlarına
ulaşmak için ne tür para ve döviz kuru politikası
araçları kullanmak istiyorlarsa onları istedikleri
gibi kullanmakta özgür olmaları anlamına geliyor.
Araç bağımsızlığına sahip bir merkez bankasının
hangi aracını ne yönde kullanacağı hakkında karar
alırken -mesela politika faizini (kısa vadeli faiz
haddini) değiştirmek için- hükümete danışması söz
konusu değil.

Bir merkez bankasının kamu kesimine kredi
açması yasal olarak olanaksızsa o merkez bankasının
ekonomik açıdan bağımsız olduğu belirtiliyor.
Dolayısıyla ekonomik açıdan bağımsız olan bir
merkez bankası bütçe açıklarının finansmanında
kullanılamaz. Bu durumda, yüksek enflasyona ve
hiperenflasyonlara giden yol kapanmış oluyor.
Merkez bankasının burada tanımlandığı biçimiyle
ekonomik bağımsızlığı olsa bile hükûmet
faiz politikasına karışabilir. Bu açıdan ekonomik
bağımsızlık ancak araç bağımsızlığı ile birlikte bir
anlam kazanabilir.

Merkez bankası başkanları ve diğer üst düzey
yöneticilerinin her an görevden alınmalarına ya da
merkez bankalarının bazı organlarına hükümetlerce
atanan bürokratlar tarafından ellerinin kollarının
bağlanmalarına olanak veren yasal hükümlerin
varlığı hâlinde de araç bağımsızlığının bir anlamı
kalmayabilir. Bu nedenle geliştirilmiş bir de politik
bağımsızlık kavramı var. Mesela hükümet her
istediğinde merkez bankası başkanını değiştirebiliyorsa,
merkez bankasının politik bağımsızlığından
söz etmek mümkün değildir. Benzer şekilde merkez
bankası başkanının görev süresi çok kısaysa,
merkez bankası başkanının yeniden atanma baskısı
hissedeceği ve kararlarını ona göre alabileceği düşünülüyor.

İktisat kuramı merkez bankalarının bağımsız
olmalarının enflasyonist uygulamalara set çekebileceğini
söylüyor. Enflasyonu düşürmek
için tek başına bağımsızlık yeterli değil. Mesela
kamu bütçesi sürekli ve büyük miktarda
açık veriyorsa, bu açığın finansmanı giderek
zorlaşabilir. Bu durumda merkez bankalarının
bağımsızlığının tehlikeye düşeceğini gösteren
araştırmalar var. Kısacası, maliye politikası da
disiplinli olmalıdır.

Merkez bankalarının bağımsızlığını ölçmeye
çalışan çok sayıda araştırma var. Bu ölçüm az önce
belirttiğim bağımsızlık kavramları çerçevesinde yapılmaya
çalışılıyor. Merkez bankası ‘yasada’ bağımsız
olabilir ama uygulamada durum çok farklıdır.
Bu nedenle, bazı çalışmalar hem yasalardaki hem
de uygulamadaki bağımsızlığı ölçmeyi amaçlıyorlar.Bağımsızlığı ölçen çalışmaların ana amacı merkez
bankası bağımsızlığı ile enflasyon ve üretim
arasındaki ilişkileri saptamak. Bu araştırmalardan
çıkan en önemli sonuç şu: Enflasyonla merkez
bankası bağımsızlığı arasında ters ilişki bulunuyor.
Yani, daha bağımsız merkez bankasına sahip ülkelerde
enflasyon da daha düşük. Bu çok kuvvetli ters
yönlü ilişki Şekil 7.1’de gösteriliyor. Yatay eksende
merkez bankası bağımsızlığı ölçülüyor. Bu eksen
üzerinde sağa doğru gidildikçe bağımsızlık artıyor.
Enflasyonun oynaklığı (enflasyonun ortalaması
etrafında dalgalanması) arttıkça enflasyonun ileride
alabileceği değerleri kestirmenin güçleşeceği açık.
Oysa, ekonomik birimlerin aldıkları kararlarda
enflasyon önemli bir belirleyici. Mesela bir yıllık
bir ücret sözleşmesi imzalayacak kişinin, yılbaşında
ücret artışı isterken enflasyonu yıl sonunda alacağı
değerden çok düşük bir düzeyde tahmin edip ona
göre ücret artışı istemesi aleyhine olacaktır. Enflasyon
oynaklaştıkça tahmin edilebilmesi güçleşiyor
ve dolayısıyla belirsizlik artıyor. Yapılan çalışmalarda
merkez bankası bağımsızlığı ve enflasyon oynaklığı
arasında ters yönlü bir ilişki bulunuyor.
Son olarak reel büyüme hızı, reel büyüme hızındaki
oynaklık, işsizlik oranı ve işsizlik oranındaki
oynaklık ile merkez bankası bağımsızlığı arasında
bir ilişki saptanmıyor. Bu bulgular merkez bankası
bağımsızlığının enflasyonun düzeyini ve oynaklığını
düşürmekte yararlı olduğunu gösterirlerken, bu
yararların büyümeyi düşürme ve işsizliği artırma
pahasına gerçekleşmediğini, en azından incelenen
ülkeler ve dönemler için ortaya koyuyorlar.

TCMB Kanunu’nda 25 Nisan 2001 tarihinde
önemli değişiklikler yapıldı. Yasa yeni hâli ile 9
Mayıs 2001’de yürürlüğe girdi. Yasadaki en önemli değişiklik TCMB’nin ‘Temel Görev ve Yetkileri’ni
belirleyen dördüncü maddede yapıldı. O maddede
şöyle deniliyor: “Bankanın temel amacı fiyat istikrarını
sağlamaktır. Banka, fiyat istikrarını sağlamak
için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı
araçlarını doğrudan kendisi belirler.”
Bu madde iki açıdan önem taşır. Birincisi, temel
amacı ‘fiyat istikrarı’ olarak saptıyor. İkincisi,
bu madde ile TCMB’ye araç bağımsızlığı kazandırılıyor.
Aynı maddede ‘TCMB’nin temel yetkileri’
de sıralanıyor. Şu hüküm var: “Banka, fiyat istikrarını
sağlamak amacıyla bu Kanun’da belirtilen para
politikası araçlarını kullanmaya, uygun bulacağı
diğer para politikası araçlarını da doğrudan belirlemeye
ve uygulamaya yetkilidir”. Bu da araç bağımsızlığına
ilişkin bir madde. Temel yetkiler’de bizim açımızdan bir önemli
hüküm de şu: “Banka, Hükümetle birlikte enflasyon
hedefini tespit eder, buna uyumlu olarak para
politikasını belirler.” Bu çerçevede, TCMB’nin
amaç bağımsızlığına sahip olmadığı açıktır.
TCMB yeni Yasa ile ekonomik bağımsızlığa
da sahip oldu. Yasa’da Bölüm II’de iki tane madde
var: 50 ve 51. İlkiyle eski Kanun’da (14 Ocak 1970
tarihli ve 1211 sayılı TCMB Kanunu) Hazine’ye
kredi açmasına izin veren, ikincisinde ise yine eski
Kanun’da kamu müesseselerine kredi açmasına izin
veren maddeler yürürlükten kaldırılıyor. Tüm bu
maddeler TCMB’nin kamu kesimine kredi açarak
parasal genişleme yaratmasını engelliyorlar.
Para politikasını belirleyen ve uygulayan kişilerin
atama ve görevden alınma usulleri de yeni yasada
büyük ölçüde politik bağımsızlık kavramı ile
örtüşüyor. Madde 25’e göre başkan beş yıllık bir
dönem için Bakanlar Kurulu kararıyla atanıyor.
Madde 27’de başkana ilişkin ‘yasaklar’ var. Ancak
bu yasaklara uymaması hâlinde Madde 28 çerçevesinde
görevden alınabiliyor. Yukarıda ele aldığım
bağımsızlık kıstasları çerçevesinde bu maddeler
TCMB’yi ‘bağımlılık-bağımsızlık’ ölçeğinde
bağımsızlığa yakın bir yere
getiriyor. Benzer bir durum Madde 29
çerçevesinde başkan yardımcıları için
de geçerlidir. sonuç olarak TCMB’nin amaç bağımsızlığı yok. Buna karşın araç bağımsızlığı ve ekonomik bağımsızlığı var.

Parasal kontrolde iki amaç var. Birincisi, enflasyon
bekleyişleri şekillendirilmek isteniyor. Böylelikle
ileriye yönelik yapılacak sözleşmelerde, ekonomik
birimlere enflasyonun ileride alabileceği değerler
hakkında bir fikir vermek amaçlanıyor. Ekonomik
birimler, merkez bankasının hedeflediği enflasyonu
dikkate alarak ücret, borçlanma faizi, vadeli alış
verişlerde geçerli olacak fiyatlar ve benzeri gelecek
dönem fiyatlarını içeren sözleşmeleri yapsınlar isteniyor.
Eğer böyle yapılırsa, üç aşağı beş yukarı, gerçekleşecek
enflasyon da o düzeyde olacak.
İkincisi, hedef alınan enflasyonla uyumlu miktarda
bir para miktarı sistemde dolaşsın amaçlanılıyor.
Böylelikle para talebi kadar para arzı yaratılmış
olunacak; farklı bir ifadeyle, para arz fazlası ortaya
çıkmayacak. Çıkarsa toplam talebi azdıracak ve dolayısıyla
bir süre sonra enflasyonu hedef alınan düzeyin
üzerine çıkaracak bir gelişme olur bu çünkü.
Uygulamada, mesela yıl sonuna doğru hem gelecek
yıl hem de orta vadede hedef alınan para arzı tanımının
ne olduğu ve bu para arzının hangi sınırlar
içerisinde tutulacağı kamuoyuna açıklanıyor.

Parasal kontrol rejimlerinin yararları,
1990’ların başlarından itibaren giderek artan
oranda sorgulandı ve bu uygulamadan
vazgeçildi. İki nedenle: Hızla artan finansal
yenilikler ve parasal kontrolün sokaktaki
insanlar açısından anlaşılır olmasının
zorluğu.

Türkiye’nin de parasal kontrol rejimi uygulaması
deneyimi var. Bu deneyimi ikiye ayırmak
mümkün. Birincisi, TCMB’nin kendi isteği ile
yürürlüğe soktuğu ve parasal programlama adını
verdiği uygulamalar. İlk parasal kontrol uygulaması
Ocak 1990’da başlatıldı. Bu tarihten önce de bazı
uygulamalar var. Ancak bunlar kamuoyuna duyurulmadan
yapıldılar. Bu anlamda Ocak 1990’dakini
ilk uygulama olarak almak yanlış olmayacak.
TCMB kendi bilançosundan seçtiği dört ayrı parasal
büyüklüğün artış hızına kısıtlama getirdi.
Bu parasal büyüklükler ‘TCMB’nin bilanço büyüklüğü’,
‘TCMB’nin toplam iç yükümlülükleri’,
‘TCMB’nin toplam iç varlıkları’ ve ‘merkez bankası
parası’ idi. İkinci tür parasal kontrol, Türkiye’nin IMF’ye
başvurup stand-by anlaşması imzalaması sonrasında
TCMB bilançosuna konulan kısıtlamalar çerçevesinde
uygulanan parasal kontrol idi. Türkiye ile
IMF arasında böyle çok sayıda stand-by anlaşması
olduğu için, Türkiye’nin çok sayıda bu tür ‘zorunlu’
parasal kontrol deneyimi var.

Yerli paranın kullanımdan kaldırılıp yabancı
bir paranın kullanılmasına ‘resmi dolarizasyon’ adı
veriliyor. Genellikle o başka para ‘dolar’ oluyor;
bu nedenle rejimin adı ‘dolarizasyon’. Bu eyleme
hükümetçe karar verildiği için de ‘resmi’. Temel
amaç, kullanılmaya başlanılan paranın saygınlığından
yararlanmak. Böylelikle mesela yurtiçi faiz oranını
o gelişmiş ülkenin düşük faiz oranı düzeyine
getirmek. Çok küçük ülkelerin uygulamaları bir
tarafa bırakıldığında resmi dolarizasyonun en çok
bilinen iki örneği Ekvator ve Panama.

Resmi dolarizasyonun zararları neler? Üç ana zararı
var: Birincisi, kendi paranızı basmaktan vazgeçtiğiniz
için senyoraj gelirlerinden de vazgeçiyorsunuz.
Senyoraj geliri, devletin para basarak satın aldığı
mal ve hizmet miktarı olarak tanımlanıyor. Dolayısıyla,
kendi parasını basan her ülkenin bir senyoraj
geliri var. Başkasının parasını kullanmaya başladığınızda,
kendi senyoraj gelirinizden vazgeçip parasını
kullanmaya başladığınız ülkenin senyoraj gelirini
artırmış oluyorsunuz. Diyelim ki bu zarar göze
alındı. Ama başka zararlar da var.
İkinci zarar, merkez bankalarının ‘son başvurma
mercii’ olma görevlerini yerine getirememeleri.
Finansal piyasalarda ortalık karışınca, finansal kurumlar
birbirlerine borç vermekte nazlanırlar. Oysa
gerginlik zamanlarında bu tür işlemler aniden kesilebiliyorlar.
Bankaların birbirlerine çok kısa vadeli
borç verdikleri piyasalarda borçlanma faizleri sıçrayabiliyor.
Bu gerginliği yatıştırmak merkez bankalarının
görevi. Bu ortamda ihtiyacı olan bankalara
merkez bankaları borç verirler. Böylelikle likidite sıkışıklığı içinde olan bankaların likidite sorununun
zamanla sermaye yetmezliği sorununa dönüşmesini
engellerler. ‘Başkasının’ parasını kullanıyorsanız,
böyle bir olanağınız kalmıyor. Resmi dolarizasyona gitmenin son zararı ise
para politikasından vazgeçilmesi. Parasını kullanmaya
başladığınız ülke kendi ekonomik koşullarına
uygun gördüğü para politikası kararlarını alacak.
Ama o kararlar sizin ülkeniz için uygun olmayabilir.
Mesela sizin ülkenizde işsizlik doğal düzeyinin
üzerine çıkmış, parasını kullandığınız ülkede ise
tam tersi yaşanmış olabilir. Sizde faiz haddinin düşmesi
gerekiyor, öbür ülkede de tam tersi. Parasını
kullandığınız ülke faiz haddini artırırsa ne yapacaksınız?

Para kurulunun en belirgin özelliği, merkez
bankasının döviz rezervi kadar sisteme yerli para
arz etmesi. Rezerv artarsa daha fazla yerli para,
azalırsa daha az yerli para. Yani, ‘ne kadar döviz o
kadar yerli para’ durumu. Para kurulu uygulanan
bir ülkede, döviz karşılığı dışında, yani ‘karşılıksız’
para basılmıyor. Böylelikle, yüksek enflasyonların
arkasındaki temel nedenin ortadan kaldırılacağı
düşünülüyor.

Para kurulunun resmi dolarizasyondan en büyük
farkı, başka ülkenin parasının o ülkenin resmi
parası hâline gelmemesidir.

Para kurulunun sağlaması
gereken üç önemli koşul var: Birincisi, çapa olarak
seçilen kuvvetli bir para birimine karşı yerli paranın
değeri sabit kalmalı. İkincisi, ekonomik birim lerin istedikleri zaman yerli para verip çapa olarak seçilen para biriminden almaları ya da tersini yapmaları
kısıtlanmamalı. Üçüncüsü, para kurulunun tüm yükümlülüklerini o sabit döviz kurundan karşılayacak
kadar döviz rezervi olmalı.

Para kurulunda, sisteme karşılıksız para çıkarılmadığı için sabit döviz kurunun sürdürülebileceği belirtiliyor.
Bu sayede döviz kurunun gelecekte alabileceği değerlere ilişkin belirsizliğin ortadan kalkacağı ve
ekonomik birimlerin geleceğe ilişkin daha iyi planlama yapabilecekleri düşünülüyor.

Para kurulunun  en büyük sakıncası, resmi dolarizasyonda olduğu gibi, merkez
bankasının son başvuru mercii olmak işlevini yitirmesi. Çünkü kendisine gelen döviz kadar para basmak
zorunda. Bankalar zor duruma düşseler de döviz varlıkları yoksa para kurulu uygulamasında merkez bankasından
yerli para cinsinden likidite almaları mümkün değil.
Para kurulunun bir başka sakıncası şu: Bir kriz sırasında yoğun yabancı sermaye çıkışı olduğunda, o
para kurulunun döviz rezervleri azalıyor. Neden? Çünkü kendisine getirilen yerli parayı dövize çevirmek
zorunda. Ama döviz rezervinin azalması aynı zamanda ekonomideki yerli para miktarının azalması demek.
Çünkü o kadar yerli para sistemden çekilerek o ülkenin merkez bankasına gelmiş oluyor: O artık ‘dolaşmayan’
para. Bu durumda kredi hacmi daralıyor, faizler sıçrıyor.

İlk para kurulları on dokuzuncu yüzyılda Britanya’nın kolonilerinde ortaya çıkmış. Daha yenilerde, Arjantin
1991’in başında hiperenflasyondan kurtulmak için uygulamaya soktu. 1997 Asya krizi, arkasından
Rusya derken 1999’da Brezilya krizi Arjantin’i derinden etkiledi,
yabancı sermaye çıkışları oldu, faizler yükseldi. Bu
gelişmelere bağlı olarak Arjantin para kurulunu 2002’nin
başında terk etmek zorunda kaldı. Avrupa Birliği ülkelerinden
Bulgaristan da (bu bölümün yazıldığı 2012 başında)
bu sistemi uyguluyordu.

Sabit döviz kuru rejiminin en önemli
avantajı, sürdürülebilir olması halinde
döviz kurunun ileride alacağı değerler
hakkındaki belirsizliği ortadan kaldırması.
Buna karşın en büyük sakıncası sürdürülebilirliğinin
oldukça zorlu koşullara bağlı
olması ve bu koşullar sağlanmıyorsa da
eninde sonunda çökmesi. Uzun bir süre
yüksek enflasyonun yaşandığı ülkelerde
enflasyonla mücadele için mali disiplin
yeterli olmayabiliyor. Bu durumda mali
disiplini sağlamanın yanı sıra sabit döviz
kuru rejimi de uygulanabiliyor.